De internationale geloofwaardigheid van onze klimaatambities
Analyse Duurzaamheid & Economie

De internationale geloofwaardigheid van onze klimaatambities

01 Apr 2019 - 16:28
Photo: ©Julian Meehan/Flickr
Terug naar archief

De komende weken zal de Eerste Kamer zijn positie bepalen over de Klimaatwet. PBL en CPB moeten opnieuw aan het werk. Dit keer om te berekenen of een aanvullend maatregelpakket onze nationale koopkracht en internationale concurrentiepositie zal kunnen verbeteren. Tot een Klimaatakkoord definitief is getekend, blijft klimaatverandering een topthema in Den Haag waar het opmerkelijk genoeg vooral als puur nationaal vraagstuk wordt behandeld. Het lijkt er op dat het kabinet tot nu toe niet wil erkennen dat het klimaatprobleem als super wicked problem een specifieke aanpak vereist. Zou een Klimaatakkoord met een stevigere internationale dimensie geloofwaardiger en effectiever zijn?

Klimaatbeleid ingewikkeld en stressvol
In het Regeerakkoord leek het nog zo simpel. ‘We gaan met het groenste akkoord ooit ons steentje bijdragen aan de in 2015 in Parijs afgesproken reductie van globale broeikasgasemissies.’ 
Maar in de bijna twee jaar daarna hebben we dit wel erg ingewikkeld gemaakt. Niet alleen door de keuze om voor een polderakkoord a la Néerlandais te gaan, met de ambitie om een internationaal rolmodel te worden, maar ook door het klimaatvraagstuk te verbinden met de uitvoering van het gasbesluit, om zo snel mogelijk ‘van het (Groningse) gas af te gaan’. Ook is het ingewikkeld doordat we tot vandaag onduidelijkheid laten bestaan of de rechter het niet nakomen van een politiek aangegaan klimaatcommitment (met terugwerkende kracht) moet kunnen afdwingen.

Deze complexiteit veroorzaakt veel stress. Behalve dat we ons druk maken of we de klimaatkosten wel kunnen (of willen) betalen, gaat het vooral over de vragen hoe we de voor 2030 en 2050 gestelde doelen kunnen halen, en of we onszelf met streng nationaal beleid niet uit de internationale markt gaan prijzen.

Het lijkt er op dat het kabinet tot nu toe niet wil erkennen dat het klimaatprobleem een specifieke aanpak vereist

Klimaat een super wicked problem
Het lijkt er op dat het kabinet tot nu toe niet wil erkennen dat het klimaatprobleem een specifieke aanpak vereist. In verschillende adviezen (zoals die van Lazarus 2009
1, WRR 20152, NSOB 20163) is klimaatverandering bestempeld als een super wicked problem. Ze benadrukken dat dit type vraagstuk in grote lijnen een viertal specifieke kenmerken heeft: empirisch - we weten niet alles, en wat we weten is niet even zeker; normatief – we zijn het niet eens over de beoordeling van beschikbare kennis; ruimtelijk – de schaal waarop effecten optreden sluit niet aan op de schaal waarop (bevoegde) bestuurlijke instituties functioneren; tijd gerelateerd – oorzaken liggen in het verleden, gevolgen treden met vertraging op in de toekomst, en zijn onzeker.

Klimaatprotest Amsterdam
Klimaatprotest op 10 maart 2019 in Amsterdam © Hans-Lukas Zuurman/Flickr

De aanpak van wicked problems begint – deze adviezen volgend - met het onderkennen van de realiteit van die complexe kenmerken. Doen alsof we alles precies weten, en alsof we met die kennis precies kunnen bepalen wie, waar en wanneer in actie moet komen, is te simplistisch. Daarmee verhinder je bijvoorbeeld dat voortschrijdende inzichten op termijn kunnen leiden tot een bijstelling van de ambitie of doelen, of tot een ander arrangement van bestuurlijke samenwerking bij de te kiezen oplossingen.

Procesaanpak in plaats van projectaanpak
De gangbare projectmatige aanpak in beleidsontwikkeling – het stellen van concrete, nationale doelen, kosten-baten analyses, milieueffectrapportages, het creëren van maatschappelijk draagvlak voor actieprogramma’s – doet onvoldoende recht aan het super wicked karakter van het klimaatdossier. De theorie benadrukt onder andere dat de empirische, normatieve, ruimtelijke en tijdgerelateerde onzekerheden en spanningsvelden om een procesaanpak vragen voor de lange termijn. In deze procesaanpak moet worden ingebouwd dat er flexibel wordt omgegaan met internationale onzekerheden en dynamische spanningsvelden tussen belanghebbenden. De basis voor zo’n dynamische procesaanpak is een kaderstellende visie op het proces zelf, niet alleen met concrete, gekwantificeerde doelen, maar vooral met een internationaal georiënteerde kwalitatieve ambitie, een onderbouwing van context, noodzaak en urgentie, de identificatie van belanghebbenden, en de uitwerking van structuren en werksystemen. Ook niet onbelangrijk is dat effectief omgaan met de complexiteit van het proces
een zorgvuldige definiering vereist van de sturings- en regisseursrol in het proces.

Super wicked in de praktijk van Den Haag
Wat valt op als we het lopende Haagse klimaatdebat spiegelen aan theoretische inzichten over het omgaan met super wicked problems? Om te beginnen: we zien de weg naar beheersing van klimaatverandering als een lange termijn maatschappelijke transitie naar een nieuw financieel-sociaal-economisch systeem. Dat is goed. Zo’n visie past één op één in de theorie. 
De Haagse uitwerking van deze visie is echter aanleiding voor nog ander commentaar, en een aantal vragen. 

In de eerste plaats over de gekozen ruimtelijke schaal: Hoe past het in het OKA (ontwerpklimaatakkoord) gekozen schaalniveau op de kaart van bevoegde bestuurlijke instituties in internationaal verband? Het Klimaatakkoord zet expliciet in op het nationale niveau. Het wil overeenstemming bereiken over maatregelen die de emissies op Nederlands grondgebied terugdringen. ‘We gaan Europa laten zien dat het mogelijk is om in een open economie als de onze, op eigen kracht ambitieuze maatregelen te nemen, én dat we daarmee onze internationale concurrentiekracht (verder) kunnen verbeteren’.

Behalve vanuit ons commitment voor het Akkoord van Parijs wordt deze keuze onder andere gemotiveerd met het first mover advantage. In eenvoudig Nederlands: we willen onze internationale concurrenten te slim af zijn met innovaties waar zij (nog) niet aan toe zijn(!). Tegelijkertijd willen we andere Europese landen proberen te overtuigen van nut, noodzaak en haalbaarheid van onze ambitie, en ze verleiden met ons een kopgroep te vormen en de voordelen van die samenwerking gezamenlijk te incasseren.

Deze aanpak roept vragen op,zoals: hoezo ambieert Nederland first mover advantage, wanneer tegelijkertijd ook samenwerking met concurrenten wordt nagestreefd? En past ons de ambitie van Europees rolmodel wel, gegeven het feit dat we op papier wel ambitieus zijn maar in de realiteit niet echt hoog scoren in de Europese klimaatranking?

Een duidelijke trigger voor de oplopende Haagse stress is de vraag hoe ver Nederland voor de internationale muziek kan of zou moeten willen uitlopen

Naast vragen over het realisme van de framing van onze nationale inzet, is een kanttekening bij de haalbaarheid gepast. Er zijn zeker economische sectoren waar Nederland op eigen kracht nationaal en lokaal emissiereducties kan realiseren (zoals in de huisvestingssector en de infrastructuursector). Echter dienen reductiemaatregelen in de andere dossiers (zoals energieproductie, industrie, mobiliteit en landbouw) toch vooral ingebed te zijn in afspraken op Europees en multilateraal schaalniveau. De vraag is of een Nederlandse alleingang de effectiviteit van onze inzet wel ten goede komt, want deze roept onmiskenbaar wrijving op. Binnenslands wordt dat steeds duidelijker, zoals in de discussie aan de klimaattafels over een ‘gelijk speelveld’- om maar niet te spreken over de recente stembusuitslagen. Er is echter ook wrijving in Brussel en andere hoofdsteden. Eind 2018 merkten we dat al, toen het debat over een heffing van een Nederlandse CO2-belasting echt op toeren kwam en ook in Brussel onrust veroorzaakte. Een ander voorbeeld is het feit dat onze nationale ambitie om in 2030 100% emissieloze nieuwverkoop personenauto’s te realiseren ook niet overal in Europa wordt toegejuicht.

In 2009 ging de VN Conference of Parties over klimaatverandering. ©Eric de Haan/Flickr
In 2009 ging de VN Conference of Parties in Kopenhagen over klimaatverandering. ©Eric de Haan/Flickr

Een duidelijke trigger voor de oplopende Haagse stress is de vraag hoe ver Nederland voor de internationale muziek kan of zou moeten willen uitlopen. De keuzestress gaat over het aloude dilemma tussen de rol van de koopman en de dominee. Opmerkelijk is dat de Eerste Kamer dit onderwerp ook aan de orde stelt bij de schriftelijke behandeling van de ontwerp-Klimaatwet. Vooralsnog stellen de initiatiefnemers van de Wet onder andere dat het vijfjaarlijkse Klimaatplan ‘een beschouwing over mondiale en Europese ontwikkelingen moet bevatten’4. Het is maar de vraag of dit voldoende is om de gemoederen te kalmeren.
Zou de druk in dit deel van het klimaatdebat wat verminderen als we niet alleen zeggen dat we een open economie hebben, maar daar ook in het klimaatbeleid meer naar handelen? Bijvoorbeeld door onze ambitie aan te passen aan wat Europees en internationaal haalbaar is? Het is onmiskenbaar dat Nederland door pragmatisch mee te buigen met internationale trends decennia, zo niet eeuwen lang successen heeft geboekt op het internationale handelstoneel.

Vervolgens een commentaar in de normatieve context: met welke norm beoordelen we beschikbare informatie?
Hier valt de stelligheid op waarmee kosteneffectiviteit van voorgestelde maatregelen prioriteit krijgt. Deze benadering lijkt vooral verklaarbaar vanuit de wens om een maatregelpakket te kunnen laten doorrekenen door het PBL en CPB. We weten dat deze bureaus voorkeur geven aan beoordeling van beleidsmaatregelen langs exacte, kwantificeerbare meetlatten. Een meer subjectieve beoordeling van de (internationale) haalbaarheid of het maatschappelijk draagvlak van maatregelen hanteren de bureaus liever niet. Begrijpelijk, maar het gevolg van deze keuze is dat een hiërarchie is binnengedrongen in de beoordelingssystematiek van het OKA-maatregelpakket: de eerste ’zeef’ is kosteneffectiviteit, pas daarna komen haalbaarheid (en betaalbaarheid).
Zou ook hier het toelaten van enige flexibiliteit stress verlagend en/of complexiteit verlagend kunnen werken, wanneer maatregelen die niet in de eerste plaats kosteneffectief zijn maar wel een breed maatschappelijk en/of internationaal draagvlak hebben, niet al bij de eerste selectie van tafel verdwijnen?

In de empirische context valt de stelligheid op waarmee de in het Regeerakkoord van 2017 gekozen - en de op zich prachtige - ambitie om ‘het groenste Kabinet ooit’ te worden, is vertaald in tot op achter de komma gespecificeerde sectorale emissiereductiedoelen voor 2030. Weliswaar communiceerde het kabinet de laatste tijd wat nadrukkelijker dat die doelen niet in beton zijn gegoten, ‘want er is ruimte voor voortschrijdende inzichten, en er bestaat een afhankelijkheid van wat er internationaal/Europees mogelijk is’. De hoofdtoon in het debat blijft echter dat als uit de PBL/CPB-doorrekening blijkt dat de doelen niet worden gehaald, het OKA met extra maatregelen moet worden aangevuld.

Het vooruitzicht op het vervolg van deze discussie levert bij verschillende partijen flinke spanning op.
Zou het debat minder stressvol worden als het wat gekanteld en geflexibiliseerd wordt, door de ambitie van 2017 ook echt als kwalitatieve ambitie te zien, en niet als ‘harde’ opdracht aan elke sector om een exact gespecificeerd aantal megatonnen te reduceren?

Biedt de polder wel voldoende ruimte voor de noodzakelijke, stevige sturingsrol? 

Ook de uitwerking van de lange termijn visie in structuren en werksystemen wekt vragen op: is de klus geklaard met een ‘gepolderde’ en daarna politiek overgenomen overeenstemming over een Klimaatakkoord?
In de super wicked context van een op de lange termijn georiënteerde procesaanpak is de ondertekening van het akkoord eigenlijk een tussenstation. Zou de effectiviteit van het proces verbeteren als het werk van de vijf Klimaattafels en het Klimaatberaad wordt voortgezet bij de uitvoering van het akkoord? En kan de effectiviteit van het proces verder toenemen, door tot nu toe afwezige vertegenwoordigers van het consumentenbelang, van cruciale sociale groepen (zoals jongeren, werkenden, ouderen/inactieven) en mensen met expertise op het gebied van internationale verhoudingen aan tafel uit te nodigen? 

Last but not least een commentaar op de sturing van het proces. Hoe voor de hand liggend de polderaanpak ook is, het kabinet zou zich moeten afvragen of deze wel effectief is voor het super wicked klimaatvraagstuk. Biedt de polder wel voldoende ruimte voor de noodzakelijke, stevige sturingsrol? 

Hier en daar klonk al eerder een roep om de stroperigheid van het vinden van poldercompromissen te bestrijden5, en een grotere rol toe te kennen aan het primaat van de politiek. Had het kabinet dat misschien in het hoofd, toen het meteen na de CPB/PBL-doorrekening van het OKA de regie naar zich toetrok met een aantal aanvullingen? Of was dat toch een strategische vlucht naar voren, ingegeven door korte termijn belangen in de verkiezingscampagne?

Hoe dan ook, passend in het super wicked karakter van het klimaatdossier kan ook een strakke definitie van de sturingsrol van de overheid de effectiviteit van het proces verbeteren. De Klimaatwet lijkt hier een instrumentele functie te kunnen vervullen. Door compromisvorming tijdens de behandeling in de Tweede Kamer faciliteert de wet de realisering van de klimaatdoelen eerder dan dat het deze stuurt. De initiatiefnemers van de wet schrijven aan de Eerste Kamer dat het aan het kabinet is om het instrumentarium te kiezen, een open polderakkoord en/of aanvullende politieke sturing. Daarmee lijkt het belang van politieke sturing onvoldoende gewicht te krijgen.

Een retro tankstation. ©Gilbert Sopakuwa/Flickr
Een retro tankstation uit 1954, onderdeel van het voormalige Louwman museum in Raamsdonksveer. ©Gilbert Sopakuwa/Flickr

Zou het expliciet in de wet vastleggen van hogere prioriteit voor lange termijn politieke sturing door kabinet en parlement de effectiviteit van het beleidsproces verder kunnen verbeteren? Zo ja, dan dient tijdens de plenaire behandeling in de Senaat een meerderheid te stemmen voor een stevigere verankering in de wet van die sturende rol. Dat kan bijvoorbeeld door expliciete passages toe te voegen over de regierol van regering én parlement bij de uitvoering van het Klimaatakkoord, in lijn met de tekst over het Klimaatplan, inclusief het daarin opnemen van een wetgevingsagenda.
 

Samenvattend en tot slot
Wat zou bijsturing in hierboven geopperde richtingen concreet kunnen betekenen voor de Nederlandse beleidsinzet? Enkele punten van overweging voor beleidsmakers:

Een belangrijk effect van minder rigiditeit in en vooral afstemming op internationale haalbaarheid van de gestelde beleidsdoelen kan een versterking van het nationale draagvlak voor het klimaatbeleid betekenen. Dit lijkt op korte termijn een (verdere) ‘klimaatpolarisatie’ van de Haagse politieke verhoudingen te kunnen voorkomen. Bovendien kan het bijdragen aan de internationale geloofwaardigheid van de Nederlandse klimaatambities. Dit zou op langere termijn weer een grotere slagvaardigheid en effectiviteit van beleid kunnen opleveren.

Met een steviger in de Klimaatwet verankerde regierol van kabinet en parlement kunnen door Nederland gesteunde Europese en internationale klimaatambities vastgelegd worden in een Klimaatakkoord. Denk hierbij aan de multilaterale ambities van het Akkoord van Parijs, en de Europese over emissiereductie, energiebesparing en inzet van hernieuwbare energie. Deze commitments zijn immers aangegaan door de Nederlandse regering, door kabinet en parlement. Het is niet aan de klimaatpolder om deze in een akkoord nog weer te amenderen of te traineren…

  • 1. Lazarus, Richard J., ‘Super Wicked Problems and Climate Change: Restraining the Present to Liberate the Future’ (2009). Georgetown Law Faculty Publications and Other Works. 159.
  • 2. Peter de Goede, ‘Wie dan leeft, wie dan zorgt? Klimaatverandering en het gebrek aan langetermijngerichtheid van politiek en bestuur’,Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid, Working Paper 6 (2015)
  • 3. Prof. dr. Martijn van der Steen, Tijdig Bestuur, Strategisch omgaan met voorspelbare verrassingen, NSOB en Erasmus Universiteit Rotterdam 2016.
  • 4. Eerste Kamer Vergaderjaar 2018-2019 Memorie van Antwoord, 43.534 nr. C: Memorie van Antwoord 34 534 D
  • 5. Zie o.a.Interview met Klaas van Egmond, de Volkskrant, 12 september 2018

Auteurs

Paul Hofhuis
Senior Research Associate bij Instituut Clingendael