Hoe premier Rutte Europa (even) veroverde
Analyse Diplomatie en Buitenlandse Zaken

Hoe premier Rutte Europa (even) veroverde

10 Aug 2016 - 13:33
Photo: Europese Unie
Terug naar archief

Vier keer sinds 1986 was Nederland als EU-Raadsvoorzitter topscorer.[1] Dit keer niet, omdat voor de minister-president in de nieuwe formule geen eigen rol is weggelegd.[2] Toch veroverde Mark Rutte opmerkelijke taken. Zo was hij de succesvolle bemiddelaar bij de deal tussen de EU en Turkije over de vluchtelingenstroom. Wat bracht de Nederlandse regeringsleider het afgelopen halfjaar nog meer teweeg? Wat mislukte? Week zijn rol af van zijn voorgangers als ‘EU-voorzitter’? Heeft Rutte de EU-scepsis in Nederland wat kunnen temperen?

Drie crises kreeg Rutte te verwerken: de tsunami aan vluchtelingen, het uittreden van het Verenigd Koninkrijk en het referendum over Oekraïne. Het was een plus voor de minister-president dat hij al zes jaar in de Europese Raad zit en het goed kan vinden met de inmiddels gekapseisde Britse premier Cameron en met bondskanselier Merkel. Als regeringsleider van het land dat de EU Raad van Ministers voorzat, had Rutte de afgelopen zes maanden juist met hen veel te maken.

 

De Britse premier Cameron, bondskanselier Merkel, de Zweedse premier Reinfeldt samen met premier Rutte in Zweden 2014. Bron: Number 10

 

Rutte nergens voorzitter
Thans kent de Europese Unie een reeks vaste voorzitters: die van de Europese Raad (Tusk), van de Europese Commissie (Juncker), van het Europees Parlement (Schulz), van de Ministerraad Buitenlandse Zaken (Mogherini) en van de Eurogroep (Dijsselbloem). Daarnaast is – ieder half jaar roulerend tussen de lidstaten – iedere vakminister (zoals Kamp, economische zaken) of staatssecretaris (Dijksma, landbouw) voorzitter van de toepasselijke Raad van Europese ministers. Minister-president Rutte echter was nergens voorzitter.

Bij het Nederlandse voorzitterschap in 2004 had premier Jan Peter Balkenende nog een voorzittersrol bij de staatshoofden en regeringsleiders. Rutte nu niet, en wel als gevolg van het Verdrag van Lissabon van 2009. Sindsdien zit een regeringsleider nergens meer achter de knoppen en dit maakt enorm verschil. Vorige keer ontving Balkenende als EU-voorzitter nog president Poetin, de Indiase premier Manmohan Singh, de Iraakse premier Allawi, de Turkse leider Erdogan, VN-chef Kofi Annan, enz. Balkenende deed als voorzitter volop zaken met president Chirac, kanselier Schröder en Prime Minister Blair.

Het EU-Raadsvoorzitterschap is afgeslankt door de komst van zóveel permanente voorzitters en door het loskoppelen van de premier van de Europese Raad. Extra reden om het dit keer low key te spelen, is de veranderde houding van de Nederlandse regering tegenover Europa. Nederland heeft het klassieke streven naar ‘Europese integratie’ vervangen door ‘Europese samenwerking’, wat veel minder ambitieus is.[3]

Nachtelijk vluchtelingenakkoord
De minister-president had één absolute prioriteit: het vluchtelingenprobleem. “De EU wacht het lot van het ingestorte Romeinse Rijk als zij de massale toestroom uit het Midden-Oosten en Centraal-Azië niet weet in te dammen.”[4] “Het aantal moet de komende zes tot acht weken naar nul,” zo kondigt hij in januari aan. Lukt dat niet, “dan moeten wij nadenken over een plan B.” Tot dan komen er soms meer dan vijfduizend per dag, terwijl duizenden onderweg verdrinken.

 

Het voorzitterschap is afgeslankt door de komst van zóveel permanente voorzitters en het loskoppelen van de premier van de Europese Raad

 

Het is gegaan als met de uitvinding van het wiel. Achteraf bezien was de oplossing simpel: de irreguliere vluchtelingen en gelukzoekers die vanuit Turkije in Griekenland aankomen terugsturen.[5] In ruil daarvoor als EU voortaan evenveel echte Syrische vluchtelingen opnemen. In de zondagnacht van 6 op 7 maart buigen kanselier Merkel en de Turkse premier Davutoglu zich in Brussel over zo’n ongekende aanpak. Onder druk van onder andere Oostenrijk, Hongarije en Donald Tusk is de Balkan-migratieroute richting Duitsland zojuist dicht gegaan. Merkel was daar tegen. Maar die sluiting speelt haar later enorm in de kaart.

Let wel: dit nachtelijk beraad liep buiten alle geëigende kanalen om. Tusk, de voorzitter van de besluitnemende Europese Raad en Commissievoorzitter Juncker sliepen die cruciale nacht. Waarom ging Merkel er Rutte dan bijhalen? “Zij vreesde in de Europese Raad geïsoleerd te raken en had rugdekking nodig,” aldus een insider. Turkije reikt die nacht de verdeelde EU de genoemde sluitende oplossing aan. In ruil steekt de EU maar liefst zes miljard euro in de opvang van vluchtelingen in Turkije.

Onverwacht komt Merkel zo af van haar ondoordachte slogan Wir schaffen das (‘wij kunnen die stroom aan’). Die ontvangst was namelijk uit de hand gelopen. Driekwart van de vluchtelingen arriveerde zonder papieren en de rest toonde vaak vervalste documenten, aldus de Frankfurter Allgemeine Zeitung van 21 juli 2016.

Merkel als monocraat
Het is regel een dergelijk ingrijpend project ter consultatie aan de 28 regeringsleiders en de Commissie voor te leggen. Dat vraagt weken en soms maanden om overleg en overreding. Want de Europese Raad telt 30 leden: 28 staatshoofden en regeringsleiders, allemaal met eigen prioriteiten en belangen, plus voorzitter Donald Tusk en Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker. De besluitvorming daar vereist unanimiteit.

Merkel heeft echter grote haast. Haar deadline ligt binnen één week, te weten vóór de verkiezingen in de deelstaten Saksen-Anhalt, Baden-Württemberg en Rijnland-Palts. Haar CDU/CSU staat daar op groot verlies, juist door de vluchtelingen. Bovendien blijkt dat, zodra het er in Europa om gaat spannen, tegenwoordig slechts twee personen besluitvoorbereidend zijn: de bondskanselier en nog iemand naar haar keuze. Enkele voorbeelden:

 

o   Vorig jaar bij de crisis rond Griekenland sloot Merkel het verlossende akkoord met premier Tsipras. Tusk mocht er bij zijn; Juncker kon die nacht naar bed;

o   Merkel sloot wat eerder met president Poetin het bestand over Oekraïne. Alleen president Hollande mocht mee naar Minsk. Voorzitter Tusk noch buitenlandexpert Mogherini, toch de officieel hiervoor ingehuurde personen, waren niet genodigd;

o   Nu mocht Mark Rutte helpen om de Europese Raad mee te krijgen. De voorzitters Tusk noch Juncker waren van de partij.

 

Dit is het Europa van de (overigens succesvolle) ‘Methode Merkel’. Daarbij regelt de kanselier met voorbijgaan van de voorzitters van de Europese Raad en de Commissie de belangrijkste kwesties. Maar deze keer liep haar overvaltechniek het risico van een blokkade in de Europese Raad. Vandaar premier Rutte als bemiddelaar in die richting.

Nadat de ochtend daarop de totaal verraste voorzitters Tusk en Juncker het plan eveneens hebben omarmd, komt de Europese Raad op 7 maart een stuk in de goede richting. “De staatshoofden en regeringsleiders waren het erover eens dat drastische maatregelen nodig zijn om de mensensmokkelroutes te sluiten, het bedrijfsmodel van de smokkelaars te breken, onze buitengrenzen te beschermen en de migratiecrisis in Europa een halt toe te roepen. Wij moeten de band tussen inschepen en zich in Europa vestigen breken,” aldus de slotverklaring. Tien dagen later, op 18 maart, bevestigen de Europese leiders unaniem het akkoord met Turkije. Vanaf dat moment zit Europa vanuit Turkije op slot. De vluchtelingenstroom valt dan snel vrijwel stil.

 

Commissie-voorzitter Juncker, de Turkse premier Davutoglu, EU-president Tusk en premier Rutte op 18 maart in Brussel nadat het akkoord met Turkije is aangekondigd. Bron: Europese Unie

 

Raadsels rond Rutte
Wat heeft zich die nacht van 6 op 7 maart afgespeeld en welke rol had premier Rutte daarin? De RVD sprak destijds van “verrassende voorstellen” van Turkije. Een uitvoerige analyse van Marc Peeperkorn in de Volkskrant van 16 april leert dat Rutte al op 21 januari met zijn Turkse collega Davutoglu een team op poten heeft gezet: twee functionarissen uit Nederland, twee uit Duitsland en twee van de Commissie. “Dit team zal minstens zo belangrijk zijn voor de einddeal als de politici,” aldus Peeperkorn. Even later praat PvdA-fractieleider Samsom in de Volkskrant zijn mond voorbij. Hij zegt dat de vluchtelingen binnenkort retour Turkije gaan.

Het klopt dus wel als de Duitse krant Die Welt op 14 maart beweert dat Duitsland en Turkije langdurig in het geheim hebben onderhandeld. Tegelijk heeft premier Rutte de vluchtelingenkwestie al in januari naar zich toe getrokken. “Afgelopen winter in Davos en later in Londen en Den Haag zocht de premier samen met zijn Turkse collega Davutoglu en de Griekse premier Tsipras naarstig naar een oplossing, en dit in nauw contact met kanselier Merkel. De kanselier heeft het verrassingseffect op 7 maart aan Davutoglu overgelaten. Zo doende kon zij de overrompeling in de schoenen van Ankara schuiven,” aldus een bron.

Nederlands teamwerk
Het zou verkeerd zijn te denken dat een trio in nachtelijke uren zo’n ingrijpend akkoord op poten zet. Na de genoemde nacht, vóórdat de Europese Raad begint, weet Rutte álle hoofdrolspelers op zijn werkkamer in Brussel bijeen te krijgen. “Zo’n select gezelschap heeft daar nooit eerder om tafel gezeten: kanselier Merkel, president Hollande, de premiers Cameron, Tsipras, Anastasiades (Cyprus), de Hoge Vertegenwoordiger Mogherini en ik dacht ook nog premier Renzi van Italië,” aldus een Brusselse insider.

Kortom: teamwerk van de bovenste plank. Is dit selecte groepje het eenmaal eens, dan kan het niet meer mis gaan. Dit is de manier waarop de Europese Raad vandaag harde noten kraakt: vooroverleg onder leiding van Duitsland van de meest betrokken leiders, vaak buiten de officiële gremia om.

Rutte wil weinig kwijt over zijn rol in dat nachtelijk besloten beraad. “Het voorzitterschap gaf mij de kans de dingen te doen die ik noodzakelijk vond. Ik ben inderdaad samen met kanselier Merkel en premier Davutoglu opgetrokken en dat ging tot en met het eten van niet zó lekkere Turkse pizza.”

Hoe spannend dat is geweest? “Razend spannend. Wij hadden vorig jaar die toestroom. De eerste drie weken van januari hadden zich alweer 35.000 vluchtelingen gemeld; zeer aanzienlijk meer dan vorig jaar in die periode. Het leek ons de voorbode van wéér een gigantische toestroom, deze zomer. Ons land kan zulke aantallen niet aan.” Rutte hekelde het “onbeperkt in vier dagen tijd dwars door Europa lopen” van de vluchtelingen. Daaraan kwam met het akkoord-EU/Turkije een eind.

 

Vooroverleg, onder leiding van Duitsland, van de meest betrokken leiders, vaak buiten de officiële gremia om – dat is de manier waarop de Europese Raad vandaag harde noten kraakt

 

Achter Rutte zat een batterij Nederlandse functionarissen. Vicevoorzitter Frans Timmermans weet al in de herfst van 2015 in Ankara openingen te verwezenlijken. De ervaren Nederlandse permanent vertegenwoordiger bij de EU, Pieter de Gooijer; Rutte’s adviseur Europese Zaken Michael Stibbe; de directeur-generaal Europese Zaken op het ministerie van Buitenlandse Zaken, Robert de Groot; plv. directeur-generaal Internationale Migratie, Jan Willem Beaujean; en anderen. Elke zondag in het afgelopen halfjaar werkte de Nederlandse PV/EU te Brussel, tijdelijk versterkt tot 180 krachten, volop om de komende week voor te bereiden. “En vergeet Bert Koenders niet, de minister die shuttelde naar alle belangrijke hoofdsteden, naar Ankara, Istanbul en Athene,” zegt een insider.

Verder spelen Justitieminister Ard van der Steur en zijn staatssecretaris Klaas Dijkhoff namens de Europese Ministers van Justitie hun rol. Zij sluiten in recordtijd met de Ministerraad en het Europees Parlement een akkoord over een Grens- en Kustwacht ter versterking van het machteloze Frontex.

 

'Het EU-Raadsvoorzitterschap is afgeslankt door de komst van zóveel permanente voorzitters en door het loskoppelen van de premier van de Europese Raad'. Bron: Ministerie van Buitenlandse Zaken

 

Rutte’s ‘grootste succes’ (?)
“Het project interne markt is het grootste succes van ons voorzitterschap, ” zo betoogde Rutte na afloop in Brussel. Europees vrij verkeer van goederen, diensten en kapitaal is nog maar voor een derde geregeld. “Die interne markt bestaat alleen maar uit dingen die je kunt vasthouden, goederen dus. Niet voor kapitaal, diensten, digitaal, energie, dus zowat twee derde van de economie. Er is daar laaghangend fruit te plukken dat leidt tot groei en veel banen,” zei Rutte vorig najaar.

De premier is erg gelukkig met de afspraak om uiterlijk in 2018 de sprong naar grenzeloze markten te voltooien. In werkelijkheid vermelden de conclusies echter dat de Europese Raad “daarop aandringt”. In toppentaal betekent dat niks; daarvoor is deze formulering te zwak. Zo heeft de Europese Raad meermalen plechtig een gemeenschappelijke energiemarkt beloofd: deadline 2014. Maar vandaag de dag is er zelfs nog geen begin van overeenstemming daarover.

Forum, het opinieblad van VNO-NCW, is dan ook weinig enthousiast. Toch deed het kabinet volop zijn best. Vrijwel elke bijeenkomst van een Raad van Ministers had afgelopen halfjaar de interne markt als thema. De beoogde afspraken voor vrije digitale diensten, vrijer kapitaalverkeer, het dienstenpaspoort, leningen voor bedrijven, Europese etiketten en minder administratieve lasten bleven niettemin uit, aldus Forum van 23 juni jl.

Mislukt Oekraïne-referendum
Midden in ons voorzitterschap op 6 april stemt 61% van de kiezers tegen het associatieakkoord van de EU met Oekraïne. Premier Rutte verklaart daarop dat Nederland het verdrag nu niet zal ratificeren. Alle andere landen hebben dat al wel gedaan. De premier schuift het probleem naar het slot van het voorzitterschap. In de Europese Raad van 29 juni schetst Rutte drie redenen om vanuit Nederland tegen te stemmen: de vrees onder kiezers dat Oekraïne op termijn EU-lid wordt, dat het verdrag Nederland financieel verplicht en het afwijzen van militaire samenwerking met Oekraïne.

Rutte wil een oplossing die deze bezwaren wegneemt en de partners juridisch bindt. Maar hij erkent dat dit hem waarschijnlijk niet lukt. In dat geval wordt gedacht aan een bijlage bij het verdrag waarin Nederland op onderdelen daarvan afstand neemt (opt-out). Wordt dus vervolgd.

Niet méér Europa
“Rutte’s kijk op Europa – een visie wil hij het vooral niet noemen – is al jaren stabiel: een grote interne markt, waar Nederland als handelsnatie een goede boterham kan verdienen,” schreef NRC Handelsblad in januari. In Brussel bevestigde de premier keer op keer dat hij niet zit te wachten op méér Europa. “Wie visioenen heeft moet naar de dokter. Versneld integreren daar ben ik tegen,” zei hij na het Brexit-debacle zodra Parijs dit voorstelde. De premier verafschuwt “het Europa dat steeds weer grote projecten oppakt en later uiteindelijk een boertje laat”. Hij wil minder hoogdravend taalgebruik. “Die lege woorden lokken maar cynisme uit.”

Rutte had kunnen verwijzen naar de liberale leider Verhofstadt, die om een Europees leger vraagt, terwijl zijn eigen België al jaren achterop hinkt in de NAVO. Of neem de Europese commissaris voor de euro, Moscovici: “Laat de eurozone nu haar economische en politieke integratie versnellen.” Hij vertegenwoordigt Frankrijk dat sedert 1999 één jaar de monetaire normen heeft nageleefd, maar wel anderen de les leest.

Door iets tegen te houden boeken voorzitters soms een onverwacht succes. Zo werd in de laatste Europese Raad gesteggeld welk programma na de Brexit te kiezen. Dat hebben Merkel, Tusk, Rutte gewonnen en predikers van grootse plannen zoals president Hollande, Juncker en Schulz verloren. De slotverklaring verwijst alleen naar de Strategische Agenda van de Europese Raad van 2014. Zelfs het programma van de Commissie Juncker wordt niet genoemd.

Conclusies
Heeft premier Mark Rutte de Nederlandse euroscepsis kunnen temperen? Het referendum over Oekraïne wijst daar niet op. Toch moet zijn visie op Europa Nederlanders aanspreken. “De Europese samenwerking meer richten op problemen die de mensen bezig houden, die wij beter in gezamenlijkheid in Europa aanpakken. Zoals het terrorisme, het migratievraagstuk en natuurlijk ook het scheppen van banen via een echte interne markt.”

Mislukt is Rutte’s streven het Verenigd Koninkrijk in de EU te houden. “Londen kan verhinderen dat wij een naar binnen gekeerd Europa vol regelgeving krijgen. Zij [de Britten] zijn bovendien erg relevant bij ons streven naar meer interne markt,” zei Rutte destijds. Die bondgenoot raakt hij kwijt. “En dat is héél erg,” zei Rutte op 4 juli jl. in Nieuwsuur. Of de bejubelde afspraken voor meer interne markt werkelijkheid worden, is afwachten. Dat werk moet grotendeels nog beginnen.

Voor de benarde kanselier Merkel werden de vluchtelingen afgelopen winter Chefsache. Rutte heeft dat meteen goed aangepakt. Het bood hem later de kans markant te scoren. Rutte slaagde vervolgens in zijn riskante ambitie om de vluchtelingenstroom vanuit Griekenland binnen acht weken te stoppen. Bingo voor Nederland als voorzitter!

“Heel even speelde de politiek leider van het voorzittersland een grotere rol dan de vaste voorzitter van de Europese Raad (Donald Tusk, JW). Dat is iets waar de Poolse oud-premier ongetwijfeld even over heeft moeten tandenknarsen,” concludeert Christoph Schmidt in zijn terugblik in Trouw van 30 juni. Peter Ludlow van Eurocomment gaat nog verder: “Premier Rutte verwierf een hoger profiel dan normaal voor de regeringsleider van een voorzittend land is weggelegd.”



[1] In 1986: De Europese Akte; eerste herziening van de Verdragen van Rome; in 1991: Verdrag van Maastricht; invoering euro; Europees buitenlands beleid; Justitie Binnenlandse Zaken (JBZ); Samenwerking en medebeslissingsrecht Europees Parlement; in 1997: het Verdrag van Amsterdam; en in 2004: begin van toetredingsonderhandelingen met Turkije.

[2] In dit artikel ligt de focus op de specifieke rol van de minister-president. Zie voor de resultaten van het Nederlandse voorzitterschap Kamerbrief MinBuza 2016.395462 van 7 juli 2016.

[3] Voor meer details hierover zie artikel Jan Werts over de beperkingen voor Nederland als EU-voorzitter, februari 2016. In 2004 brachten veel dagbladen aparte katernen uit over ‘ons EU-voorzitterschap’; vakblad De Journalist kwam in 2004 zelfs met een ‘voorzittersnummer’. Dit keer besteedde het blad er geen woord aan. Zelfs de Neue Zürcher Zeitung publiceerde vorige keer een bijlage van zestien pagina’s.

[4] Onder andere in de Financial Times van 27 november 2015.

[5] Zestig procent van de vluchtelingen komt om economische redenen, aldus eerste-vicevoorzitter van de Europese Commissie, Frans Timmermans, op 25 januari jl. Hij baseerde zich op het grensbewakingsagentschap Frontex. Intussen blijkt de vluchtelingenstroom ook islamitische terroristen te bevatten.

 

Auteurs

Jan Werts
EU-mediacorrespondent in Brussel en lid van de Wetenschappelijke Raad van Advies bij het Montesquieu Instituut