Gedeeld Cyprus: Een kerkhof voor diplomaten?
Analyse Diplomatie en Buitenlandse Zaken

Gedeeld Cyprus: Een kerkhof voor diplomaten?

15 Jan 2020 - 10:11
Photo: De door de VN bewaakte buffer zone op Cyprus. © Marco Fieber/Flickr
Terug naar archief

Eind 2019 ondernamen de Verenigde Naties een zoveelste poging tot een herstart van de onderhandelingen over de hereniging van Cyprus. Deze maand wordt tevens de zoveelste verlenging verwacht van het mandaat van de VN-vredesmacht op het verdeelde eiland. Bestaat er een oplossing voor het al ruim vijfenveertig jaar durende conflict tussen Griekenland en Turkije?

Op 25 november 2019 organiseerde VN-secretaris-generaal António Guterres een dinerbijeenkomst in Berlijn waarvoor hij de president van het Griekse deel van Cyprus, Nicos Anastasiades, en zijn Turks-Cypriotische collega Mustafa Akinci had uitgenodigd. Beide leiders bleken in het verleden bereid tot een serieus gesprek over vereniging van de eilandstaat, maar een eerdere intensieve bemiddeling door de VN liep in 2017 vast.

De zoektocht naar een oplossing
Voor een oplossing zijn naast de twee leiders van Cyprus ook de Griekse, Turkse en Britse regeringen nodig. Zij vertegenwoordigen de drie landen die in 1960 de onafhankelijkheid van Cyprus garandeerden en het recht kregen op het eiland te interveniëren mocht diens integriteit bedreigd worden.

De VN hopen deze vijf partijen bij elkaar te brengen na de lokale verkiezingen van april 2020 in het Turkse deel van Cyprus. Anastasiades en Akinci herhaalden tijdens de ontmoeting in Berlijn dat zij beiden hopen te komen tot een “bi-zonal, bi-communal federation with political equality.”1

De opdeling is en blijft problematisch: voor de status van het eiland, de positie van de Turkse minderheid en de relaties met Turkije

Volgens de verklaring van Guterres zouden beide leiders ermee ingestemd hebben om in de zoektocht naar een akkoord rekening te houden met het in 2017 gepresenteerde kader voor de gelijktijdige oplossing van een aantal kernkwesties.2 Het gaat hierbij om kwesties die betrekking hebben op de politieke gelijkheid van beide bevolkingsgroepen, eigendomsrechten, vrij verkeer van goederen en personen, veiligheid en internationale garanties.3

Een VN soldaat bestudeert een oude poster in de verlaten buffer zone tussen Turks- en Grieks-Cyprus. © United Nations Photo/Flickr
Een VN-soldaat bestudeert een oude poster in de verlaten buffer zone tussen Turks- en Grieks-Cyprus. © United Nations Photo/Flickr

De ontmoeting in Berlijn kreeg weinig aandacht in de internationale pers. Dat is het gevolg van zowel het ontstaan van een zekere scepsis na het mislukken van vele eerdere onderhandelingspogingen, als ook van het ontbreken van het nodige drama. Het is al jaren  rustig op het eiland; Griekse en Turkse Cyprioten lopen elkaar niet in de weg en de door de VN bewaakte bufferzone op het eiland – de Groene Lijn  - is zeer poreus.

De opdeling is en blijft echter problematisch: voor de status van het eiland, de positie van de Turkse minderheid en de relaties met Turkije. 

Hoe het begon
Aan de huidige Cypriotische situatie gaat een lange geschiedenis vooraf. In 1960 werd de ongedeelde Britse kolonie Cyprus onafhankelijk. Het Verenigd Koninkrijk mocht zijn militaire bases behouden en Turkije en Griekenland stonden – verdragsmatig – garant voor de belangen van de Turkse en Griekse Cyprioten. Al snel raakten de twee bevolkingsgroepen met elkaar in conflict, hetgeen tot een de facto deling leidde en de legering van een VN-vredesmacht om ze van elkaar gescheiden te houden.

In 1974 escaleerde de toestand opnieuw. Een staatsgreep van Griekse militairen tegen de toenmalige Griekse leider van Cyprus leidde tot interventies van het Turkse leger in het Noordelijk deel van het eiland om de Turks-Cypriotische bevolking te beschermen.

Het Verenigd Koninkrijk hield zich afzijdig. Het Turkse leger kreeg 36 procent van het eiland in handen met als gevolg dat 160.000 Griekse Cyprioten gedwongen moesten verhuizen, tegenover 45.000 Turks-Cypriotische inwoners.

In 1983 werd de Turkse Republiek van Noord-Cyprus in het leven geroepen, die tot op de dag van vandaag alleen door Ankara wordt erkend

De VN-Veiligheidsraad wees de Turkse invasie af onder verwijzing naar de territoriale integriteit van Cyprus en eiste herstel van de status quo ante in lijn met het verdrag van 1960.4 Turkije gaf daaraan geen gehoor en verwierf in de loop der jaren steeds meer invloed in het Turkse deel met financiële en economische steun, migratie uit Turkije en een forse militaire presentie. In 1983 werd de Turkse Republiek van Noord-Cyprus (TRNC) in het leven geroepen, die tot op de dag van vandaag alleen door Ankara wordt erkend.

Pas nadat Cyprus uitzicht had gekregen op EU-lidmaatschap en Turkije ook hoopte op onderhandelingen met Brussel, ontstond er een positieve dynamiek voor een door de VN-gesponsord gesprek over een regeling.

Het EU-lidmaatschap werd echter beklonken voordat er regeling werd getroffen. Sommige EU-lidstaten hadden Cyprus liever langer in de wachtkamer laten zitten, maar de Griekse regering had intern laten weten in dat geval de hele voorziene EU-uitbreiding met de landen van Midden- en Oost-Europa te vetoën.

En zo werd de EU opgezadeld met een gedeeld Cyprus zonder uitzicht op een snelle oplossing van het bevroren conflict. Er ontstond een volkenrechtelijk ingewikkelde situatie. Het eiland is als geheel lid geworden van de EU en de feitelijke en wettelijke counterpart van Brussel is de Grieks-Cypriotische regering. De bewoners van het Turkse deel worden formeel als EU-burgers beschouwd, maar profiteren daar door tegenwerking van de Griekse Cyprioten nauwelijks van.

Struikelblokken
Bij onderhandelingsgesprekken duiken steeds weer dezelfde struikelblokken op.5 Grootse concessies zijn nodig om deze te overwinnen, zoals hieronder kort uiteengezet.

  • Turkije eist dat de TRNC als soevereine partner wordt geaccepteerd. Dat accepteren de Grieken echter niet. De VN hebben voorgesteld uit te gaan van de politieke gelijkheid van beide bevolkingsdelen binnen een federatieve staat met een roterend presidentschap.
  • De aanpassing van het verdrag van 1960 is een heet hangijzer. De secretaris-generaal van de VN heeft voorgesteld het recht van interventie door Griekenland, Turkije en het Verenigd Koninkrijk te vervangen door internationale garanties ter ondersteuning van een ongedeeld Cyprus. Griekenland en Turkije zouden hun militaire presentie onmiddellijk moeten beëindigen volgens de Griekse Cyprioten. De Turkse regering is slechts bereid een geleidelijke vermindering van haar militaire presentie te accepteren.
  • Het Turkse deel van Cyprus beslaat 36 procent van het oppervlak terwijl de Turken slechts ruim 20 procent van de eilandbevolking uitmaken. De interne grens moet daarom aangepast worden.
  • Het aanpassen van de interne grens heeft mede gevolgen voor de afhandeling van eigendomskwesties. Vooral veel Grieken kunnen bezittingen in het Turkse deel claimen. De VN hebben voorgesteld dat wanneer deze bezittingen in de Griekse zone komen te vallen, ze teruggegeven kunnen worden aan de oorspronkelijke Griekse eigenaren. In overige gevallen zou compensatie moeten worden betaald. Over de indeling van de twee zones bestaat echter geen overeenstemming en eventuele compensatie is een zeer kostbare zaak.

Omstreden gasboringen
Inmiddels zijn de spanningen rondom een andere kwestie betreffende Cyprus hoog opgelopen, waarbij grote economische belangen in het geding zijn. Voor de kust van Cyprus, in zijn Exclusieve Economische Zone (EEZ), is een aantal interessante gasvelden ontdekt. De regering van Anastasiades wil deze gasvelden gaan exploiteren in samenwerking met Egypte en Israël, in wiens economische zones ook aanzienlijke hoeveelheden gas zijn gevonden.

VN-Secretaris-Generaal Ban Ki-moon krijgt een rondleiding door de buffer zone tussen Turks en Grieks Cyprus, 2010. © United Nations Photo/Flickr
De toenmalige VN-Secretaris-Generaal Ban Ki-moon krijgt in 2010 een rondleiding door de bufferzone tussen Turks en Grieks Cyprus. © United Nations Photo/Flickr

Aanvankelijk werd de hoop uitgesproken dat deze nieuwe ontdekkingen zouden kunnen bijdragen aan versterking van de regionale energiesamenwerking en daarmee aan economische en politieke stabiliteit in de regio. In 2019 werd daartoe door aangrenzende landen het zogeheten Eastern Mediterranean Gas Forum opgericht – zonder Turkije evenwel.

Het ontbreken van samenwerking zou simpelweg kunnen betekenen dat het gas in de grond blijft

Turkije ontzegt de Griekse-Cypriotische regering echter het recht om naar gas te boren in dat deel van de EEZ dat Turkije toekent aan de TRNC. Turkije is daar zelf begonnen met proefboringen.6

De EU heeft onlangs nieuwe sancties aangekondigd gericht tegen de personen en instanties die betrokken zijn bij deze illegale proefboringen. Eerder werd Turkije om diezelfde reden financieel gekort door de EU.7 De Turkse regering reageerde op de sancties met de vaststelling dat de EU alle geloofwaardigheid als onpartijdige acteur in het Cyprus-conflict heeft verloren.8

De complexe geografie van het gebied en de overlappende territoriale claims op zee vereisen eigenlijk samenwerking om tot een werkelijke ontwikkeling van de gasbronnen te komen. Het ontbreken van die samenwerking zou simpelweg kunnen betekenen dat het gas in de grond blijft.9

Onlangs is de zaak nog verder uit de hand gelopen door een omstreden afspraak tussen Turkije en Libië over de afbakening van hun maritieme grenzen. Daarbij is geen rekening gehouden met Cyprus, als ook niet met het – door Turkije betwiste maar door de Verenigde Staten gesteunde – besluit van Israël, Griekenland en Cyprus tot aanleg van de EastMed-pijpleiding. Deze pijpleiding dient ter transport van Israëlisch en Cypriotisch offshore gas naar Griekenland en Italië.10

Een steen op de maag voor de EU?
Binnen de EU zal men zich nog wel eens afvragen waarom men ooit akkoord gegaan is met het EU-lidmaatschap van een gedeeld Cyprus. Want wat kreeg Brussel hiermee allemaal op zijn bord?

Opeenvolgende Grieks-Cypriotische regeringen hebben achter de brede rug van de EU gekozen voor een harde opstelling ten opzichte van Turkije

Met Cyprus verwelkomde de EU voor het eerst een etnisch opgedeelde lidstaat, die in Brussel door slechts één van de twee etnische gemeenschappen vertegenwoordigd werd. Daarnaast werd het nieuwe lid gedeeltelijk bezet door militairen van een kandidaat-lidstaat van de EU (Turkije). De EU-regelgeving gold dan ook slechts in een gedeelte van de nieuwe lidstaat, niet in het hele gebied.

En tot slot was Cyprus ook het enige EU-lid waar beide etnische gemeenschappen de legitimiteit en wetgeving van de EU wel erkenden, maar die van elkaar op hetzelfde eiland niet.11

Opeenvolgende Grieks-Cypriotische regeringen hebben – achter de brede rug van de EU – gekozen voor een harde opstelling ten opzichte van Turkije. De Grieks-Cypriotische regering rechtvaardigt de ongelijke behandeling en discriminatie van Turkse Cyprioten met het legalistische argument dat alleen een permanente regeling voor verandering kan zorgen.

Daarom zijn – zeer ten onrechte – de beloften van de EU aan Noord-Cyprus (ten tijde van de toetreding in 2004) om directe handel via het Turkse deel mogelijk te maken, of meer economisch verkeer via de Groene Lijn te laten plaatsvinden, nadien gefrustreerd.

Scenario’s
Cyprus is wel eens een ‘kerkhof van diplomaten’ genoemd, wegens alle energie die er de  afgelopen tientallen verloren is gegaan aan mislukte besprekingen.12 Vijfenveertig jaar na de feitelijke deling van het eiland blijft het speculeren wat de toekomst in petto heeft voor zijn inwoners.

Een paar scenario’s kunnen worden uitgesloten. Formele opdeling van Cyprus of annexatie van het Noorden door Turkije lijken zeer onwaarschijnlijk, alhoewel wel eens is voorgesteld om Cyprus op te delen in twee onafhankelijke staten die vervolgens beide lid van de EU zouden worden.13

VN-Secretaris-Generaal António Guterres in gesprek met Nicos Anastasiades (president Grieks-Cyprus) en Mustafa Akinci (president Turks-Cyprus). © United Nations Photo/Flickr
VN-Secretaris-Generaal António Guterres in gesprek met Nicos Anastasiades (president Grieks-Cyprus) en Mustafa Akinci (president Turks-Cyprus). © United Nations Photo/Flickr

Een meer praktische aanpak zou kunnen zijn om – met behulp van de EU – de EU-regelgeving in het Turkse deel te introduceren om het naar elkaar toegroeien van de twee etnische gemeenschappen te bevorderen. De vraag is echter of de Griekse Cyprioten dit niet als erkenning van de TRNC zouden interpreteren.14

De ontmoeting in Berlijn eind november 2019 – waar de leiders van de twee gemeenschappen opnieuw bevestigden zich in te willen zetten voor het vinden van een oplossing – zou kunnen leiden tot een hervatting van het gesprek op basis van waar men in 2017 gebleven was.

Het blijft desalniettemin de vraag of de belangrijke horden op het gebied van bestuur, territoriale afbakening, eigendomsrechten, veiligheid en de rol van de garantiemachten nu wel genomen kunnen worden.

Na de lokale verkiezingen van april 2020 weten we meer. Boze tongen beweren overigens dat de Turkse regering in Ankara hoopt dat de rol van de zich onafhankelijk opstellende Turks-Cypriotische leider Akinci dan uitgespeeld zal zijn.

Het voortduren van een ongemakkelijke status quo is dan ook het meest waarschijnlijke scenario

Een vijfpartijenakkoord zou ook een einde maken aan de wederzijdse blokkades van Cyprus en Turkije. Of dat ook de onderhandelingen tussen Turkije en de EU zou bevorderen, is overigens maar zeer de vraag. Net als de vraag of EU-lidmaatschap echt nog zo aanlokkelijk is voor de Turkse regering.

De verhoudingen zijn de laatste tijd eerder verslechterd dan verbeterd door de oplopende ruzie over de Turkse activiteiten in de EEZ van Cyprus en het door Brussel aanvaarde sanctiekader als reactie daarop.

De hoop dat regionale samenwerking op het terrein van energie tot grotere stabiliteit zal leiden, lijkt ongegrond. Het omgekeerde lijkt eerder het geval; eerst moeten de geopolitieke geschillen uit de weg.15

De EU zou kunnen bijdragen aan een regionale dialoog, hetgeen ook een van de doelen van haar Nabuurschapsbeleid is. Als waarnemer bij mogelijk nieuwe onderhandelingen kan de EU indirect invloed uitoefenen op beide partijen. Niet zozeer door middel van dwang, maar door steun toe te zeggen bij sociaaleconomische integratie van de twee gemeenschappen, het mede financieren van de compensatie van niet terug te vorderen eigendommen of het openen van de Schengengrenzen voor Cyprus.

De Britse Economist Intelligence Unit concludeerde echter in het rapport van november 2019 dat de kans op succesvolle onderhandelingen over de Cyprus-kwestie niet meer dan 20 procent is. Het voortduren van een ongemakkelijke status quo is dan ook het meest waarschijnlijke scenario.16

 

Auteurs

Jan Marinus Wiersma
Senior Visiting Fellow bij Instituut Clingendael