Het Balticum en de VS: geïdealiseerde relatie onder druk?
Analyse Strategische Verkenningen

Het Balticum en de VS: geïdealiseerde relatie onder druk?

21 Aug 2018 - 13:03
Photo: Pixabay - Vivid Cafe
Terug naar archief

President Trump sprak recentelijk geruststellende woorden over de hechte band tussen de Verenigde Staten en de volkeren van de Baltische landen. Estland, Letland en Litouwen spreken graag over de special relationship met de VS, die als onontbeerlijk voor de afschrikking van Rusland wordt gezien, maar zal die de turbulente periode-Trump weten te doorstaan? 

Het is bijna niet voor te stellen, maar een heel enkele keer kan zelfs Donald Trump worden betrapt op klassiek Amerikaans moralisme. De controversiële 45ste president van de Verenigde Staten sprak na ontvangst van zijn Estse, Letse en Litouwse collegae Kaljulaid, Vējonis en Grybauskaitė op het Witte Huis, op 4 april jl., de volgende woorden: ‘Al een eeuw lang staan de Verenigde Staten zij aan zij met de volkeren van de Baltische [landen], ter ondersteuning van hun onafhankelijkheid, soevereiniteit en zelfbeschikking. Gedurende de decennia van wrede Sovjet-bezetting hebben de Verenigde Staten de erkenning van de soevereiniteit van de Baltische republieken nooit opgegeven. Diezelfde beginselen vormen de kern van Amerika’s benadering van de wereldpolitiek […].’1

De drie bezoekers, wier kleine, kwetsbare landen voor de nationale veiligheid zwaar op – de leidende Amerikaanse militaire rol binnen – de NAVO leunen, moet dit als geruststellende muziek in de oren hebben geklonken. Zeker in aanloop naar de roemruchte verkiezingen van 2016 en tijdens het eerste jaar van zijn presidentschap had Trump zich lang niet altijd even positief uitgelaten over het Trans-Atlantisch bondgenootschap. Mediacommentaren in Estland, Letland en Litouwen jubelden dat de special relationship met de Verenigde Staten, zoals die zich na het vertrek van de de republieken uit de Sovjet-Unie in 1991 (verder) heeft ontwikkeld, nog immer springlevend is. Waarop is de aanname van het bestaan van die bijzondere relatie, die als onontbeerlijk voor de afschrikking van oosterbuur en voormalig kolonisator Rusland wordt gezien, gebaseerd en zal die de turbulente periode-Trump weten te doorstaan?  

De ontwikkeling van de trans-Atlantische relatie  
President Trump loofde tijdens de persconferentie na het treffen in Washington en in een diezelfde dag gepresenteerde gezamenlijke verklaring ook de zogeheten Welles Declaration. Dit document zou men kunnen beschouwen als het fundament onder de Baltisch-Amerikaanse betrekkingen en de latere idealisering daarvan. Sumner Welles, waarnemend minister van Buitenlandse Zaken, liet op 23 juli 1940 een korte doch krachtige tekst op papier zetten, die het uitgangspunt voor het strikte Amerikaanse niet-erkenningsbeleid ten aanzien van de annexatie van Estland, Letland en Litouwen door de Sovjet-Unie zou worden. Stalin had de aanval van nazi-Duitsland op West-Europa namelijk dankbaar aangegrepen om een ‘vrijwillige toetreding’ van de drie landen tot zijn communistische onheilstaat te ensceneren. De landen waren door het Niet-aanvalsverdrag (23 augustus 1939) en het Grens- en Vriendschapsverdrag (28 september 1939) met datzelfde Derde Rijk reeds tot de Sovjet-invloedssfeer veroordeeld.

In aanloop naar de conferentie van Teheran van 1943 gaf Roosevelt signalen af dat hij eventueel bereid was Estland, Letland en Litouwen aan de Sovjet-Unie te laten

De Welles Declaration lag in het verlengde van de Stimson-Doctrine van januari 1932. Daarmee had de Amerikaanse regering tot uitdrukking gebracht dat zij op gewelddadige wijze tot stand gekomen territoriale wijzigingen niet zou erkennen (aanleiding vormde de Japanse bezetting van Mantsjoerije). Een drijvende kracht achter de verklaring van juli 1940 was Loy W. Henderson, de onderdirecteur van de afdeling-Europese Zaken van het State Department. Henderson had op 15 juli een memo naar de minister gestuurd waarin hij zich afvroeg waarom de Verenigde Staten in het geval van agressie door Duitsland en Japan bepaalde gedragsnormen in acht namen en zij die nu, in het geval van agressie door de Sovjet-Unie zouden moeten loslaten; agressie kon nooit zonder gevolgen blijven. De Estse, Letse en Litouwse tegoeden in de Verenigde Staten waren diezelfde dag al geblokkeerd, toen president Roosevelt Executive Order 8484 tekende.2 Later, in aanloop naar en tijdens de conferentie van Teheran van december 1943, gaf Roosevelt signalen af dat hij eventueel bereid was Estland, Letland en Litouwen aan de Sovjet-Unie te laten. ‘FDR’ had de Britse minister Eden al eerder verteld dat hij ‘er niet aan twijfelde dat de Baltische landen zich met Rusland wensten te verbinden’, maar hij meende wel dat Rusland zich de moeite zou moeten getroosten dit ‘vast te stellen.’ Dat zou niet gebeuren: Stalin hervatte in 1944-1945 prompt zijn terreurpraktijken in de Pribaltika en de Amerikanen verhardden met het zich aandienen van de Koude Oorlog (weer) hun standpunt.

De ‘Welles-lijn’ zou dus worden voortgezet. Rechtbanken zouden de Sovjet-eisen tot teruggave van onroerende en roerende goederen, zoals schepen, aan de ‘nieuwe, wettige autoriteiten’ in Estland, Letland en Litouwen steevast afwijzen. Het State Department kende een, door één persoon bemande, Baltic Desk en de vlaggen van Estland, Letland en Litouwen bleven gewoon in de entreehal van het ministerie staan. De horizontale strepen wapperden ook op het Estse consulaat-generaal en de Letse en Litouwse ambassades (de Amerikaanse autoriteiten stonden het toe dat een deel van de bevroren tegoeden werd gebruikt om de missies draaiende te houden). Het Congres nam een aantal resoluties aan, waarin het het recht op zelfbeschikking voor de Esten, Letten en Litouwers benadrukte.3 President Reagan maakte in 1982 de veertiende juni zowaar tot Baltic Freedom Day. Lobby-organisaties als de Joint Baltic American National Committee en de Baltic World Council probeerden onderwijl druk op de ketel te houden.

Realpolitieke benadering van de relatie    
Minister van Buitenlandse Zaken en Realpolitiker Henry Kissinger was meer genegen tot erkenning van de Sovjet-annexatie over te gaan, maar president Ford wilde daar niets van weten. Mede op diens aandringen zou in 1975 in de Helsinki-Akkoorden een clausule worden opgenomen die bepaalt dat deelnemende landen elkaars grondgebied niet tot doelwit (‘object’) van een militaire bezetting, een ‘verwerving’ (‘acquisition’) of van ‘andere directe en indirecte geweldsmiddelen die strijdig zijn met het internationaal recht […]’ zullen maken.

Niettemin legde Kissinger de vinger op een zere plek. In werkelijkheid konden de Verenigde Staten weinig uitrichten om een einde te maken aan de bezetting van Estland, Letland en Litouwen (en die van Midden- en Oost-Europa als zodanig). Bovendien moest Washington soms lastige politieke afwegingen maken.

Talinn
Het oude gedeelte van de Estse hoofdstad Tallinn. Bron: Pixabay - Noiisha

Dat bleek vooral eind jaren tachtig en in 1990-1991: expliciete adhesie aan de ‘Zingende Revoluties’, oftewel het groeiende nationale zelfbewustzijn in de drie republieken, kon de chaos in Sovjet-Unie aanjagen en de positie van hervormer Mikhail Gorbatsjov ondermijnen. Toen Sovjet-eenheden in januari 1991 op bloedige wijze intervenieerden in Vilnius en Riga, kwam dat de Amerikanen, die op het punt stonden de Golfoorlog te beginnen, bijzonder ongelegen. Twee maanden later, tijdens een overleg in het Witte Huis, waarschuwde de Estse minister van Buitenlandse Zaken Meri president Bush dat ‘de democratische krachten zich verraden voelen door Gorbatsjov en hem niet meer nodig hebben [en] de conservatieven precies hetzelfde gevoel hebben.’ Bush luisterde aandachtig, maar zei ‘Gorbatsjov niet tegen de muur te kunnen drukken.’ De afloop is bekend: diezelfde conservatieven pleegden een, uiteindelijk mislukte, coup tegen Gorbatsjov die Estland, Letland en Litouwen aangrepen om daadwerkelijk uit de U.S.S.R. te vertrekken. De Amerikaanse president zou pas relatief laat, op 2 september 1991, overgaan tot het de facto erkennen van het herstel van hun onafhankelijkheid.4

Dit navigeren tussen morele beginselen – steun aan de verankering van de liberale democratie, de vrijemarkteconomie en de rechtsstaat in het herboren Estland, Letland en Litouwen – en nuchtere machtspolitiek – het getergde, in sociaal-economische en politieke misère wegzakkende Rusland niet al te zeer bruuskeren – zou ook het Amerikaanse beleid in jaren negentig kenmerken. President Clinton bood de helpende hand bij het bewerkstelligen van de terugtrekking van het vroegere Rode Leger uit de landen (die in de zomer van 1994 voltooid zou zijn), maar voelde nog weinig voor een NAVO-lidmaatschap. Deelname aan het Partnership for Peace-programma van de alliantie was voorlopig het hoogst haalbare. Pas in januari 1998, door middel van de ondertekening van het U.S.-Baltic Charter, committeerden de Verenigde Staten zich iets meer aan de verdediging van Estland, Letland en Litouwen. Het handvest bood geen harde veiligheidsgaranties en noemde geen datum voor een toetreding tot de NAVO, maar Clinton zou blijven herhalen dat de deur open stond.5

De Baltische staten als geopolitieke hefboom
Zijn opvolger George W. Bush ging assertiever te werk. In juni 2001 zette Bush in een rede te Warschau uiteen dat alle Europese democratieën de kans moesten krijgen om, desgewenst, NAVO-lid te worden. Hij benutte de na de aanslagen van 9/11 veranderde internationaalpolitieke context om ook Estland, Letland en Litouwen de NAVO binnen te loodsen. Bush wist aan deze doorbraak, die tijdens de NAVO-top te Praag (november 2002) werd bezegeld, een klassiek-ethische draai te geven: ‘In the face of aggression, the brave people of Lithuania, Latvia and Estonia will never again stand alone’, sprak hij een dag later in Vilnius. Hij voegde daar in een interview met een Litouws dagblad aan toe: ‘Ik zal de wereld vertellen dat de Baltische landen weten, hoe het is om in angst te leven, zonder vrijheid. Voor Amerika en andere landen is het belangrijk om zulke bondgenoten te hebben.’6

Estland, Letland en Litouwen zien de herrijzenis van Rusland als (militaire) grootmacht als een directe bedreiging van hun nationale veiligheid

Achter dit verheven pathos gingen natuurlijk wel degelijk politieke calculaties schuil. Washington hoopte dat de NAVO-verbreding zou leiden tot een structurele politieke stabiliteit in Midden- en Oost-Europa, zodat het zich kon richten op meer dringende zaken als de strijd tegen het het terrorisme. Het wist dat Estland, Letland en Litouwen hechte betrekkingen met de strategisch gelegen Kaukasus-republieken onderhielden die een rol in The War on Terror zouden kunnen vervullen. Tevens koesterden de Amerikanen de, nooit openlijk uitgesproken, wens om via de nieuwe bondgenoten het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid-in wording van de Europese Unie (GBVB) te kunnen bijsturen. Geen naïeve aanname: menig Ests, Lets en Litouws politicus had zich al laten ontvallen dat een verdere uitbouw van het GBVB geen afbreuk zou mogen doen aan de NAVO en de band met de Verenigde Staten. Een en ander bleek ook uit de onvoorwaardelijke steun voor Bush’ – elders vrij omstreden – aanval op Irak en de deelname aan de (wederopbouw-)missies daar en in Afghanistan.7

Intussen is duidelijk geworden dat er een zeker spanningsveld bestaat tussen de verwachtingen van de Esten, Letten en Litouwen ten aanzien van het NAVO-lidmaatschap en de geopolitieke prioriteiten van de Amerikanen. Sleutelwoord is hier uiteraard ‘Rusland.’ Estland, Letland en Litouwen zien de herrijzenis van Rusland als (militaire) grootmacht, zoals die zich onder de bezielende leiding van president Poetin heeft voltrokken, als een directe bedreiging van hun nationale veiligheid. Daarom dringen de landen welbeschouwd al sinds 2004, het jaar van hun NAVO-toetreding, aan op het stationeren van troepen, bij voorkeur Amerikaanse, op hun grondgebied.

Ruslands rauwe unilateralisme – het opschorten van het Verdrag van Conventionele Strijdkrachten in Europa (2007), de inval in Georgië (2008) en de annexatie van de Krim en het gepook in Oost-Oekraïne (2014), met tussen de bedrijven door intimiderende militaire oefeningen – heeft de noodzaak hiervan volgens de drie republieken des te meer bewezen.8

Litouwse soldaten tijdens een NAVO-oefening
Litouwse soldaten tijdens een NAVO-oefening in 2015. Bron: Flickr - NATO North Atlantic Treaty Organization

Inmiddels hebben zij gedeeltelijk hun zin gekregen; een uitvloeisel van de NAVO-top in Warschau (2016) was dat de alliantie bataljons naar Estland, Letland, Litouwen en Polen stuurde. De NAVO en diverse denktanks hebben zich voorts gebogen over aanverwante strategische kwesties, zoals het openhouden van de smalle Suwalki-strook  (de ‘brug’ tussen Litouwen en Polen/continentaal-Europa) en de snel opgevoerde militarisering van de Russische Kaliningrad-exclave. Maar tegelijkertijd heeft zich gaandeweg een Amerikaanse accentverlegging gemanifesteerd; waar de strijd tegen het terrorisme en de augiasstal genaamd het Midden-Oosten reeds veel van Bush’ aandacht vergde, concentreerde president Obama zich meer op de Pacific-regio, i.e. de opkomst van China. Daarmee is niet gezegd dat het ‘Welles’-legalisme uit het zicht verdween. Zo nam de Amerikaanse Senaat in september 2008 een resolutie aan die de regering opriep er bij Rusland op aan te dringen eindelijk eens te onderkennen dat de Sovjet-bezetting van Estland, Letland en Litouwen volkomen illegaal was (iets wat Rusland overigens tot op heden koppig weigert te doen).9 Echter, Estse, Letse en Litouwse politici en diplomaten (en voorname lobby-organisaties in Washington) hebben niet nagelaten zekerheid te krijgen over de Amerikaanse militaire toewijding aan hun landen en aan Artikel 5 van het NAVO-Verdrag.  

Trump: een kantelpunt in de verhoudingen?
En toen verscheen Donald Trump op het wereldtoneel. Voor Tallinn, Riga en Vilnius betekende diens onberekenbaarheid dat zij nog grotere diplomatieke inspanningen moesten leveren. Trumps allergie voor multilateralisme en eerbied voor potentaten als Vladimir Poetin brachten beslist gevoelens van ongemak teweeg. Die weerkaatsten ook toen uitgerekend de Amerikaanse ambassadeur in Estland, James D. Melville, afgelopen juni zijn ontslag indiende, uit protest tegen de presidentiële ramkoers.

Er lijkt zich zo onderhand evenwel een soort tweesporenbeleid te hebben uitgekristalliseerd. Estland, Letland en Litouwen proberen Trump zo min mogelijk te provoceren en hullen zich liever in stilzwijgen, als andere (West-)Europese landen of Brussel hun afschuw van ’s mans politiek belijden. Voorts beklemtonen zij telkens weer dat zij keurig aan die ene, voor Trump zo heilige NAVO-norm voldoen, het spenderen van 2% van het BNP aan Defensie. Parallel aan die omzichtigheid valt een intensivering van de banden met het Amerikaanse militaire establishment waar te nemen – met een hoofdrol voor minister van Defensie Mattis. Frappant is dat dat establishment de president zelf ook lijkt te negeren en garant lijkt te willen staan voor de militaire status quo. Het aantal politieke, ambtelijke en militaire bezoeken over en weer, aan Washington en aan Tallinn, Riga en Vilnius (en Warschau), lag in ieder geval nog nooit zo hoog als in 2017 en 2018. Mattis was tevens de gangmaker achter het zogenaamde ‘30-30-30-30’-plan dat voorziet in dertig landsverdedigings- en dertig luchtverdedigingseenheden en dertig marineschepen die binnen dertig dagen inzetbaar moeten kunnen zijn, mocht Rusland zich werkelijk roeren. Het plan werd tijdens de NAVO-top te Brussel (11-12 juli) overgenomen.

Voor Estland, Letland en Litouwen blijft de politiek-militaire link met de Verenigde Staten de levensverzekering tegen de neo-imperialistische opwellingen van Rusland. Poetin geldt al het ultieme probleem, niet Trump, ongeacht de nervositeit die laatstgenoemde soms in Noordoost-Europa teweegbrengt. Dat bleek bijvoorbeeld in de aanloop naar de ontmoeting tussen Trump en Poetin in Helsinki, op 16 juli – zou Trump echt geen concessies doen aangaande Oekraïne en op defensiegebied, om de spanningen in het Oostzeegebied ‘te reduceren’? Des te groter was de opluchting dat het overleg niets concreets had opgeleverd.10 Rond die tijd werd eveneens duidelijk, uit de door het Congres aangenomen Defensiebegroting voor 2019, dat de Amerikanen de Baltic Air Policing-patrouilles willen vervangen door een echte luchtverdediging.

Dubbelzinnigheid troef dus. Maar het gegeven dat de geschiedenis van de Verenigde Staten meer standvastige, principiële beleidsmakers als Sumner Welles en Loy W. Henderson heeft voortgebracht dan impulsieve nihilisten als Donald Trump biedt zeker hoop voor de toekomst van de unieke Baltisch-Amerikaanse relatie.

  • 1. The White House, ‘Remarks by President Trump and Heads of the Baltic States in Joint Press Conference’, 3 april 2018; The White House, ‘A Declaration to Celebrate 100 Years of Independence of Estonia, Latvia and Lithuania and Renewed Partnership’, 4 april 2018. De ontvangst door Trump vond plaats in het kader van de viering van het honderdjarig bestaan van Estland, Letland en Litouwen als onafhankelijke republieken.
  • 2. Magnus Ilmjärv, Hääletu alistumine. Eesti, Läti ja Leedu välispoliitilise orientatsiooni kujunemine ja iseseisvuse kaotus. 1920. aastate keskpaigast anneksioonini, Tallinn: Argo, 2004, p. 911. De Letse en Litouwse ambassadeurs de Estse consul-generaal hadden in juli en augustus 1940 al nota’s naar het State Department gestuurd, waarin zij opriepen de (naderende) annexatie van hun landen niet te erkennen (idem, p. 910). De Welles Declaration wekte in de Sovjet-Unie grote irritatie op.
  • 3. Zie bijvoorbeeld: Congressional Record – Senate , Vol. 112, 22 oktober 1966, pp. 28.813-28.814.
  • 4. ‘Presidendi kihlvedu. 29. märts 1991. Valge Maja, Washington, USA’, in: Tarmo Vahter, Vaba riigi tulek. 1991. Kuus otsustavat kuud, Tallinn: Eesti Ajalehed, pp. 32-35; ‘Bush Stays with Gorbachev’, in: Financial Times, 3 september 1991, p. 2.
  • 5. Zie voor de tekst de website van het Eesti Välisministeerium
  • 6. ‘Dž. Bušas: “Sakau lietuviams – jūs laisvi.” JAV prezidentas sako, kad įstojusi į NATO Lietuva turės kovoti su bendru priešu – terorizmu’, in: Respublika, 21 november 2002, p. 3.
  • 7. ‘Parts kaalub Eestit Euroopa ja Ameerika vahel’, in: Postimees, 8 juli 2003, p. 2.
  • 8. Zie bijvoorbeeld: Jeroen Bult, ‘Im Osten nichts neues. Estland, Letland en Litouwen en de Krim-crisis’, in: Internationale Spectator, nr. 5 (jg. 68), mei 2014, pp. 6-12.
  • 9. Congressional Record – Senate, Vol. 154, 16 september 2008, p. 8.890. Bush had kort daarvoor het nazisme en het communisme beide als ‘verslagen kwaden’ getypeerd, tot afgrijzen van Rusland.
  • 10. ‘Septynios dienos, itin svarbios mūsų saugumui’, in: Lietuvos žinios, 10 juli 2018, p. 2; ‘Seekord läks Helsingis õnneks’, in: Eesti Päevaleht, 17 juli 2018, p. 2. Trumps reservevliegtuig stond tijdens het overleg in Helsinki geparkeerd op het vliegveld van Tallinn.

Auteurs

Jeroen Bult
Historicus en publicist, gespecialiseerd in Estland, Letland en Litouwen