DE LIBERALE wereldORDE VAN DE VS & EU: IN VEILIGE HANDEN?

Een internationale orde, ook een die op regels is gebaseerd zoals de liberale orde, weerspiegelt tot op zekere hoogte de machtsverhoudingen in de wereld. Gedurende decennia na de Tweede Wereldoorlog heeft deze orde gefunctioneerd bij de gratie van het machtsoverwicht, zo men wil hegemonie, van de Verenigde Staten. De rol van Europa was vooral een ondersteunende, wat van tijd tot tijd handelsconflicten met de VS niet uitsloot. De VS en Europa kunnen er aanspraak op maken dat de liberale orde hun internationale orde was. Het samenstel van instellingen, beginselen en normen dat deze orde belichaamde was immers bij uitstek de uitdrukking van de politieke idealen en waarden die aan beide zijden van de Atlantische Oceaan werden uitgedragen: democratie, rechtsstaat, mensenrechten, vrijhandel en markteconomie. In hoeverre is deze mondiale orde nog in veilige handen bij de VS en EU?

Het is een gemeenplaats te zeggen dat na het einde van de Koude Oorlog de mondiale machtsverdeling is geëvolueerd van een unipolaire naar een multipolaire configuratie. Deze grove omschrijving doet niet helemaal recht aan het multidimensionale karakter van het verschijnsel macht. Er is immers een grote verscheidenheid ontstaan in de mondiale patronen van invloed tussen statelijke en niet-statelijke spelers. Toch is de alom gebezigde aanduiding in zoverre juist dat het primaat van de VS in de wereldpolitiek inmiddels is afgebrokkeld, vooral in economisch opzicht. Het academische debat centreerde zich sinds rond 2010 vooral om de vraag in hoeverre de VS en het Westen in het algemeen in staat waren hun invloed in de wereld te behouden door opkomende landen in te voegen in het bestaande multilateraal stelsel. Waren deze landen te verleiden of te overreden tot aanvaarding van de daarin geldende beginselen en regels?1 Meer en meer werd echter duidelijk dat in het bijzonder China hiertoe niet bereid was, althans niet zonder meer. Hierdoor nam de scepsis over een probleemloze integratie van de grote niet-westerse landen in de vanouds door westerse landen gedomineerde orde toe.

Aangewakkerd door bezorgdheid over de twijfel die president Trump zaaide over het behoud van de trans-Atlantische relatie nam de roep om strategische autonomie van Europa toe

In het verschuivende internationale krachtenveld worstelde de EU met de vraag hoe zij het diplomatieke handelingsvermogen meer in overeenstemming kon brengen met haar economische kracht. De nieuwe Europese veiligheidsstrategie van 20162 getuigt van het besef dat in een wereld van groeiende competitie tussen de grote mogendheden en verharding van de internationale verhoudingen de EU niet kon volstaan met het putten uit haar arsenaal van soft power. Dit gold des te meer daar de aantrekkingskracht van het Europese integratiemodel op andere landen als gevolg van interne crises sterk is verminderd. Aangewakkerd door bezorgdheid over de twijfel die president Trump zaaide over het behoud van de trans-Atlantische relatie nam de roep om strategische autonomie van Europa toe. Nieuwe initiatieven als PESCO inzake nauwere materieelsamenwerking en het Europese Interventie Initiatief (E2I) inzake nauwere operationele samenwerking tussen nationale krijgsmachten hadden tot doel de militaire afhankelijkheid van Europa ten opzichte van de VS te verminderen. Ondanks de politieke urgentie (en positieve uitlatingen van president Macron en bondskanselier Merkel) blijft de opbouw van een Europees leger echter een project van lange adem.

Opstelling van de VS
Tot de verkiezing van Donald Trump hebben alle naoorlogse Amerikaanse presidenten het multilaterale stelsel gesteund.3 Zij handelden in de overtuiging dat de offers die de Amerikanen brachten ter voorziening van de mondiale publieke goederen ook het Amerikaanse belang dienden. In de onsterfelijke formulering van Josef Joffe: “Do good for others in order to do well for yourself.”4  

Onder Trump voorganger, Barack Obama, werd evenwel zichtbaar dat het Amerikaanse leiderschap weliswaar onmisbaar was voor de instandhouding van de liberale orde, maar niet langer voldoende. Gegeven de erosie van de Amerikaanse machtsbasis meende Obama dat het leiderschap moest worden gedeeld met andere westerse landen, Europa voorop (partnership in leadership). Met zijn oproep tot nation-building at home stelde hij ook nauwere grenzen aan de internationale verplichtingen die de VS op zich wilde nemen. Aanvankelijk leek Obama hoopvol dat de landen in opkomst medeverantwoordelijk konden worden gemaakt voor de voortzetting van de bestaande internationale orde. De notie van responsible stakeholder, die regelmatig opdook in het eerdergenoemde academische debat, genoot in de kring van presidentiële beleidsmakers een zekere populariteit. De beïnvloeding van de toekomstige koers van China stond hierbij uiteraard centraal. Met de zogenaamde draai naar Oost-Azië, de aankondiging in 2012 van een herschikking van de strategische prioriteiten van de VS, gaf Obama aan dat hij  voorstander was van dialoog en samenwerking met China. Tegelijk vond hij echter dat de VS zich militair moest indekken tegen mogelijke Chinese pogingen de heerschappij in Oost-Azië te verwerven. Zodoende gingen een politiek van engagement en containment hand in hand. 

Anders dan zijn voorgangers meende de nieuwe president dat de liberale orde de VS meer nadelen dan voordelen had bezorgd 

Na de verkiezing van Donald Trump begon de VS zich te keren tegen het bestaande multilateraal stelsel; het verstootte daarmee zijn eigen liefdesbaby. Anders dan zijn voorgangers meende de nieuwe president dat de liberale orde de VS meer nadelen dan voordelen had bezorgd. Bondgenoten en bevriende staten werden ervan beschuldigd de Amerikaanse rol van garantiemacht te misbruiken door zich over te geven aan free-riding. Verder werd de economische opkomst van China toegeschreven aan het open handelssysteem dat zo kenmerkend was van de liberale orde. Dit stelsel bood, zo luidde de klacht, China de kans zijn producten op de Amerikaanse en andere westerse markten af te zetten zonder een vergelijkbare tegenprestatie te leveren door de openstelling van de eigen thuismarkt. Het land zou zijn hoge economische groei voor een belangrijk deel hebben weten te realiseren door diefstal van Amerikaanse intellectueel eigendom, en ook door westerse bedrijven te dwingen tot overdracht van geavanceerde technologie via joint ventures met Chinese.

Het stuiten van de opmars van China en het herstel van het Amerikaanse primaat kon worden aangemerkt als het hoofddoel van Trumps politiek. Om dit doel te bereiken zette de Amerikaanse president op brute wijze multilaterale regels opzij en legde hij eenzijdig economische strafmaatregelen op in de vorm van excessieve handelstarieven. Belangrijke internationale overeenkomsten, variërend van het klimaatverdrag van Parijs tot het nucleaire akkoord inzake Iran, werden opgezegd. Eenzelfde lot lijkt het INF-ontwapeningsverdrag beschoren. Trumps afkeer van multilaterale oplossingen en zijn voorkeur voor bilaterale deals komen voort uit de gedachte dat de VS langs de weg van één-op-één onderhandelingen beter in staat is zijn machtspositie uit te buiten. De inzet op bilaterale onderhandelingen werd niet alleen gevolgd in de relatie met tegenstanders, maar ook ten opzichte van de EU. Trump kwalificeerde de Europese integratie als strijdig met het Amerikaanse belang. Dankzij de EU konden de Europese landen, zo redeneerde hij niet ten onrechte, op het terrein van de internationale handel ook tegenover de VS een grotere onderhandelingsmacht uitoefenen dan afzonderlijk.

Zonder twijfel heeft de Amerikaanse opstelling onder Trump een ontwrichtende uitwerking gehad op de liberale orde. De ontredderde toestand waarin de WTO momenteel verkeert is daarvan een illustratie. De vraag wordt vaak gesteld in hoeverre zijn presidentschap de oorzaak dan wel een symptoom is van de omslag in de Amerikaanse houding tegenover de mondiale samenwerking. Deze vraag is natuurlijk van rechtstreeks belang als het gaat om de richting van de Amerikaanse politiek in de verdere toekomst. Volgens een optimistische zienswijze is Trump niet meer dan aberratie in het naoorlogse internationalisme. In 2020 zal hij door de kiezers worden afgestraft. Daarna zullen de wissels van de Amerikaanse buitenlandse politiek weer terugveren naar het spoor van constructief wereldleiderschap. Deze zienswijze geeft aanleiding tot de volgende opmerkingen. Allereerst gaat zij voorbij aan de gegroeide frustraties in de Amerikaanse samenleving over de lasten van het internationale leiderschap en het geringe succes van de buitenlandse militaire interventies. Grote delen van Amerikaanse bevolking blijken bovendien te geloven in het verhaal dat het banenverlies in de VS vooral het gevolg is van oneerlijke buitenlandse concurrentie.

De EU zou er zeker verstandig aan doen haar positie te versterken door een coalitie aan te gaan met democratische landen elders in de wereld

Trump mag dan niet de oorzaak zijn van de negatieve stemming onder vele Amerikanen rond de voortgaande mondialisering, hij heeft deze stemming wel versterkt en electoraal uitgebuit.  Wat dit betreft is hij meer dan een symptoom. In de tweede plaats tonen de tussentijdse verkiezingen van november jl. aan dat het lang geen uitgemaakte zaak is dat Trump zijn tweede ambtstermijn wel kan vergeten. De huidige president blijkt een formidabele politieke campagnevoerder te zijn; ook is zijn vaste aanhang omvangrijker dan vaak gedacht. Maar zelfs indien Trump verslagen wordt en een Democratische president op het toneel verschijnt die weer zal inzetten op een multilaterale koers, dan is het een illusie te menen dat de weg open ligt voor een terugkeer naar de vertrouwde liberale orde. De reden daarvoor is kort en simpel: de tijd van westerse dominantie in het wereldbestel is voorgoed voorbij. Misschien is het mogelijk door middel van een agressieve handelspolitiek en militaire indamming de Chinese machtsontplooiing af te remmen. Dit zal op den duur echter weinig veranderen aan de in gang gezette verschuivingen in het mondiale krachtenveld. De landen in opkomst, met wederom China voorop, zullen met grotere kracht hun eigen eisen stellen ten aanzien van de inrichting van de toekomstige wereldorde. De vraag is of de Amerikaanse binnenlandse politiek het een toekomstig president mogelijk maakt hierop een constructief antwoord te vinden. Het overwinnen van de huidige polarisatie tussen Democraten en Republikeinen is daarvoor een essentiële voorwaarde.           

Opstelling EU
Veel van wat hierboven is gezegd is ook van belang voor de beoordeling van de positie van de EU. De Europese landen hebben op de aanvallen van Trump gereageerd door juist de waarde van een in regels verankerd multilateraal systeem van samenwerking te beklemtonen. Dit is natuurlijk niet verwonderlijk aangezien de interne ordening van de EU in hoge mate de beginselen weerspiegelt die aan de liberale orde ten grondslag liggen. Als speler die maar ten dele beantwoordt aan het profiel van een grote mogendheid is het voor de EU van levensbelang dat de wereld als geheel niet afglijdt naar een toestand van klassieke machtspolitiek. Het is echter niet realistisch aan te nemen dat de EU in staat is op eigen kracht een dergelijk onheilsscenario te voorkomen. De EU zou er zeker verstandig aan doen haar positie te versterken door een coalitie aan te gaan met democratische landen elders in de wereld, zoals Canada, Japan, Zuid-Korea en Australië. Maar, anders dan bijvoorbeeld Ivo Daalder en James Lindsay geloven, zal ook zo’n militair zwakke coalitie (door hen G-9 genoemd) niet toereikend zijn om de liberale orde overeind te houden “in the hope that Trump’s successor will reclaim Washington’s global leadership role …”5  De laatste woorden van deze uitspraak wijzen erop dat beide auteurs onvoldoende gewicht toekennen aan de feitelijke omwenteling in de mondiale krachtsverhoudingen ten nadele van Amerika en Europa. Evenzeer lijken zij te licht te tillen aan de - waarschijnlijke - onwil van de nieuwe machten zich te schikken in een internationale orde van westerse makelij.      

Welke route zou de EU kunnen volgen om toch een rol van betekenis te spelen? Teneinde tenminste een aantal basiselementen van de naoorlogse orde te behouden zou de EU kunnen proberen bruggen te slaan naar de opgekomen landen om overeenstemming te bereiken over een internationale herordening. Daarbij moet erkend worden dat de meeste van deze landen, en zeker China, andere waardenstelsels aanhangen dan de westerse landen. Daarom zal het, zoals Anthony Dworkin en Mark Leonard in het lezenswaardige rapport Can Europe save the world order?6  betogen, onvermijdelijk zijn bestaande internationale regels aan te passen. Ambities, zoals bijvoorbeeld de universele jurisdictie voor internationale misdaden, moeten meer in overeenstemming worden gebracht met de nieuwe werkelijkheid. Er is nog een andere reden voor aanpassingen: ook in de Europese landen ligt een belangrijk onderdeel van de liberale orde, te weten de verdere vrijmaking van de internationale handel, onder vuur. Onder invloed van het rijzende tij van het populisme is in dit deel van de wereld de roep om bescherming van de zogenaamde verliezers van de globalisering luider geworden. De EU kan zich, op straffe van verlies van publieke steun, niet veroorloven doof te zijn voor deze roep.

Bij de revisie van de internationale orde zal een nieuwe balans moeten worden gevonden tussen twee fundamentele kwesties: de verhouding tussen nationale soevereiniteit en bovennationaal gezag en de verhouding tussen stabiliteit en gerechtigheid. De Europese landen zullen moeten accepteren dat de nieuwe mondiale machten geen vergaande inbreuken op hun nationale soevereiniteit dulden. Dit houdt bijvoorbeeld in dat de politieke ruimte voor gewapende humanitaire interventies uit naam van de “internationale gemeenschap” klein is geworden. Nog afgezien van de betwiste rechtmatigheid van dergelijke interventies ligt grotere terughoudendheid aan Europese kant ook in de rede gezien de bijna onoverkomelijke problemen die zich voordoen om levensvatbare democratische regeringen te vestigen in tribale samenlevingen. Anderzijds bestaat in het licht van de toegenomen internationale wedijver tussen de grote mogendheden een vergrote kans op het uitbreken van interstatelijke conflicten met grote systeemgevolgen. Daarom is er voor de Europese gemeenschap alle aanleiding hernieuwde energie te steken in de handhaving van het geweldverbod en de opstelling van gedragsregels die kunnen bijdragen aan de vreedzame co-existentie tussen oude en nieuwe mogendheden. Dit is vooral actueel bij de beheersing van spanningen in de Zuid-Chinese Zee.

De EU kan in zoverre trouw blijven aan haar humanitaire missie door actief op te treden als bemiddelaar bij internationale geschillen

Een politiek die minder de nadruk legt op het bevorderen van democratie en mensenrechten en meer op internationale stabiliteit en acceptatie van normatieve diversiteit kan gemakkelijk worden veroordeeld als een verloochening van Europese  idealen. Maar, in navolging van Dworkin en Leonard, indien het nastreven van een thick order die hoge eisen stelt aan de standaarden waaraan landen intern moeten voldoen afketst op de gewijzigde machtsverhoudingen, dan is het een zaak van wijs beleid het ambitieniveau te verlagen en in te zetten op een thin order.  Met andere woorden, op een minimumorde die hoofdzakelijk is gericht op de regulering van de betrekkingen tussen staten en niet daarbinnen. Zeker, het argument snijdt hout dat stelselmatige schendingen van mensenrechten een potentiële bron van conflict vormen. Maar dit argument gaat voorbij aan het probleem dat in de relatie met grote landen als China en Rusland het opkomen voor mensenrechten op een minder vrijblijvende wijze dan het voeren van dialoog gemakkelijk leidt tot verhoging van spanningen. Dit is niet in het belang van de wereldvrede. De EU kan in zoverre trouw blijven aan haar humanitaire missie door actief op te treden als bemiddelaar bij internationale geschillen, haar economische hulp vooral te richten op het wegnemen van oorzaken van conflicten alsmede door metterdaad een voortrekkersrol te spelen in de uitvoering van het klimaatakkoord van Parijs. Ook is er voor de EU als handelsmacht een taak weggelegd om te strijden voor het voortbestaan van de WTO en met name om het beginsel van wederkerigheid hoog te houden.         

Conclusie
Het antwoord op de vraag of de liberale mondiale orde bij de VS en de EU in veilige handen is, zoals in de titel van dit artikel wordt opgeworpen, is in het licht van bovenstaande beschouwing weinig verrassend. Dit is niet meer het geval. Waar de VS gedurende vele decennia onder Amerikaans leiderschap bij uitstek de hoeder van deze orde is geweest, is het nationalistische, unilateralistische en protectionistische Amerika van Trump in velerlei opzicht een bedreiging van deze orde geworden. Het is verleidelijk om een rooskleuriger voorstelling te maken van de Amerikaanse politiek wanneer de huidige president eenmaal het veld heeft geruimd. Hoewel in het post-Trump tijdperk een constructievere opstelling van de VS tegenover de mondiale samenwerking mag worden verwacht, is het onwaarschijnlijk dat de VS zijn oude rol van schutspatroon van de liberale orde weer zal opnemen. Daarvoor zijn de krachtsverhoudingen in de wereld te zeer veranderd en daarvoor is de steun onder de Amerikaanse bevolking om grote offers te brengen voor mondiale taken te zeer verminderd.

Aan de intentie van de EU om de liberale orde zoveel mogelijk tegen aanvallen te beschermen behoeft niet te worden getwijfeld. Maar een EU die militair geen vuist kan maken, zal niet in staat zijn als redder van deze orde op te treden. Ook niet indien zij gezamenlijk met de grotere democratische landen buiten Europa zou optrekken. Zoals Graham Allison terecht schrijft, de grote opgave van deze tijd is te werken aan een nieuwe wereldorde die ‘”safe for diversity” – liberal and illiberal alike’7  is. De Europese landen zouden in EU-verband wel een waardevolle rol kunnen spelen door te proberen bruggen te slaan tussen westerse en niet-westerse opvattingen, wetende dat de westerse landen niet langer in de positie zijn de internationale spelregels te dicteren. Afspraken om het hernieuwde gevaar op het uitbreken van grootschalige interstatelijke conflicten te bezweren, dienen prioriteit te hebben.  

• 1Vooral G. John Ikenberry toonde zich optimistisch over de mogelijkheid tot integratie van de opkomende landen in de liberale orde. Zie zijn boek Liberal Leviathan. The Origins, Crisis, and Transformation of the American World Order, Princeton, 2012.
• 2EU Global Strategy.
• 3Een uitzondering moet misschien worden gemaakt voor president G.W. Bush tijdens zijn eerste regeertermijn (2001-2005). Hij gebruikte de strijd tegen het terrorisme als rechtvaardiging voor een aantal eenzijdige beslissingen, zoals de oorlog in Irak.
• 4Josef Joffe, ‘How America does it’, Foreign Affairs, september/oktober 1997, p. 27.
• 5Ivo H. Daalder and James M. Lindsay, ‘The Committee to Save the World Order’, Foreign Affairs, November/December 2018.
• 6Uitgegeven door de European Council on Foreign Relations, Londen, 24 mei 2018.
• 7Graham Allison, ‘The Myth of the Liberal Order’, Foreign Affairs, juli/augustus 2018.