Heeft Polen het laatste woord in de Europese rechtsorde?

De Poolse regering dreigt zich de facto buiten de EU te plaatsen: het vervolgt rechters die EU-recht toepassen en wil dat het Poolse Constitutioneel Tribunaal oordeelt over haar rechtsstaathervormingen, niet de EU. Het gaat om de vraag: wie heeft het laatste woord? Een gerechtelijke botsing tussen Polen en de EU kan de Europese samenwerking op grote schaal frustreren – met schadelijke gevolgen voor de interne markt, Europese burgers en de Polen zelf. De EU heeft echter nog een kans om deze juridische strijd te winnen.

In januari 2020 trokken rechters uit minimaal 20 EU-lidstaten – van Ierland tot aan Roemenië – naar Warschau om mee te lopen in een mars voor de rechtsstaat. Aanleiding was de systematische aanvallen op de rechtsstaat sinds 2015 door de Recht en Rechtvaardigheid (PiS) regering in Polen.

Deze aanvallen bereikten een nieuw dieptepunt afgelopen november nadat een uitspraak van het Poolse hooggerechtshof aangaf dat de Poolse rechtsstaathervormingen, namelijk de hervormde Nationale Raad van Rechtsspraak (KRS) en de nieuwe Discipline Kamer, in strijd waren met Pools en EU-recht; de onafhankelijkheid van de rechtsspraak is in het geding.1 De uitspraak volgde na een antwoord van het Hof van Justitie van de EU (EU-Hof) op een vraag van het Poolse hooggerechtshof over wat de EU-normen zijn.

De Nationale Raad van Rechtsspraak is nu een orgaan dat overwegend door de regeringspartij is benoemd en politiek loyale rechters heeft aangesteld. De Disciplinaire Kamer is een nieuw tuchtcollege dat niet-loyale rechters straft op hun gedrag en, zoals nu gebeurt, hun vonnissen.2

De Poolse regering reageert tot nu toe afwijzend op alle kritiek en stelt dat de inrichting van een rechtsstaat is voorbehouden aan de lidstaten, niet de EU. Als er al een rechterlijk orgaan is dat het laatste woord heeft op het Poolse en Europese recht, dan is dat niet het EU-hof of het Poolse hooggerechtshof maar het Poolse Constitutioneel Tribunaal – een orgaan dat inmiddels onder controle is door de PiS na de eerste onrechtmatige benoemingen in 2015.3

Het belang van Europese spelregels
Ook in andere EU-lidstaten vinden politieke ingrepen in de rechtsstaat plaats die conflicten opleveren met de EU, zoals in Hongarije en Roemenië.4

Nu is politiek verzet tegen de EU, of bepaalde vormen van Europese integratie, onderdeel van het Europese rechtssysteem – denk aan het verlaten van de EU door het Verenigd Koninkrijk of het kiezen voor ‘opt-outs’ van bepaalde beleidsvelden door landen als Denemarken. Echter is het op systematische wijze tegen de spelregels en de scheidsrechters van het Europees speelveld keren van een andere orde.

Meevoetballen wordt onmogelijk voor iemand die het gezag van de scheidsrechter niet erkent

Als EU-lid dien je de autoriteit van de Europese rechter en de directe werking van EU-recht boven nationaal recht te accepteren. Accepteer je dat niet, dan kan je moeilijk in het Europese rechtssysteem meespelen. Net zoals meevoetballen onmogelijk wordt voor iemand die niet het gezag van de scheidsrechter erkent.

Dat Europese rechtssysteem wordt in de praktijk gehandhaafd door een wisselwering tussen nationale rechters en de Europese rechter. Hierbij komt het initiatief vaak van nationale rechters die uiteindelijk ook de concrete gevallen voor hun eigen rechtbank krijgen en kunnen beoordelen. Niet één scheidsrechter staat dus op het Europese speelveld, maar eerder een team van scheidsrechters.

Keer je je als politieke actor of rechter tegen deze EU-rechtsorde, dan is de consequentie dat Europese samenwerking op allerlei vlakken in gevaar loopt. Die samenwerking is namelijk gebaseerd op wederzijds vertrouwen en wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen. Een voorbeeld is het Europees Aanhoudingsbevel waarbij rechterlijke autoriteiten in de EU samenwerken bij het uitleveren van verdachten aan andere lidstaten.5

Bij een frontale botsing tussen Poolse en EU-normen moet de Poolse grondwet worden aangepast of het EU-recht, anders dient Polen de EU te verlaten

Binnen de interne markt dienen verder vele geschillen over economische activiteiten en EU-rechten van en tussen burgers te worden beslecht in rechtbanken, ook in Poolse rechtbanken. Wat als de Poolse regering bepaalde bedrijven of burgers niet zint en wil straffen omdat dit in hun politieke belang is? Ook is een goede besteding van Europees belastinggeld (de EU-fondsen) dat Polen krijgt uitgekeerd in gevaar. Zullen deze aan de doelen of partijen worden besteed waarvoor ze bedoeld zijn?

Discussie over het laatste woord
Toch hebben verschillende constitutionele hoven van lidstaten wel voorbehouden gemaakt tegen de EU, zoals het Duitse Bundesverfassunggericht en ook het Poolse Constitutioneel Tribunaal bij EU-toetreding. Zij zien zichzelf als het hoogste rechterlijke orgaan dat de nationale democratische rechten van hun gemeenschap waarborgt, en willen bepalen of EU-recht uiteindelijk in lijn is met hun eigen constitutie en of de EU zelf haar bevoegdheid niet te buiten gaat.

In de praktijk zijn deze constitutionele hoven er echter uitgekomen – al dan niet in dialoog met het EU-Hof – door EU-recht te zien als een eigen grondwettelijke keuze en de EU-rechtsorde als een die vergelijkbare rechtsbescherming biedt als hun eigen grondwet.

Het Poolse Constitutioneel Tribunaal heeft wel duidelijk gemaakt dat in het geval van een frontale botsing tussen een Poolse grondwettelijke norm en EU-normen, dan wel de Poolse grondwet moeten worden aangepast of het EU-recht. Anders dient Polen de EU te verlaten.6

Eén keer in de geschiedenis van de EU is een directe botsing waargenomen tussen een constitutioneel hof en het EU-Hof. Het Tsjechische Constitutioneel Hof oordeelde in een zaak over pensioenbetalingen aan voormalige Tsjechoslowaken dat het Europees gerechtshof daar niks over te zeggen had en buiten haar bevoegdheid trad.

Een lagere Tsjechische rechter had om opheldering van het toepassen van EU-recht gevraagd, maar het Constitutioneel Hof vreesde dat het haar hiërarchische positie verloor als lagere rechters direct in dialoog met het Europees gerechtshof nationaal recht aan EU-recht zouden gaan toetsen. De Tsjechische politiek wilde echter het Constitutioneel Hof niet steunen vanwege de directe botsing met de EU. Uiteindelijk loste de zaak zich op door nieuwe Tsjechische wetgeving en veranderde economische omstandigheden in Slowakije.7

Polen plaatst zich buiten de EU?
In tegenstelling tot de Tsjechische politiek kiest de Poolse regering nu voor een frontale botsing met de EU-rechtsorde. Het lijkt eenzelfde soort uitspraak te willen ontlokken bij het nu politiek loyale Poolse Constitutioneel Hof als eerder het Tsjechische Constitutionele Hof, namelijk dat ditmaal het EU-Hof en het Poolse hooggerechtshof niet het laatste woord hebben over de rechtsstaathervormingen.

Daarbij hoopt PiS de politisering van de rechtsspraak door te zetten zodat EU-recht bewust niet wordt toegepast, aangezien EU-recht grond biedt om de PiS-hervormingen terug te fluiten.

Op 29 januari heeft het Constitutioneel Hof, na een petitie van de voorzitter van het Poolse Lagerhuis, al een recente beslissing van het Poolse hooggerechtshof geschorst over de onrechtmatigheid van door de regering benoemde rechters. Het Poolse hooggerechtshof zou nu niet meer het orgaan dat rechters benoemt (de KRS) mogen beoordelen.

Ook voerde PiS eind januari definitief een nieuwe wet in het Lagerhuis door – een door de oppositie genoemde ‘muilkorfwet’ – waarmee rechters verder kunnen worden bestraft als zij de hervormingen van de regering bekritiseren.8 Ook mogen ze de benoeming van andere rechters niet meer in twijfel trekken. De regering hoopt in april ook het hooggerechtshof onder controle te krijgen als de termijn van de huidige president afloopt.

Hiermee dreigt juridische chaos in Polen. Een deel van de rechters kan proberen de recente redenaties van de EU en het Poolse hooggerechtshof te volgen, terwijl politiek loyale rechters de Poolse regering volgen.

De legitimiteit van talloze rechters die benoemd zijn door de nieuwe Nationale Raad van Rechtsspraak (en daarmee ook hun uitspraken) staat op het spel. Op welke rechter is straks nog te vertrouwen en wat zijn vonnissen straks nog waard voor Poolse, maar ook Europese burgers in Polen? De rechtstaatingrepen van de Poolse regering dwongen de EU tot het nemen van maatregelen.

Bescherming Europese waarden
Na 13 controversiële wetten van PiS die alle lagen van de Poolse rechtsstaat aantastten, had de Europese Commissie onder aanvoering van Eurocommissaris Frans Timmermans in december 2017 besloten een zogeheten Artikel 7 procedure in gang te zetten.

Dit is een laatste redmiddel binnen de EU waarmee een lidstaat kan worden aangeklaagd over de schending van Europese waarden zoals de rechtsstaat. Een lidstaat kan zijn EU-stemrecht verliezen mochten de overige lidstaten het daar unaniem mee eens zijn. 

De Commissie moet echter machteloos toekijken hoe die politieke discussie in de Raad van EU-ministers zich al jaren in een impasse bevindt. Onder andere Hongarije, die door het Europees Parlement zelf is aangeklaagd met Artikel 7, steunt Polen.9

De Europese Commissie heeft ook inbreukprocedures ingezet tegen de Poolse rechtsstaatveranderingen. Dat zijn juridische procedures waarbij het EU-Hof kan oordelen of veranderingen in strijd zijn met EU-recht, uiteindelijk met de mogelijkheid tot financiële sancties. Dit instrument is alleen beperkt succesvol inzetbaar.

Het kan lang duren, waardoor acties van de Poolse regering in de praktijk al schade kunnen veroorzaken. Daarbij: dé rechtsstaat als concrete uniforme blauwdruk bestaat niet in EU-recht.10

De Europese Commissie durft steeds sneller te handelen, zoals het verzoeken van interim-maatregelen bij het EU-hof

Inmiddels ontwikkelt het EU-Hof in de strijd om de Europese waarden wel meer jurisprudentie. 11 Om EU-recht goed te kunnen laten functioneren dienen nationale rechters die potentieel met EU-recht te maken kunnen hebben onafhankelijk te zijn, anders kan de Europese samenwerking niet functioneren.

Ook durft de Europese Commissie steeds sneller te handelen, zoals het verzoeken van interim-maatregelen bij het EU-hof. Dit dwingt een lidstaat per direct – in afwachting van een definitieve uitspraak op een inbreukprocedure – de praktische uitvoering van wetgeving te staken op straffe van eventuele boetes.

Ingrijpen of eindigen Europese samenwerking
Interim-maatregelen zijn al succesvol ingezet toen het Poolse hooggerechtshof dreigde te worden vervangen door politieke benoemingen.12 In navolging van de laatste uitspraken van het Poolse hooggerechtshof en het EU-hof heeft de Europese Commissie een interim-maatregel aangevraagd over de Poolse tuchtkamer: mocht de Poolse regering weigeren gehoor te geven aan uitspraken en eventuele boetes, dan kunnen toekomstige EU-fondsen worden ingehouden.13

Het functioneren van de Europese rechtsorde is niet alleen een zaak tussen de nationale autoriteiten en de nationale en Europese rechter. Nationale rechters in heel Europa zijn allemaal Europese rechters: zij werken onderling samen en dienen daarbij EU-recht uit te voeren.

Een eerdergenoemd voorbeeld is het Europees Aanhoudingsbevel. Vele rechters, waaronder Nederlandse, Spaanse en Ierse rechters aarzelden onlangs nog bij het overleveren van verdachten aan Polen of er wel een eerlijke rechtsgang volgens EU-normen was gewaarborgd.14

Wederzijdse erkenning van gerechtelijke beslissingen zou kunnen worden opgeheven en daarmee de Europese samenwerking

Met de recente uitspraken van het EU-hof en het Poolse hooggerechtshof, alsook de aanhoudende aanvallen op de rechtsstaat door de Poolse regering, kunnen in de toekomst rechters in de EU wellicht structureel weigeren aan Poolse uitleveringsverzoeken te voldoen. Potentieel zou ook op andere gebieden van Europese samenwerking, zoals de interne markt en Schengen, via de nationale en Europese rechter het principe van wederzijdse erkenningen van gerechtelijke beslissingen kunnen worden opgeheven en daarmee de samenwerking.

In Polen is grote steun voor het EU-lidmaatschap en de voordelen van Europese samenwerking. Al deze straffende vooruitzichten zou de Poolse regering kunnen dwingen bakzeil te halen bij haar aanvallen op de rechtsstaat.

Een politieke keuze
Uiteindelijk is de bescherming van de rechtsstaat niet op te lossen via slechts de Europese of nationale rechters. Poolse rechters kunnen blijvend politiek gehinderd worden om EU-recht effectief uit te voeren. Ook moet de politieke wil er bij de Commissie (of lidstaten) zijn om effectieve inbreukprocedures te starten.

Een rechtsstaat kan zich niet zelf verdedigen

Problemen kunnen voortduren als de Poolse regering of andere lidstaten vervolgens voor lief nemen dat bepaalde Europese samenwerking of rechten van burgers gefrustreerd worden.

Continu lopende rechtszaken over de legitimiteit van de rechtsstaat zelf kunnen daarnaast op de zowel korte als lange termijn schadelijke gevolgen hebben voor het vertrouwen en de rechten van alle burgers en bedrijven in de EU. De effectiviteit van het EU-buitenland beleid, dat een goed functionerende rechtsorde als voorwaarde ziet voor duurzame samenwerking, is ook in het geding.

Een rechtsstaat kan zich niet zelf verdedigen, maar is een keuze van een democratische gemeenschap. Het valt of staat uiteindelijk op de politieke wilskracht om deze te beschermen.

• 1Financieel Dagblad, Gevecht tussen Brussel en Warschau over rechtsstaat gaat nieuwe ronde in, 16 december 2019.
• 2Euractiv, Polish reform erodes judicial autonomy: top court, 6 december 2019.
• 3The first news, Some judges manipulate CJEU ruling, Polish PM says, 28 november 2019.
• 4Zie bijvoorbeeld: Reuters, EU threatens legal steps against Romania over rule of law, 13 mei 2019; Hongaars Helsinki Comite, Proposed new law threatens judicial independence in Hungary – again, 18 november 2019.
• 5 Europese Unie E-Justice, ‘Europees Aanhoudingsbevel’.
• 6 ‘The Authority of EU Law’ in: European Union Law, eds. Damien Chalmers, Gareth Davies & Giorgio Monti (Cambridge University Press 2010), pp184-227.
• 7Michal Bobek, ‘Landtova, Holubec, and the problem of an uncooperative court: implications for the preliminary rulings procedure,’ European Constitutional Review 2014, 10(1), pp 54-89.
• 8Telegraph, Poland on course for clash with the EU over new legislation ‘gagging’ judges, 20 december 2019.
• 9European Commission, Rule of Law: European Commission acts to defend judicial independence in Poland, 20 december 2017. 
• 10Europese Commissie, Inbreukprocedure.
• 11Zie bijvoorbeeld: Laurent Pecht & Sébastian Platon, Rule of Law backsliding in the EU: The Court of Justice to the rescue? Some thoughts on the ECJ ruling in Associação Sindical dos Juízes Portugueses, 13 maart 2019; Jacob van de Beeten, Rule of Law enforcement in the EU: The Limits of the legal enforcement of Values, 27 november 2018.
• 12European Court of Justice, Poland must immediately suspend the application of the provisions of national legislation relating to the lowering of the retirement age for Supreme Court judges, 17 december 2018.
• 13Deutsche Welle, EU wants Poland’s Supreme Court disciplinary chamber suspended, 14 januari 2020.
• 14Emerging Europe, Irish court orders extradition of suspect to Poland despite judicial independence concerns, 21 november 2018.