Europa, Israël en de twee-statenoplossing: kiezen of delen

Benjamin Netanyahu is er op 6 mei in geslaagd een rechtse coalitie te vormen. Tijdens de verkiezingscampagne wees Netanyahu het ontstaan van een Palestijnse staat categorisch af. Deze uitspraak laat weinig twijfel over het gebrek aan politieke wil van de nieuwe regering om oprecht te onderhandelen over de twee-statenoplossing teneinde het slepende conflict met de Palestijnen te beëindigen.

De laatste serieuze Amerikaanse poging om het vredesproces tussen Israël en de Palestijnen nieuw leven in te blazen, werd geleid door de Amerikaanse Secretary of State John Kerry, en ging in juli 2013 van start. De onderhandelingen werden eind april 2014 afgeblazen nadat vooruitgang al maanden belet werd door onenigheid over de bouw van nederzettingen, de vrijlating van gevangenen en de eis van Netanyahu dat de Palestijnse Autoriteit Israël erkent als Joodse staat.

Kerry’s poging mislukt
De Europese Unie, inclusief Nederland, nam gedurende de onderhandelingen een afwachtende houding aan, in de hoop dat Kerry beide partijen tot overeenstemming kon brengen. De Europese Raad van Ministers moedigde de besprekingen aan en stelde beide partijen een Special Privileged Partnership met de EU in het vooruitzicht als er een akkoord zou komen. De Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken Frans Timmermans zei in december 2013 in een interview met de nieuwssite Nu.nl: “De Amerikanen hebben een vredesplan op tafel gelegd waar beide partijen in zitten. Dat betekent dat je per definitie meer afstand houdt en gebalanceerd bent, omdat je de Amerikanen wil ondersteunen om de plannen te laten slagen.”

Helaas werd Kerry’s poging het vredesproces weer op de rails te krijgen niet bekroond met succes. Het falen van dit (zoveelste) Amerikaanse initiatief en de uitzichtloosheid van het conflict betekenen voor Europa dat het een moeilijke keuze moet maken. Om deze keuze in perspectief te plaatsen, volgt eerst een terugblik op het recente verleden van het vredesproces.

[[{"type":"media","view_mode":"media_large","fid":"3157","link_text":null,"attributes":{"height":225,"width":480,"class":"media-image media-element file-media-large"}}]]
De Westoevermuur. Foto: Flickr-Raffaele Esposito

Terugblik: het Oslo-vredesakkoord en de onderverdeling van de Westoever

Voor wie de kwestie van vrede tussen Israël en de Palestijnen niet op de voet heeft gevolgd, is het makkelijk uit het oog te verliezen waar het precies over gaat. Wanneer word gesproken over ‘het vredesproces’, verwijst dit naar het uitvoeren van de afspraken die zijn vastgelegd in de Oslo-akkoorden van 1993-1994.

Onderhandelingen die tot deze akkoorden leidden, gingen in januari 1993 van start. Op uitnodiging van de Noorse regering begonnen vertegenwoordigers van Israël en de Palestine Liberation Organisation (PLO, de door de VN erkende vertegenwoordiger van het Palestijnse volk) in het geheim te onderhandelen. Israël had de PLO op dat moment nog niet erkend als vertegenwoordiger van de Palestijnen. Het resulterende akkoord werd in de zomer van 1993 wereldkundig gemaakt. Op 13 september 1993 volgde de beroemde handdruk tussen premier Rabin en PLO-leider Yasser Arafat.

Op 9 september hadden Arafat namens de PLO en Rabin namens Israël brieven uitgewisseld waarin Israël de PLO erkende als “… the representative of the Palestinian people” en de PLO het recht erkende van de staat Israël “… to exist in peace and security” en zich committeerde aan een vreedzame oplossing van het conflict. Israël ging akkoord met gefaseerde terugtrekking uit delen van de Gaza-strook en de Westoever.

Oslo-I en Oslo-II
De overeenkomst die in september 1993 werd getekend, is bekend komen te staan als ‘Oslo-I’. In Oslo-I werd (naast wederzijdse erkenning) overeengekomen later een Interim-Akkoord te tekenen waarin zou worden uiteengezet hoe Palestijns zelfbestuur in de Gaza-strook en op de Westoever vorm zou krijgen gedurende een vijf-jarige interimperiode. Dit Interim Akkoord werd in september 1995 getekend in Taba (Egypte) en werd bekend als ‘Oslo-II’. Het voorzag in de onderverdeling van de bezette Palestijnse gebieden in de volgende drie delen, die worden aangeduid als A, B en C. Oost-Jeruzalem valt buiten deze verdeling.

Gebied A: dichtbevolkte Palestijnse steden die onder volledige controle (politiek en veiligheid) van de Palestijnse Autoriteit (PA) staan. Hieronder vallen Palestijnse steden als Jericho en Hebron.

Gebied B: landelijk gebied met kleine Palestijnse dorpen, onder Palestijns civiel gezag en Israëlisch veiligheidsgezag.

Gebied C: Israëlische nederzettingen, een aantal Palestijnse gemeenschappen en gebied grenzend aan de grenzen van voor 1967. Dit gebied valt onder volledig Israëlisch gezag (civiel en veiligheid). Gebied C omvat meer dan 60% van de Westoever en omringt al het Palestijnse gebied volledig.

Deze onderverdeling zou oorspronkelijk gelden gedurende de interim-periode tot 1999. In deze periode zou de Palestijnse Autoriteit worden voorbereid. De Palestijnen zouden verkiezingen houden, waarna Israël het bestuur over de Westoever aan een democratische Palestijnse Autoriteit zou overdragen.[1]

Moord op Rabin gooit roet in het eten
In november 1995 werd echter de Israëlische premier Rabin vermoord. In mei 1996 kwam de Likud-partij aan de macht en werd Benjamin Netanyahu (toen al een fervent tegenstander van de Oslo-akkoorden)[2] de nieuwe premier. In 1997 besloot de nieuwe Israëlische regering de gebiedsoverdracht overeenkomstig de Oslo-akkoorden stop te zetten.

In september 2000 brak de Tweede Intifada uit, die zou duren tot eind 2004. Door het geweld over en weer lag het vredesproces stil. De Westoever is daardoor formeel nog steeds verdeeld in gebieden A, B en C uit de Oslo-akkoorden. De Gaza-strook is in 2005 wel ontruimd door de regering van Ariel Sharon, eveneens van de Likud-partij. Sharon liet in 2002 ook de bouw beginnen van de Westoevermuur, die volgens zijn regering tot doel had Palestijnse zelfmoordterroristen tegen te houden. Deze muur is door het Internationaal Gerechtshof illegaal verklaard.[3]

De kolonisering van de Westoever
Intussen bleef het aantal Israëlische kolonisten op de Westoever gestaag groeien. De Israëlische krant Haaretz becijferde op basis van data van het Israëlische Centraal Bureau voor de Statistiek dat het aantal kolonisten op de Westoever sinds de ondertekening van de Oslo-akkoorden in 1993 meer dan verdubbeld is.[4] Tussen 2008 en 2013 groeide het aantal kolonisten buiten de Westoevermuur met 20%, vergeleken met een groei van 9,6% van de gehele Israëlische bevolking in dezelfde periode. Dit is evenwel geen recente ontwikkeling. Grafiek 1 toont de hoeveelheid kolonisten in de gehele Westoever van 1974 tot 2009. De cijfers zijn ook afkomstig van het Israëlische Centraal Bureau voor de Statistiek en gepubliceerd door de Israëlische NGO B’Tselem.[5]

Grafiek 1. Israëlische kolonisten op de Westoever, 1974-2009

[[{"type":"media","view_mode":"media_large","fid":"3155","link_text":null,"attributes":{"height":258,"width":480,"class":"media-image media-element file-media-large"}}]]
Bron: B’Tselem.

De grafiek laat zien dat de kolonisering van de Westoever door Israël al in de jaren ’80 versnelde, na een aarzelende start eind jaren ’70. Deze trend is sindsdien niet meer gekeerd. De grafiek wijst een belangrijk obstakel voor de twee-statenoplossing aan. De kolonisering van de Westoever verhindert het inrichten van een levensvatbare Palestijnse staat. Deze beoogde staat kan immers onmogelijk soeverein zijn over de Westoever, als daar meer dan 300.000 Israëlische staatsburgers wonen die beveiligd worden door het overal aanwezige Israëlische leger.

Koloniseringsbeweging groter dan Netanyahu alleen
Tegelijk is de kolonisatie moeilijk te stoppen. Netanyahu heeft een naam opgebouwd als een beschermheer van de nederzettingen, maar dit proces is al twintig jaar voor zijn eerste premierschap begonnen. Er zijn kolonisten van in de dertig die zijn geboren en getogen in nederzettingen op internationaal erkend Palestijns gebied. Dani Dayan, voorzitter van de Jesha-raad en belangenbehartiger van Israëlische kolonisten op de Westoever, schreef in 2012 een opiniestuk in de New York Times waarin hij betoogde dat de internationale gemeenschap de nederzettingen moet accepteren omdat ze niet weg zullen gaan. De kolonisten zullen niet zomaar vertrekken, ook niet als hen een beloning in het vooruitzicht wordt gesteld, aldus Dayan: “Most of us are pretty ideologically motivated and do not live here for economic reasons.”[6]

Kortom, de koloniseringsbeweging is groter dan Netanyahu alleen. Ook als hij zou worden opgevolgd door een gematigder premier, zal Israël niet zomaar bewogen kunnen worden reële concessies te doen aan de Palestijnen op de Westoever. Niettemin is het van levensbelang voor het slagen van de twee-statenoplossing dat de kolonisering binnen afzienbare tijd wordt afgeremd en uiteindelijk gestopt. Hoe groter in getal de kolonistenbeweging en hoe dieper haar historische wortels, hoe moeilijker het voor Israël zal zijn de Palestijnen wezenlijk zelfbestuur toe te staan op de Westoever.

Om vrede dichterbij te brengen, zal Israël moeten bewegen

Dit constateerde ook de Nederlandse Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in 2013: “Met name de voortdurende uitbreiding van het aantal nederzettingen op de Westoever en in Oost-Jeruzalem, en de hiermee gepaard gaande veranderingen in de infrastructuur van het bezette gebied, maken de vooruitzichten op een levensvatbare Palestijnse staat steeds problematischer.”[7]

Overigens vormen de regelmatige raketbeschietingen op Israël door Hamas vanuit de Gaza-strook ook een belangrijk obstakel voor de twee-statenoplossing. Politieke steun voor Palestijns bestuur op de Westoever zal binnen Israël ver te zoeken zijn zolang het vooralsnog enige gebied onder Palestijnse soevereiniteit regelmatig raketten schiet op Israël.

Israël is aan zet
In zijn rapport over het Midden-Oosten-vredesproces, getiteld ‘Tussen woord en daad’, vatte de AIV het Europese belang bij een oplossing van het conflict als volgt samen:

“Zoals in dit advies zal worden betoogd, kan speciaal de EU, die zich bij voorkeur als ‘normatieve macht’ in de wereld wil manifesteren, niet werkeloos blijven toezien op maatregelen en stappen die de verwerkelijking van een onafhankelijke staat Palestina zouden blokkeren of zelfs onmogelijk maken. Europa (en in het bijzonder Nederland) dreigt hiermee zijn geloofwaardigheid als hoeder van het internationale recht en beschermer van mensenrechten te verliezen. En daarmee ook zijn mogelijkheden om politieke invloed uit te oefenen in het Midden-Oosten. Dit gebied blijft verder hoe dan ook door de ligging en de oliereserves voor ons werelddeel van groot strategisch belang.”[8]

Hoewel het altijd controversieel is om binnen de context van dit conflict schuldigen aan te wijzen, is de conclusie gerechtvaardigd dat de Israëlische kolonisering momenteel het grootste obstakel voor vrede vormt. De redenering is simpel en logisch: door de kolonisering wordt een Palestijnse staat onmogelijk gemaakt. Zonder levensvatbare Palestijnse staat is er geen vrede mogelijk die recht doet aan beide partijen in dit conflict.

Daarnaast is de Westoever internationaalrechtelijk erkend Palestijns gebied. Israël is zelf akkoord gegaan met het overdragen van soevereiniteit aan de Palestijnen door de Oslo-akkoorden te ondertekenen. Om vrede dichterbij te brengen, zal Israël moeten bewegen. Of dit binnen afzienbare tijd gebeurt, is maar zeer de vraag. Het standpunt van premier Netanyahu over de twee-statenoplossing is bekend. Bovendien komt Netanyahu’s obstinate houding niet alleen voort uit zijn eigen mening, maar ook uit de opinie van een groot deel van het Israëlische electoraat.

Dat er in Israël een siege mentality leeft waaruit Netanyahu’s verkiezingsoverwinning voortkomt, is begrijpelijk, gezien de geschiedenis van Israël en de Joden en gezien de nog altijd wijdverspreide haat tegen Israël in de Arabische wereld. Maar dit ontslaat Israël niet van morele verantwoordelijkheid voor zijn beleid. Israël lijkt een weg in te slaan waarbij het conflict wordt ‘opgelost’ door structurele repressie van de Palestijnen en hun rechten, en waarbij eerdere afspraken met de internationale gemeenschap evenals het internationaal recht in de wind worden geslagen. De vraag is hoe Europa – de EU en haar lidstaten – hiermee om zal gaan.

[[{"type":"media","view_mode":"media_large","fid":"3154","link_text":null,"attributes":{"height":312,"width":480,"class":"media-image media-element file-media-large"}}]]
Federica Mogherini en Benjamin Netanyahu in mei 2015. Foto: Europese Commissie

De moeilijke keuze voor Europa
Thans heeft Europa de keuze uit twee onaantrekkelijke opties. De opties zijn in feite uitersten van beleid waarvoor Europa kan kiezen. Het gaat dus om een glijdende schaal waarbij het beleid zich in de praktijk op elk punt tussen de uitersten kan situeren. De opties zijn:

Optie 1: Europa houdt de betrekkingen met Israël goed, en zet zich niet in voor de twee-statenoplossing.

Optie 2: Europa zet zich in voor wezenlijke vooruitgang richting de twee-statenoplossing en schaadt daarmee zijn betrekkingen met Israël.

Deze twee uitersten sluiten elkaar uit, omdat de standpunten van Israël en de EU over de Westoever lijnrecht tegenover elkaar staan. In de huidige omstandigheden en gegeven de te verwachten houding van de nieuwe Israëlische regering is het niet mogelijk het vredesproces wezenlijk vooruit te helpen zonder dat dit de relatie met Israël verslechtert. Israël moet immers concessies doen aan de Palestijnen op de Westoever om de twee-statenoplossing dichterbij te brengen.

Dit houdt dus in: het stoppen van de uitbreiding van nederzettingen, gebied overdragen aan de Palestijnse Autoriteit, en de militaire aanwezigheid op de Westoever beginnen af te bouwen. Er kunnen formules worden voorgesteld om dit voor Israël minder pijnlijk te maken, zoals gebiedsuitruil, maar vanuit het perspectief van de Israëlische regering blijven het concessies.

Europa heeft economische troeven
De EU is voor Israël de belangrijkste externe handelspartner.[9] Dit biedt mogelijkheden om druk te zetten op het Israëlische nederzettingenbeleid van de Westoever, wat neerkomt op optie 2. Te denken valt bijvoorbeeld aan het labelen of uitsluiten van producten uit de nederzettingen. Ook kunnen Europese bedrijven ontmoedigd of verboden worden zaken te doen met bedrijven in de nederzettingen. Hoe dergelijke maatregelen er in detail uit zouden zien, hangt af van de mate van druk die men op Israël zou willen uitoefen.

Het voornaamste punt is dat de EU economische troeven in handen heeft die het kan gebruiken om het Israëlische nederzettingenbeleid onaantrekkelijk te maken. Uiteraard kan dit betekenen dat Europese bedrijven en landen handelskansen verliezen door Israëlische tegenmaatregelen. Niettemin heeft de EU in economische betrekkingen de overhand. Voor Israël is de EU de belangrijkste exportbestemming; vice versa ontvangt Israël maar 1% van de EU-export en is daarmee voor Europa de 23ste exportbestemming.[10]

Kiezen of delen
Er is evenwel geen garantie dat maatregelen die de EU kan nemen ook daadwerkelijk zouden leiden tot beleidswijzigingen van de Israëlische regering. Het is denkbaar dat Israël woedend reageert en pertinent zal weigeren voor economische druk uit Europa te zwichten. Optie 2 kan daarom in de praktijk wel eens minder aantrekkelijk en minder effectief zijn dan het economisch overwicht van de EU suggereert. Voor beleidsmakers zal de verleiding dan ook groot zijn zich niet te nadrukkelijk te verzetten tegen de nederzettingen en de band met Israël warm te houden. Dit komt neer op optie 1, waarin wij feitelijk stilzwijgend akkoord gaan met het einde van de twee-statenoplossing. Welk beleid er ook vorm krijgt, Europa kan zich niet betekenisvol inzetten voor de twee-statenoplossing en de band met de regering-Netanyahu warm houden. We moeten kiezen of delen.

Laurens Hemminga heeft geschiedenis, internationale betrekkingen en economie gestudeerd. In 2012 was hij als onderzoeker werkzaam voor Instituut Clingendael