Confronteer Rusland waar nodig, werk samen waar mogelijk
Artikelen Diplomatie en Buitenlandse Zaken

Confronteer Rusland waar nodig, werk samen waar mogelijk

11 Apr 2018 - 11:23
Photo: Russische minister van Buitenlandse Zaken Lavrov en Hoge Vertegenwoordiger Mogherini in 2017 tijdens een persconferentie. Bron: МИД России, Ministry of Foreign Affairs Russia / Flickr
Terug naar archief

Er is geen aanleiding te veronderstellen dat president Vladimir Poetin in zijn vierde termijn tot ingrijpende politieke veranderingen zal besluiten. Als Rusland niet kan worden gedwongen bepaalde zwaarwegende concessies te doen, zoals rond het conflict in Oekraïne of wat betreft de steun aan het regime-Assad, heeft het dan nog zin hierin te volharden?

Het buitenlands beleid van een grote mogendheid als Rusland wordt bepaald door een veelheid van nationale en internationale factoren. Op sommige factoren heeft het invloed, op andere niet. Interne factoren kunnen structureel zijn, zoals geografie, cultuur en geschiedenis; ze kunnen van materiële aard zijn, zoals energiereserves of militaire capaciteiten; en ze kunnen van minder tastbare aard zijn, zoals de wilskracht, de legitimiteit en de effectiviteit van het politieke leiderschap. De betekenis van internationale omstandigheden is moeilijker te bepalen. De belangrijkste variabele is de som van materiële en immateriële mogelijkheden en de mate waarin bevriende of vijandige mogendheden bereid en in staat zijn die aan te wenden.

Macht in de internationale politiek is geen absoluut, maar een relatief gegeven – dat heeft het buitenlands beleid van Rusland de afgelopen jaren nog eens duidelijk gemaakt. De vraag is wat de herverkiezing van Vladimir Poetin betekent voor de buitenlandpolitieke koers van Rusland? Kunnen veranderingen worden verwacht? Wat zouden de gevolgen van die veranderingen kunnen zijn voor Europa? En hoe moet de Europese Unie hierop reageren?

Laatste termijn?
Er wordt veel gespeculeerd over de vraag of Poetins vierde termijn als president ook zijn laatste zal zijn. In hoeverre zullen de politieke ontwikkelingen in de komende jaren worden bepaald door de opvolgingskwestie? Een belangrijk deel van de suprême elite in Rusland heeft haar macht en rijkdom te danken aan Poetin persoonlijk. Verandering van leiderschap is dus hoogst risicovol. We mogen ervan uitgaan dat machtige facties en individuen elkaar nu al de politieke controle betwisten over de gang van zaken in de overgangsfase naar het tijdperk zonder Poetin.

Toch is speculeren over een machtswisseling prematuur. Ten eerste is het volstrekt onduidelijk of dit inderdaad Poetins laatste termijn zal zijn. En zelfs als dat het geval zal blijken te zijn, dan weten we niet hoe en wanneer Poetin zal aftreden. En ten slotte is het onmogelijk nu al te proberen te bepalen of een machtswisseling direct effect zal hebben op de aard van het regime en zijn buitenlands beleid.

Een bewaker houdt de wacht bij het Kremlin in Moskou. Bron: Vladimir Varfolomeev / Flickr
Een bewaker houdt de wacht bij het Kremlin in Moskou. Bron: Vladimir Varfolomeev / Flickr

De presidentsverkiezingen in Rusland waren niet eerlijk en ze waren evenmin vrij, maar de uitslag mag desalniettemin worden geïnterpreteerd als een imposante steunbetuiging aan Poetin. De president verzamelde meer dan 76 procent van de stemmen. Het ‘rood-bruine’ alternatief, kandidaten van een communistische of extreem-nationalistische signatuur, haalde ongeveer 20 procent. Minder dan 5 procent van de stemmen ging naar de liberaal-neigende kandidaten die aan de verkiezingen mee mochten doen. De presidentsverkiezingen mogen niet de meest overtuigende graadmeter zijn van de hervormingsgezindheid van de Russische bevolking, maar ze bevestigen de indruk dat een zeer aanzienlijk deel van de Russen, jongeren incluis, geen trek hebben in ingrijpende politieke veranderingen, en zeker niet in een liberaal-democratische richting.

De internationale politiek is niet de eerste zorg van veel Russen, maar er zijn voldoende aanwijzingen dat de koers van president Poetin de afgelopen jaren een brede maatschappelijke steun genoot. Indien zijn initiatieven in Oekraïne en Syrië mede waren bedoeld om zijn politieke legitimiteit te bevorderen, dan lijkt hij daarin geslaagd. Poetin heeft na zijn terugkeer als president in 2012 geen zware buitenlandpolitieke tegenslagen gekend. Rusland heeft zijn invloed aanzienlijk weten uit te breiden, vooral ten koste van het Westen. De militaire interventie in Syrië was succesvol. Rusland redde het regime van Bashad al-Assad en hielp het zijn controle over vrijwel het gehele Syrische grondgebied te herstellen. Het ingrijpen garandeerde Russische militaire aanwezigheid en politieke invloed in het land, zonder dat het evident negatieve gevolgen had op de betrekkingen met andere landen in de regio. Thans is Rusland de enige macht van buiten de regio die werkbare relaties heeft met alle relevante staten in het Midden-Oosten.

Voor Rusland leek de wereld de afgelopen jaren op een gigantische geopolitieke speeltuin

Over Oekraïne is de gangbare interpretatie in het Westen dat Rusland de Krim mag hebben gewonnen, maar dat het Oekraïne heeft verloren. Dat valt nog te bezien. Op dit moment heeft Rusland zijn belangrijkste ambitie verwezenlijkt: invloed op de geopolitieke toekomst van Oekraïne door controle over de afvallige regio’s Loegansk en Donetsk. Bovendien zijn de politieke ontwikkelingen in Oekraïne de afgelopen twee decennia zo veranderlijk en onvoorspelbaar geweest, dat politieke veranderingen, en op termijn zelfs een vriendelijker houding ten aanzien van Rusland, ook nu niet uitgesloten zijn. Eerst maar de verkiezingen in Oekraïne afwachten, volgend jaar.

Poetin heeft de afgelopen jaren geprofiteerd van buitengewoon gunstige internationale omstandigheden. Een weifelende president in het Witte Huis (Obama) werd opgevolgd door een politieke outsider die Rusland niet ongunstig leek gezind (Trump) en die openlijk kanttekeningen plaatste bij de noodzaak van het bondgenootschap met Europa. In de tussentijd kampte de EU met een diepe financiële en economische crisis, zware politieke verdeeldheid en de dreiging van desintegratie.

In vergelijking met Europa en de Verenigde Staten leek Rusland een baken van stabiliteit en zelfvertrouwen. Vol overtuiging stapte het in de grote en kleine geopolitieke leegtes die de Amerikanen achterlieten, in de relaties met Egypte, Turkije, de Filipijnen, Libië, Syrië, en die de Europeanen lieten ontstaan, in Hongarije en op de Balkan. Poetin moet verbaasd zijn geweest hoe gemakkelijk het allemaal ging. Voor Rusland leek de wereld de afgelopen jaren op een gigantische geopolitieke speeltuin.

De macht die Rusland weet te projecteren overstijgt de machtsmiddelen waarover het beschikt

Het jaar 2014 was een keerpunt in de Russische buitenlandse politiek. Een opmerkelijke verandering van buitenlandpolitieke doeleinden en methoden was oorzaak en gevolg van wat het Kremlin zag als een falend Westers staatsmanschap. De annexatie van de Krim, militaire aanwezigheid in het oosten van Oekraïne en later het ingrijpen in Syrië en de openlijke bemoeienis met de politieke gang van zaken in Amerika en Europa hebben de Russische leiders ervan overtuigd dat brutaliteit loont in de internationale politiek.

De macht die Rusland weet te projecteren overstijgt de machtsmiddelen waarover het beschikt. De Russische overheidsuitgaven in 2018 bedragen ongeveer 277 miljard dollar. Het federale budget van de Verenigde Staten bedraagt 3,9 biljoen. Rusland geeft in 2018, volgens uitspraken van zijn minister van Defensie Sergej Sjoigoe, ongeveer 46 miljard uit aan defensie (en daarop zal volgens Poetin de komende jaren moeten worden bezuinigd). Het werkelijke bedrag ligt ongetwijfeld hoger, maar het blijft een fractie van de bijna 700 miljard die de Amerikanen uitgeven. De Russische leiders begrijpen dat macht en invloed in de internationale politiek niet alleen worden bepaald door de machtsmiddelen waarover ze beschikken, maar vooral ook door de bereidheid ze in te zetten.

Parade in Sint Petersburg, ter viering van de 300e verjaardag van de stad in 2013. Bron: Richard Burghause / Flickr
Parade in Sint-Petersburg, ter viering van de 300e verjaardag van de stad in 2013. Bron: Richard Burghause / Flickr

Natuurlijk zijn er ook teleurstellingen geweest voor Rusland, en de laatste tijd meer dan voorheen. De ernstig verstoorde relaties met de Verenigde Staten zijn een prominent voorbeeld, net als het voortdurende sanctieregime van Amerika en Europa. De verkiezing van Trump heeft de hooggespannen verwachtingen niet waargemaakt. Het Kremlin heeft het diepgewortelde wantrouwen jegens Rusland bij de Amerikaanse politieke elite ernstig onderschat. Weerzin tegen Rusland is ongeveer het enige dat Democraten en Republikeinen niet diep verdeelt. De relaties tussen Amerika en Rusland zijn nu gegijzeld door de interne ontwikkelingen in Washington, en Rusland heeft hierop vrijwel geen invloed.

Ook in Europa ving Rusland bot. Poetin ontving Marine Le Pen, maar Emmanuel Macron won de verkiezingen in Frankrijk. De voorzitter van de Doema sprak met een delegatie van de Alternative für Deutschland, maar er is in de tussentijd een nieuwe Grote Coalitie gevormd. En de directe gevolgen van de Amerikaanse en Europese sancties mogen door Rusland redelijk zijn opgevangen, maar het lange-termijneffect is onzeker, en daar wordt nu in Moskou door sommigen openlijk aandacht voor gevraagd.

Wat brengt Poetins vierde termijn?
Aan de vooravond van zijn vierde presidentiële termijn zijn er voor Poetin geen dwingende redenen om zijn buitenlandpolitieke koers ingrijpend te verleggen. Ze geniet de steun van een overwegend deel van de bevolking en de elite. Zoals overal hebben de meeste burgers meer oog voor de sociaaleconomische situatie van hun land dan voor de buitenlandpolitieke avonturen waarin het zich begeeft. Peilingen geven aan dat Russen vinden dat de regering hun zorgen serieuzer moet nemen, en dat ze de aandacht dient te verleggen van de buitenlandse naar de binnenlandse politiek. In een recente peiling naar de wenselijkheid van ‘nationale veranderingen’ wordt ‘verbetering van de levensomstandigheden’ het vaakst genoemd (25 procent van de respondenten). Daarna volgen nog vier prioriteiten van sociaaleconomische aard, en helemaal onderaan staat, met 3 procent, ‘de status van een grote mogendheid’. 1

De economische situatie in Rusland is niet dramatisch, maar wel zorgelijk. In zijn recente State of the Union besteedde Poetin zowat even veel tijd aan de noodzaak om de sociale uitgaven op peil te brengen als om het nucleaire arsenaal te moderniseren. De westerse sancties, die volgens berekeningen van het IMF Rusland 1 tot 1,5 procent van zijn BNP kosten, relatief lage olieprijzen, toename van de militaire uitgaven en een hoogst onzeker investeringsklimaat (inclusief een omvangrijke kapitaalvlucht) hebbend geleid tot lage of negatieve groeicijfers, inkomensdaling voor een fors deel van de bevolking en toenemende armoede.

In 2017 krabbelde de Russische economie uit de recessie en liet ze een bescheiden groei zien. Indien de olieprijs op een redelijk niveau blijft (rond 100 dollar), moet de Russische regering in staat worden geacht de begroting rond te krijgen en aan haar sociale verplichtingen te voldoen. Veel meer zit er echter niet in.

Misschien levert de elite uiteindelijk wel meer problemen op dan de massa. Rusland mag dan vooral een geopolitieke macht zijn, die invloed en prestige vaak belangrijker vindt dan geldelijk gewin, maar dat heeft zijn grenzen. Politieke en economische macht zijn nauw verweven in Rusland. Dat biedt het Kremlin volop mogelijkheden economische machtsmiddelen in te zetten ten behoeve van buitenlandpolitieke doeleinden, maar het is niet zonder risico. Tegenslagen in de buitenlandse politiek raken delen van de elite direct. Vooralsnog heeft Poetins buitenlands beleid weinig bijgedragen aan de aanpak van Ruslands structurele problemen: een meer concurrerende en gediversifieerde economie, een verbeterd investeringsklimaat, een modernere infrastructuur en de noodzakelijke wetgevende en bestuurlijke veranderingen.

Voor het Kremlin is korte termijn geopolitiek gewin nog altijd belangrijker dan lang termijn economisch profijt

Een deel van de elite lijkt ervan overtuigd dat betere relaties met het Westen voorwaarde zijn voor verdergaande economische modernisering. En sommigen hebben toegang tot de president. In dit licht kan de voormalige minister van Financiën, en veelvuldig als eerste vice-premier getypte, Aleksei Koedrin worden genoemd. Honderden Russische bedrijven en individuen worden direct geraakt door de sancties van de Verenigde Staten en de EU. Tot nu toe werd een plaats op de sanctielijst vooral gepresenteerd als een bewijs van vaderlandsliefde, maar zelf moeten betalen voor het prestige van Rusland houdt een keer op.

Wat doet Europa?
Er is geen aanleiding te veronderstellen dat Poetin in zijn vierde termijn tot ingrijpende politieke veranderingen zal besluiten. Het idee dat we Rusland tot een toegeeflijker koers kunnen dwingen, bijvoorbeeld door middel van sancties, is illusoir. Voor het Kremlin is korte termijn geopolitiek gewin nog altijd belangrijker dan lang termijn economisch profijt. We zullen dus geconfronteerd blijven met Rusland zoals het is, en niet zoals we het graag willen zien. Toch zal het Kremlin geleidelijk meer gevoelig worden voor het argument dat nu nog alleen in kringen van individuele politici en think tanks is te horen, namelijk dat de negatieve (economische) consequenties van de politiek van internationale expansie en bemoeienis om aanpassingen vragen. Politieke concessies zijn niet uitgesloten. Het is in het belang van de EU te reageren op de mogelijkheden die zich kunnen voordoen.

Het lijkt niet echt de tijd om te speculeren over een mogelijke verbetering van de relaties met Rusland. Voordat betekenisvolle initiatieven kunnen worden genomen, zal eerst de storm van die opmerkelijke Skripal-affaire moeten uitrazen. Rusland en de EU verschillen wezenlijk van mening over cruciale kwesties. De vraag is in hoeverre onenigheid toenadering of samenwerking onmogelijk maakt.

Aan sommige aspecten van onze moeizame relatie met Rusland kunnen we zelf iets doen. Veel ‘kwesties’ tussen Rusland en Europa zijn niet veroorzaakt, maar worden wel uitgebuit door Rusland: Euroscepsis, Brexit, de opmars van populistische partijen, de verdeeldheid binnen de EU en tot op zekere hoogte de verspreiding van fake news en politieke cyber crime. Het is aan de Europeanen zelf om de mogelijkheden van Rusland deze kwesties uit te buiten zoveel mogelijk te beperken.

Oekrainse politie tijdens de protesten op het Maidanplein in Kiev, december 2013. Bron: Sasha Maksymenko / Flickr
Oekraïense politie tijdens de protesten op het Maidanplein in Kiev, Oekraïne in december 2013. Bron: Sasha Maksymenko / Flickr

In het geval we Rusland niet kunnen dwingen bepaalde zwaarwegende concessies te doen, zoals het opgeven van invloed op de toekomst van Oekraïne of van de steun aan het regime-Assad, dan lijkt het me vrij zinloos hierin te volharden. Dit is inderdaad een argument voor ‘compartementalisering’ van onze betrekkingen met Rusland – een impopulaire stellingname, omdat ze dikwijls wordt verward met morele wankelmoedigheid en het toegeven aan agressie. Maar gedeeltelijk is het ook een pleidooi voor het zoeken van de gedeelde belangen die nu nog aan het zicht worden onttrokken. Diplomatieke initiatieven zijn geen teken van politieke zwakte, maar van zelfbewustzijn.

Rusland is de sterke partij in Syrië en in Oekraïne. Het zal bereid zijn tot concessies zolang het meent invloed op de gang van zaken te kunnen blijven uitoefenen, zolang zijn mondiale prestige niet wordt ondermijnd en de relaties met het Westen zullen verbeteren (als voorwaarde voor verdere economische modernisering van het land). Vier concrete mogelijkheden dienen zich aan.

Anti-westerse propaganda
Ten eerste moet het voor Moskou niet al te moeilijk zijn de wijdverbreide anti-westerse propaganda in eigen land en de evidente inmenging in politieke processen in Europa en de Verenigde Staten te beperken. De risico’s van een dergelijke koerswijziging zijn klein; de voordelen kunnen aanzienlijk zijn.

De-escalatie in Oekraïne
Ten tweede zou een bewuste de-escalatie van het conflict in het oosten van Oekraïne een eerste, serieuze stap kunnen zijn op weg naar een omvangrijker politieke overeenkomst. De annexatie van de Krim is geschiedenis en de veiligheidspolitieke opties van Oekraïne blijven beperkt, maar flexibiliteit door Rusland in de kwestie van oostelijk Oekraïne is niet ondenkbaar (ze wordt mede bepaald door de mate waarin Rusland de gang van zaken in de ‘volksrepublieken’ Loegansk en Donetsk controleert). Concessies ten aanzien van oostelijk Oekraïne zouden voor Rusland niet alleen een positieve invloed kunnen hebben op de relaties met het Westen, maar vooral op die met een aantal bondgenoten in de regio (Kazachstan, Belarus) en wellicht op termijn ook met Oekraïne zelf.

Invloed in het Midden-Oosten
Ten derde zijn er mogelijkheden in Syrië en het Midden-Oosten. Het is zeker dat Moskou een factor van betekenis in Syrië zal blijven, maar hoe het zijn aanwezigheid vorm geeft, is onduidelijk. Rusland ontbeert de financiële middelen, alsmede de politieke ervaring en cultuur om zwaar te investeren in de wederopbouw van het land. Het zal zich waarschijnlijk concentreren op de creatie van een veiligheidsconfiguratie in de regio die een permanente aanwezigheid van Rusland koppelt aan een vreedzame co-existentie van zijn belangrijkste partners en bondgenoten.

Net als in oostelijk Europa bepaalt Rusland en niet de EU voorlopig de grondtrekken van de internationale orde. Maar veel van de Russische belangen in het Midden-Oosten wijken niet wezenlijk af van die van Europa: het bestrijden van nucleaire proliferatie en internationaal terrorisme en de bevordering van nationale veerkracht en internationale stabiliteit 2.Het moet mogelijk zijn waar mogelijk en wenselijk met Rusland samen te werken en tezelfdertijd de overige items op de Europese agenda (mensenrechten, vrouwenrechten, democratisering) langs andere wegen te bevorderen.

Overleg over Korea
En tot slot de Koreaanse kwestie. Rusland is geen prime mover in het Koreaanse conflict, en Europa nog minder. Voor beide partijen lijken de voordelen van overleg groot, terwijl de risico’s gering zijn. Voor zowel Rusland als Europa is de grootste dreiging die van de crisis uitgaat, behalve een nucleair treffen, dat ze buiten de aanpak van het conflict worden gehouden, worden gemarginaliseerd. Voor de EU geldt vooral dat haar aanwezigheid een matigende invloed zou kunnen hebben op het leiderschap van de Verenigde Staten.

Voor Rusland staat bemoeienis met het conflict in Korea vooral in het teken van de relaties met China. In de Russische pers wordt de samenwerking (of ‘alliantie’) tussen Rusland en China met voldoening gepresenteerd als een van de belangrijkste gevolgen van de verslechterde betrekkingen tussen Rusland en het Westen. Rusland exporteert energie en wapens naar China, en importeert hoogwaardige technologie. De alliantie met China bevordert Ruslands geopolitieke aanzien in de wereld, daar China zich in de urgente kwesties doorgaans achter Rusland schaart. Maar de relaties tussen beide landen zijn hoogst onevenwichtig. En voor het eerst in de modern geschiedenis is Rusland de junior-partner in de samenwerking. Dit maakt de politieke klasse in Moskou nerveus.

We leven niet in een nieuwe Koude Oorlog

Het is contra-intuïtief om na jaren van Russische buitenlandpolitieke expansie op zoek te gaan naar waar de belangen tussen Europa en Rusland overeenkomen in plaats van botsen. Het lijkt op appeasement, maar dat is het niet. Het is gebaseerd op een inschatting van de belangen van Europa onder snel veranderende mondiale machtsverhoudingen. We leven niet in een nieuwe Koude Oorlog en we gaan evenmin terug naar de jaren van ongebreidelde westerse hegemonie (een hegemonie die het ‘Westen’ overigens meer schade dan profijt lijkt te hebben gebracht).

De expansieve politiek van Rusland gedurende het afgelopen decennium weerspiegelt en draagt bij aan die schuivende machtsverhoudingen. En dat zal Rusland blijven doen. Het is de primaire taak van de EU de politieke en economische belangen van haar lidstaten te verdedigen. Dat impliceert confrontatie met Rusland waar nodig, samenwerking waar mogelijk. Het is verleidelijk om onze verschillen van mening met Rusland in normatieve termen te vatten, maar erg zinvol is het niet. Morele argumentatie door Europa maken weinig indruk in de internationale politiek en ze hebben geen enkel effect op Rusland.

Auteurs

André Gerrits
Professor of International Studies and Global Politics at Leiden University