Gezocht: creatieve geesten die wapenwedloop kunnen voorkomen

Officieel is het INF-verdrag nog geen voltooid verleden tijd, omdat de Verenigde Staten en Rusland nog voor 2 augustus 2019 zouden kunnen terugkeren op hun schreden. Die kans wordt miniem geacht. Mogelijk breekt in 2021 zelfs voor het eerst sinds de jaren ‘60 een tijdperk zonder wapenbeheersing aan. Welke reactie is zowel vanuit Europees perspectief als vanuit het perspectief van wapenbeheersing het meest wenselijk?

Zowel de Verenigde Staten als Rusland hebben beschuldigingen van schending geuit, maar de twee landen hebben ook een onderschat gedeeld belang bij een nieuwe versie van wapenbeheersing. Op zijn minst zou China, dat intussen ook tot een voorname middellange raket-kernmacht mag worden gerekend, daarmee ook gecommitteerd worden aan beperkingen. Dat was sinds 1987, toen het oude INF-Verdrag door Reagan en Gorbatsjov getekend werd, niet het geval.

Nu moet de nucleaire capaciteit van China ook weer niet overschat worden, maar de proliferatie van INF-raketten tot een dozijn landen binnen wellicht tien jaar maakt een in essentie bilateraal verdrag uit 1987 wel onderhevig aan ouderdomsslijtage. De discussie over INF vereist cool-headed antwoorden op twee grote vragen. Dat is in de begrijpelijke emotie van de verontwaardiging (‘pacta sunt servanda!’) niet vanzelfsprekend.

Sprake van een schending?
De eerste vraag is of er inderdaad sprake is van een schending, welke mate van schending en door wie. De tweede vraag is welk antwoord, zowel vanuit Europees (of Nederlands) perspectief als vanuit totaal wapenbeheersingsperspectief, het meest wenselijk is. Het antwoord op de eerste vraag staat meestal niet ter discussie en lijkt een formaliteit: sinds 2014 beschuldigen de VS de Russen ervan het INF-Verdrag te schenden door de opstelling van een vanaf de grond te lanceren kruisvluchtwapen met een verboden bereik van meer dan 500 km. In december 2017 zeiden de VS zeker van hun zaak te zijn, waarop de NAVO-bondgenoten de beschuldiging steunden.

Ook op de meest recente NAVO-Ministeriële Raad stonden de NAVO-partners vierkant achter de Amerikaanse beschuldiging, eigen verificatie of niet, waarmee onafhankelijke bevestiging tot dusver niet in beeld is. Russische reacties zijn ontkennend van aard. Moskou geeft überhaupt pas sinds eind december het bestaan van een kruisvluchtwapen toe, maar stelt sinds 23 januari 2019 dat het verwachte wapen een toegestaan bereik van 480 km heeft.1

Inlichtingendiensten laten nooit het achterste van hun tong zien, dus we zullen langs die weg waarschijnlijk nimmer weten of er onomstotelijk bewijs van schending is

De westerse media nemen de Amerikaanse beschuldiging voor waar aan. Recent heeft de Nederlandse regering nog opzien gebaard met de claim dat de Nederlandse inlichtingendiensten ook ‘eigenstandig’ de Russische schending hebben vastgesteld.2 Dat gebeurde eind november, kort voor de toelichting van het hoofd van de Amerikaanse inlichtingendiensten Dan Coats, waaruit valt op te maken dat het waarschijnlijk om een indirect, want samengesteld bewijs gaat van twee op zichzelf staande tests die samen een verboden resultaat leveren.3

Ook de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) baseert zich in haar recente rapport op ‘geloof’ en niet op ‘bewijs’, en spreekt in haar aanbeveling over ‘de Russische schending’ en de mogelijke gevolgen daarvan.4 Nu laten inlichtingendiensten nooit het achterste van hun tong zien, en zullen we langs die weg dus waarschijnlijk nimmer weten of er onomstotelijk bewijs van schending is.

Voor Russische tegenbeschuldigingen geldt overigens a fortiori hetzelfde. Slechts een enkele Amerikaanse bron hecht enige waarde aan het verwijt dat raketverdedigingsinstallaties in Oost-Europese NAVO-landen ook geschikt kunnen zijn voor het afvuren van kruisraketten.5 Schending van internationale verdragen heeft potentieel zeer ernstige gevolgen. Het is eigenlijk onbevredigend dat geen volledige zekerheid omtrent schendingen kan worden geboden en een beroep moet worden gedaan op het geloof in geheime verzekeringen uit de inlichtingenwereld.

De nadruk die in dit bijzondere geval op de ‘eigenstandige’ kwaliteit van Nederlandse inlichtingen is gelegd, heeft de pijnlijke achtergrond dat rond 2002/2003 het Nederlandse besluit tot steun aan de militaire inval in Irak voor een deel beruste op valse informatie van inlichtingendiensten uit het buitenland. Het vertrouwen is begrijpelijk, maar lost het probleem van bewijsvoering niet op.

Hoe te reageren?
Geluk bij dit ongeluk is dat het voor beantwoording van de tweede vraag (hoe te reageren?) er niet zoveel toe doet of en door wie het INF-Verdrag is geschonden. Beide partijen, de Verenigde Staten en Rusland, delen immers het belang van aanpassing van het verouderde verdrag. Sowieso zou toetreding van een dozijn nieuwe bezitters van INF-middelen wel dienstig zijn. Met name een ongebreidelde proliferatie naar China en Zuid-Azië wordt in de bestaande situatie niets in de weg gelegd, om de simpele reden dat deze landen geen partij zijn geweest bij de totstandkoming van het oude INF-Verdrag. Zij hebben daar nooit iets voor gevoeld. Zo liep een gezamenlijke poging van de VS en Rusland in de Veiligheidsraad van de VN om het verdrag te multilateraliseren in 2007 al op niets uit.6

Het is niet onaannemelijk dat Poetin hieruit de conclusie heeft getrokken dat de ontwikkeling van wapensystemen, hoewel in strijd met het INF-Verdrag, logisch en verdedigbaar was en bovendien te camoufleren viel door de lacunes in de tekst van het verdrag te gebruiken en misbruiken. Het is ook niet onaannemelijk dat Rusland deze noodzaak eerder voelde dan de VS. Rusland deelt wél een landgrens met China en de rest van Azië, en had als zodanig een INF-probleem dat niet met andere middelen legaal kon worden afgedekt.

Dit praat een Russische schending uiteraard niet goed, want inderdaad: ‘pacta sunt servanda’. Feit is dat de VS, ondanks aanhoudende beschuldigingen tot oktober 2018, steeds hebben volgehouden dat een Amerikaanse opzegging van het INF-Verdrag als antwoord op de vermeende Russische schending niet nodig was. Diplomatieke, economische en zelfs militaire tegenmaatregelen zouden afdoende zijn. Verschillende Amerikaanse deskundigen betoogden zelfs dat opzegging van het verdrag uit militair oogpunt niet alleen onnodig maar ook contraproductief zou zijn. Een overzicht hiervan bieden onderzoekers Matt Korda en Hans M.Kristensen in het artikel ‘Trump falls on sword for Putin’s Treaty Violation’.7

De beslissing van president Trump werd haastig gevolgd door een toelichting in Moskou van zijn Nationale Veiligheidsadviseur John Bolton op 20 oktober 2018. Deze toelichting om opzegging van het verdrag in gang te zetten was in dat licht een breuk met het NAVO-beleid om een dergelijke beslissing niet voor 4 december 2018 te nemen, en om bondgenoten de gelegenheid te geven nog met constructieve suggesties te komen. De Amerikaanse minister van Defensie Jim Mattis, die de NAVO de ’constructieve suggestie’ route op 4 oktober had voorgehouden, werd hiermee gepasseerd en heeft inmiddels zelfs het veld moeten ruimen.

De rest is intussen geschiedenis: pleidooien van bondgenoten (waaronder Duitsland en Nederland) hebben nog wel tot een uitstel in de vorm van een ultimatum van 60 dagen geleid. Dit ultimatum werd nog wel van ‘back in compliance’ tot de eis van ‘vernietiging van alle raketten en aanverwante uitrusting’ door de Amerikaanse staatssecretaris voor wapenbeheersing Andrea Thompson verscherpt.8 Een bevredigende Russische respons bleef uit en op 2 februari 2019 viel het doek.

Onmiddellijk antwoordde Rusland op zijn beurt met beëindiging van zijn verplichtingen en aankondiging van nieuwe, onder het oude verdrag verboden, wapensystemen. Dat sluit weliswaar niet uit dat beide partijen gedurende de uitvaarttermijn van zes maanden alsnog tot een vergelijk komen, maar een oplossing voor het ‘China-probleem’ is voor die tijd onwaarschijnlijk.

De vraag is nu of de opzegging door de VS op 2 februari jl. een verstandige zet is geweest. Jazeker, meent de Amerikaanse ambassadeur bij de NAVO Kay Bailey Hutchison. In het artikel ‘Blame Russia if the Treaty Dies’ schrijft ze: “a treaty cannot exist when one side complies and the other does not.”9  Zeker een waarheid als de bekende koe, en de formule werd door NAVO-chef Jens Stoltenberg op 13 februari dan ook letterlijk herhaald.

Niettemin vertolken onderzoekers Korda en Kristensen een ander geluid als zij schrijven dat zelfs in het geval van verdragsschending het niet in het belang is van de VS en zijn (Europese) bondgenoten om uit het verdrag te stappen. Het is in deze redenering niet wijs om Poetin gratis een geldig excuus te verschaffen om voorheen verboden middellange-afstandswapens te ontwikkelen en op te stellen. Daarmee wordt vrijwel zeker een wapenwedloop ontketend en verslechtert het klimaat voor verlenging van het ‘New START’ verdrag, dat intercontinentale wapensystemen aan banden legt. Al met al dreigt in 2021 voor het eerst sinds de jaren ‘60 een tijdperk zonder wapenbeheersing aan te breken. Korda en Kristensen leggen aan de hand van uitspraken van Amerikaanse generaals uit dat de VS voldoende middelen hebben om de Russische en Chinese dreiging te pareren. Het opzeggen van het INF-Verdrag is onnodig en de VS ‘beroven’ zichzelf van het morele voordeel de Russen onder druk te kunnen blijven zetten en zich aan het verdrag te houden. Moral equivalence is met het besluit om uit het verdrag te stappen weliswaar gediend, maar belangrijker is dat het in deze situatie de veiligheid niet zou bevorderen.7

Misschien is het niet uitsluitend moral equivalence, maar speelden ook andere overwegingen een rol. De meest cynische overweging is dat Trump c.s. vol zelfvertrouwen denken dat een nucleaire wapenwedloop gewonnen kan worden, op dezelfde wijze waarop Ronald Reagan in de jaren ‘80 de Sovjet-Unie met Strategic Defense Initiative imponeerde en op de knieën dwong. Niet zeer overtuigend, maar wel courant, is het argument dat de VS nu de handen vrij hebben en de dreiging van China met Ground Launched Cruise Missiles vanuit het Oceanische eiland Guam onschadelijk gemaakt kan worden. Critici – ook hoog in Amerikaanse militaire top zelf- zeggen echter dat vanuit zee en Japan voldoende middelen aanwezig zijn om Chinese raketinstallaties op het Chinese vasteland te controleren. Of dit ook in de toekomst geldt, blijft wel de vraag.

Een voor Europa optimaal scenario is wanneer de route van wapenbeheersing kan worden hervonden en een multilateralisering van het INF-Verdrag zou plaatsvinden

Een mijns inziens geloofwaardiger argument is dat de VS hun huidige militaire overwicht in een post-INF-wereld kunnen vertalen in een gunstiger onderhandelingspositie ten opzichte van Noord-Korea, China, Iran en andere landen ten behoeve van een multilateraal INF-Verdrag 2.0. Een riskante strategie die het belang van Europa opoffert aan het belang dat de VS hechten aan de ambitie van Trump. Trump wil koste wat kost de door de VS uitgeroepen great power competition winnen, desnoods door ‘outspending’ en ‘outinnovation’.10

Europa zou in elk van de beschreven gevallen het kind van de rekening zijn, want het oude INF-Verdrag heeft ons subcontinent dertig jaar lang gevrijwaard van vanaf de grond gelanceerde middellangeafstandsraketten. De Amerikaanse calculatie kan zijn dat dit met bestaande, buiten INF-beperkingen vallende middelen te ondervangen is. Dat zou kunnen met een mix van offensieve en defensieve middelen.11

Een afschrikkingsoptie is in de Nuclear Posture Review 2018 wel gesuggereerd. Deze optie betreft dat op zee en vanaf vliegtuigen gelanceerde wapens paraat worden gesteld en door, als bargaining chip, geld te reserveren voor het ontwikkelen van een nieuwe, vanaf de grond gelanceerde kruisraket. Een grond gelanceerd wapensysteem zou in de nucleaire versie niet in het verschiet liggen: hierop is van meet af aan al door hoge functionarissen negatief gepreludeerd. Ook op de recente NAVO-Ministeriële Raad verklaarde Stoltenberg: ‘ (And) we do not intend to deploy new land-based nuclear missiles in Europe’.12 De Nederlandse minister van Defensie Ank Bijleveld ging na de vergadering van 13 februari 2019 zelfs nog een stap verder dan Stoltenberg, door voor de radio te zeggen ‘ik ben er helemaal helder over: geen raketten in Europa’, en dus ook geen conventionele raketten.13 Dit geheel afzien van raketten in Europa op NAVO-territorium zou overigens wel een reactie kunnen zijn op het dreigement op 24 oktober 2018 van Poetin dat vergeldingsmaatregelen in het geval van plaatsing onontkoombaar zouden zijn.14

Als defensieve tegenmaatregel kan gedacht worden aan (uitbreiding) van raketverdedigingsinstallaties aan NAVO-zijde. Weinig verhelderend, en onder ingewijden eerder ongeloof scheppend, was dat begin oktober de Amerikaanse NAVO-ambassadeur Hutchison zich zelfs had gewaagd aan ‘take out’ (eliminatie) van Russische raketten en de dreiging ervan als ‘ballistic’ had omschreven, wat de SSC-8 raket evident niet is.15

Optimale scenario’s?
Verkieslijk, en voor Europa optimaal, zou een scenario zijn waarbij de route van wapenbeheersing kan worden hervonden en een multilateralisering van het INF-Verdrag zou plaatsvinden. Zelfs in het geval dat China hier geen interesse in heeft, zou het misschien nog mogelijk zijn een regionale variant te ontwerpen waarbij Europa gevrijwaard is van middellange-afstandssystemen. Zowel Rusland, de VS als China zouden geografisch gezien ‘voorbij’ de Oeral het eens kunnen worden over een configuratie over gelijke plafonds, maar de oude Europese nuloptie kunnen handhaven. Strenge verificatiemaatregelen zouden dan wel moeten waarborgen dat de mobiele systemen niet verplaatst worden. Technisch lastig en kostbaar, maar veiligheid heeft zijn prijs.16

Ook dan zijn we er anno 2019 nog niet. De stationering van korteafstandsraketten in West-Rusland, in het bijzonder in de exclave Kaliningrad, zou de redding van het INF-Verdrag volgens enkele deskundigen slechts tot een symbolisch succes maken. Ook dan hebben Warschau, Berlijn en de Balten reden om zich zorgen te maken, want zij liggen in het bereik van wapens als de Iskander-M, die dual-capable is en ‘immuun’ heet te zijn voor zowel oude INF-verboden als militaire tegenmaatregelen.17 Deze zijn op hun beurt weliswaar weer kwetsbaar voor interdictoire NAVO-artillerie en andere preventieve inzet van wapens, maar dat zou een crisisinstabiel effect sorteren. Landen als Duitsland en Oost-Europese NAVO-lidstaten hebben dus een direct belang bij wapenbeheersing in de sfeer van deze korteafstandsystemen, liefst in de vorm van een nuloplossing.

Het introduceren van vervagende wapensystemen (bijvoorbeeld wel of geen nucleaire lading)18 , maakt verificatie -een sleutelvoorwaarde voor effectieve wapenbeheersing- heel moeilijk. Die introductie neemt nu een grote vlucht -denk aan de invoering van de B61-12 bom onder de F35 die van dit vliegtuig een semi-strategisch wapen kan maken – is op militair-operationele grond misschien te motiveren, maar schept evenzoveel problemen en zal nucleaire wapenbeheersing enorm compliceren. Een orthodox pleidooi voor ‘voortzetting van de huidige Dual Capable Aircraft-taak van de F16’ of ‘behoud van het INF-Verdrag’ schiet dus te kort: de afweging is subtieler en ingewikkelder. Maar dat het gemeenschappelijk belang van wapenbeheersing evident is, zullen de rivalen VS en Rusland en China toch niet kunnen ontkennen. Alleen vraagt dat nu uiterst creatieve geesten die ons een dure en uiteindelijk zinloze wapenwedloop kunnen besparen.

• 1AFP, “SSC-8 range less than 500 km”
• 2 Kamerbrief , ‘Nederlandse conclusie over de Russische schending van het INF-verdrag’, 27 november 2018.
• 3Zie Ko Colijn, ‘Wat zit er achter de Nederlandse onthulling over de Russische raketten?, 25 januari 2019 en DNI, ‘DIRECTOR OF NATIONAL INTELLIGENCE DANIEL COATS ON RUSSIA’S INTERMEDIATE-RANGE NUCLEAR FORCES (INF) TREATY VIOLATION’, 30 november 2018.
• 4AIV Advies, ‘Kernwapens in een nieuwe geopolitieke werkelijkheid. Hoog tijd voor nieuwe wapenbeheersingsinitiatieven’, 31 januari 2019.
• 5Th.Postol: the Nation, https://www.thenation.com/article/russia-inf-nuclear-treaty-aegis/
• 6U.S. Department of State, ‘Joint U.S.-Russian Statement on the Treaty on the Elimination of Intermediate-Range and Shorter-Range Missiles at the 62nd Session of the UN General Assembly’, Oktober 2007.
• 7 a b The Bulletin, ‘Trump falls on sword for Putin’s treaty violation’, 29 oktober 2018.
• 8France24, ‘Nuclear arms treaty faces collapse after failed US-Russia talks’, 15 januari 2019.
• 9New York Times, 11 februari 2012, print.
• 10In de woorden van Trump, State of the Union, 6 februari 2019.
• 11Zie voor een antwoordmenu ook opinie van Dick Zandee in de Volkskrant 24 januari 2019 en voor wapenbeheersingsvarianten van ‘regionalisering van INF Ulrich Kuhn: Five Ways to Save INF’s Legacy, 13 februari 2019.
• 12Press conference by NATO Secretary General Jens Stoltenberg following the meetings of NATO Defence Ministers, 13 februari 2019.
• 13Radio 1, uitzending Nieuws en Co, 13 februari 2019, 18.00-18.30 uur.
• 14Poetin: Russia will target nations who host New American nuclear missiles - "The European nations that would agree to that should understand that they would expose their territory to the threat of a possible retaliatory strike. These are obvious things.", 24 oktober 2018.
• 15Press briefing by Kay Baily Hutchinson, ‘They are building a medium-range ballistic missile in violation of the INF. That is a fact which we have proven’, 2 oktober 2018.
• 16Ko Colijn, ‘Bittere pil: Europa zonder garanties van INF-verdrag’, 12 december 2018.
• 17The National Interest, ‘Russia's Deadly Iskander-M Ballistic Missile Is Headed to Kaliningrad Exclave’, 2 januari 2019.
• 18Ook wel ‘blurring en ‘entangling’wapensystemen: Dat wil zeggen de invoering van wapens die dual capable zijn, of waaraan niet meer kan worden gezien welke lading zij hebben, nucleair dan wel conventioneel, of zij strategisch dan wel substrategisch, zeer snel of relatief langzaam zijn.