Hoed u voor economen met te simpele oplossingen voor de euro! (boekbespreking)

Af en toe verschijnt er een boek dat plotseling op diverse plaatsen opduikt, een boek waar mensen over praten en dat grenzen lijkt te verleggen. Het boek van Martin Sandbu is zo’n boek. Sandbu geeft een scherpe analyse van de eurocrisis en komt met aanbevelingen waar goed naar gekeken moet worden. Bovendien legt Sandbu als editor van de Financial Times gewicht in de schaal. Zijn boek biedt daarmee de achtergrond van veel (invloedrijke) redactionele commentaren die Europese economen, ambtenaren en politici de afgelopen jaren hebben gelezen. Mocht het boek bij nadere analyse mee- dan wel tegenvallen, dan zegt dat dus tevens iets over de waarde van de boodschappen onderstreept in de Financial Times.

De kernboodschap van Sandbu is dat de Europese regeringsleiders ernaast zitten met hun pogingen Europese fiscale, economische en politieke unies te vervolmaken. Verdiepte integratie mag dan de wens van veel regeringsleiders, de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank (ECB) zijn – en daarom hoog op de agenda staan – volgens Sandbu zou zij slecht zijn voor de euro, voor de democratie in de lidstaten en voor het draagvlak onder de Europese bevolking voor Europa.

Bovendien is verdere integratie ook niet wat de euro nodig heeft. In plaats daarvan moeten schulden van banken en overheden worden afgeschreven, aldus Sandbu. Zo krijgt het financiële bestel in de eurolanden wel klappen, maar blijft het op lange termijn gezond: de ‘sudden stop’ van het instorten van bankleningen wordt voorkomen. Daarnaast is Sandbu fel tegenstander van bezuinigingen; er was juist Keynesiaans beleid nodig, meent hij.

De regeringsleiders zijn niet bereid schulden kwijt te schelden, omdat elk land zijn geld terug wil. Daarom noemt Sandbu de euro ‘Europe’s orphan’. De regeringsleiders nemen geen noodzakelijke maatregelen; daarmee ontlopen zij hun verantwoordelijkheid voor de euro. Ondertussen werken de wél genomen maatregelen, variërend van bezuinigingen tot verdiepte integratie, averechts.

Achtergrond: Hoe kan het bestuur van de euro verbeterd worden?
Nu de eurocrisis, althans tijdelijk, in rustiger vaarwater is gekomen, kan de balans worden opgemaakt; is het instrumentarium voor het Europese economische bestuur voltooid en goed werkzaam, of zijn er nog lessen te trekken? In Nederland is veelvuldig in de Tweede Kamer en de media gerapporteerd dat bij de start de euro nog onvoldragen was, waardoor veel euro-problemen te verwachten waren en dat het euro-instrumentarium met noodfondsen, verscherpte toezichtregels en bankenunie, nu een heel eind op weg is om toekomstige crises te kunnen trotseren.

Ondertussen gaan de discussies in de eurozone over versterking van ‘euro-governance’ door. De ingeslagen weg van federalisering – of simpelweg: centralisering – gaat direct (zoals in het recente ‘5 presidentenrapport’)[1] of indirect (zoals de opstelling van premier Rutte)[2] verder.

Volgens het ‘5 presidentenrapport’ moet de integratie zich voortbewegen in de richting van een fiscale unie met een soort Europese minister van Financiën onder democratische controle van het Europees Parlement.

Premier Rutte onderstreept sinds 2012 dat hij niet over filosofie wil praten. Omdat Europese integratie hoe dan ook een proces is dat leunt op sluipende integratie,[3] lijkt de eurozone op een sterker economisch bestuur af te koersen. Intussen stelde de Raad van State in Nederland een apart euro-parlement voor en lijkt de Europese Commissie steeds meer een regering te worden – althans een politieker profiel te kiezen onder de door het Europees Parlement gekozen voorzitter.

Omdat premier Rutte lange-termijndiscussies afhoudt, kan de conclusie getrokken worden dat Nederland deze weg richting versterking van het euro-bestuur niet tegenhoudt en dus oogluikend steunt. De inzet van Nederland komt daarmee overeen met de Duitse lijn: overdracht van soevereiniteit is mogelijk en solidariteit is wenselijk, mits het Europese economische bestuur wordt versterkt en lidstaten zo onder strengere Europese controle komen. Tegen deze achtergrond is het boek van Sandbu belangrijk.

De beleidsaanbevelingen van Sandbu
Sandbu schrijft met stelligheid dat de euro geen problemen heeft en dat euro-governance vooral decentraal bij de lidstaten moet blijven liggen. Hij acht echter, allereerst, strakke regels nodig om schulden snel af te schrijven. Een snelle bankenafwikkeling vereist direct ingrijpen, ook via capital controls, om kapitaalvlucht te voorkomen. Omdat de binnenlandse consumentenvraag tijdelijk zal instorten en om ervoor te zorgen dat betalingsbalansen in evenwicht blijven, is vraagstimulering vereist. Sandbu is daarmee een uitgesproken Keynesiaan

Daarnaast meent hij dat landen zich moeten houden aan begrotingsdiscipline. Hij gelooft echter sterk in bezuinigen in economisch goede tijden en stimuleren in economisch slechte tijden. Om te voorkomen dat overheden onhoudbare tekorten opbouwen, draagt Sandbu suggesties aan voor onder andere euro-obligaties, opdat geen individuele landen kunnen worden aangevallen.

Kritiek
Er valt veel op het boek af te dingen. Allereerst heeft de aplomb waarmee Sandbu zijn argumenten maakt een hoog gehalte van ‘achteraf-gelijk-hebben’. Toen de crisis begon, was nog veel onduidelijk over de precieze oorzaken ervan, over de besmettingsgevaren en over de verwevenheden. Daarbij, hoewel het boek loopt tot en met de Griekse politieke crisis in 2015, zijn veel van de door Sandbu gewenste ontwikkelingen al op gang gebracht. Zo zijn de Griekse schulden verlaagd en is een bankenunie opgezet. Verder staat afschrijven van schulden bij banken en overheden al lang op de agenda.

Ten tweede is het boek niet wetenschappelijk onderbouwd. Sandbu toont zijn punten wel aan, maar hij weegt zijn argumenten niet af tegen de beschikbare (academische) literatuur. Dit geeft het boek een misleidende directheid: alleen zijn mening wordt gestaafd. Zijn pleidooien voor Keynesiaans economisch beleid en voor anticyclisch begrotingsbeleid moeten bijvoorbeeld worden afgezet tegen de literatuur over de tekortkomingen van dergelijk beleid en tegen de politiek-economische literatuur over de haalbaarheid van anticyclisch begrotingsbeleid.[4] Dit doet hij geen van beide.

Ten derde lijkt Sandbu in een apolitieke wereld te leven waarin politici elkaar vertrouwen en waarin geen angst heerst voor het breken van beloften. Waarschijnlijk zijn regeringsleiders best geneigd schulden af te schrijven, maar bestaat er gerechtvaardigde twijfel onder hen dat landen hun beleid onvoldoende zullen aanpassen als tegenprestatie. Over de noodzaak tot hervormen schrijft Sandbu bedroevend weinig.

Wat betreft het afschrijven van schulden bleek de Italiaanse premier Renzi de afgelopen tijd al grote problemen te hebben met het herstructureren van zelfs kleine banken. Het afwikkelen van banken zijn politieke uitdagingen waar regeringsleiders zich moeilijk aan kunnen onttrekken. De banken in IJsland zijn geherstructureerd omdat er voor de IJslandse regering simpelweg geen enkele speelruimte meer was; in de Europese Monetaire Unie ligt dat echter anders.

Zijn apolitieke blik onderstreept Sandbu door, hoe interessant ook, een hoofdstuk op te nemen over de hypothetische situatie waarin “de Britten wel tot de euro zouden zijn toegetreden”. De Britse Centrale Bank had met zijn beleid binnen de ECB eerder kunnen bijdragen tot afschrijvingen en tot geldverruiming, aldus Sandbu. Dit scenario zou zeer gunstig voor de Britse financiële sector zijn geweest en daarom pleit hij voor een Britse toetreding tot de euro. Het is echter nogal gezocht om de Britten een plek in de eurozone te zien innemen. Bovendien is het de vraag of het beleid van de Britse Centrale Bank hetzelfde had uitgepakt, wanneer men in het ECB- bestuur zou hebben gezeten.

Neem ter vergelijking het voorbeeld van verdiepte Europese integratie: de Britse premier Cameron en zijn minister van Financiën Osborne zijn voorstanders van verregaande integratie van de eurozone, maar zelf zouden ze er nooit aan deelnemen. Het is op zijn zachts gezegd dubieus de Britse voorkeuren en het Britse beleid van de afgelopen jaren te vergelijken met een hypothetische situatie waarin Groot-Brittannië lid van de eurozone zou zijn.

Ten vierde lijkt Sandbu het belang van vertrouwen op de kapitaalmarkt te onderschatten. In een krachteloze wereld is het misschien mogelijk om als land op een vrijdagavond de kapitaalmarkt op slot te doen, om in een weekend de banken te herstructureren. In werkelijkheid lopen spanningen al maandenlang op en zijn marktkrachten al lange tijd in de aanval. Alles draait namelijk om vertrouwen. Op het moment dat overheden banken makkelijker kunnen herstructureren, liggen paniekgolven eerder op de loer. Uiteindelijk zal hoe dan ook goed toezicht zijn vereist, inclusief fondsen om banken en overheden te ondersteunen.

Tot slot is het maar de vraag of de EU zonder fiscale, economische en politieke unie kan. Ook Keynesiaans beleid vraagt om een fiscale autoriteit, en dus om democratisch toezicht.

Bovendien hebben lidstaten bewezen slechte hervormers te zijn, waardoor het streven binnen de eurozone naar versterkt economisch toezicht gerechtvaardigd lijkt. Vragen over verdiepte integratie kunnen niet zomaar terzijde worden geschoven.

Het wemelt tegenwoordig van de boeken en artikelen met ‘euro-aanbevelingen’. Sandbu heeft een redelijk originele visie neergelegd, die de huidige tendens naar verdiepte integratie aanvalt. De door hem bepleite schuldafschrijvingen moeten serieus worden genomen, maar tevens moet worden bedacht worden dat veel van zijn voorstellen inmiddels al onderdeel zijn van bestaand beleid.

Daarnaast vraagt het wantrouwen tussen overheden en op financiële markten helaas om een breder pakket aan economische maatregelen. De rijkheid van de huidige Europese aanpak is waarschijnlijk zinvoller dan Sandbu’s suggesties. De euro kent – overigens net als bijna elk ander beleidsterrein – geen gouden worp. Nu is het echter ook duidelijk wat de commentaren in de Financial Times waard zijn.

Martin Sandbu

Europe’s Orphan: The Future of the Euro and the Politics of Debt.

Princeton & Oxford: Princeton University Press, 2015; 336 p. ; $ 22,95; ISBN: 978-0-6911-6830-2