Koopman en dominee: wie ziet nog verschil?

Minister Kaag voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking stuurde onlangs haar Beleidsnota Investeren in Perspectief naar de Tweede Kamer. Oud-ambtenaar van het ministerie van Buitenlandse Zaken Jan Jaap Kleinrensink schreef tussen 1989 en 2004 mee aan verscheidene beleidsnota’s over Ontwikkelingssamenwerking en onderwerpt Kaags nota aan een kritische beschouwing. ‘Waar het gaat om aannames en dilemma’s in de te maken beleidskeuzes heeft de minister nog veel uit te leggen.’

De beleidsnota Investeren in Perspectief getuigt van ambitie en optimisme en is stevig ingebed in het discours van de zeventien door de Verenigde Naties overeengekomen Sustainable Development Goals (SDG’s). Wie de ruim honderd helder geschreven pagina’s aandachtig leest, moet welhaast tot de conclusie komen dat het met de wereld de goede kant op gaat: extreme armoede neemt wereldwijd af, toegang tot basisvoorzieningen (schoon water, zorg, onderwijs) verbetert en de economische groei in de meeste landen is hoopgevend. Ook de Nederlandse economie “staat er goed voor”. Natuurlijk zijn er ook ernstige conflicten en ‘uitdagingen’ als klimaatverandering, ongelijke kansen, migratiestromen en terreur. Maar goed beleid zal helpen om kansen te verzilveren en problemen bij de wortel aan te pakken. Wat dat laatste betreft, wordt voortdurend gerefereerd aan ‘grondoorzaken’ die bestrijding verdienen.

Daar begint het bij de lezer te knagen: bestaat er wel overeenstemming over de root causes van mondiale problemen, en beschikken internationale beleidsmakers –juist ook buiten Nederland- wel over de politieke wil en het instrumentarium om die oorzaken weg te nemen? Voor een beleidsnota is het verhaal opmerkelijk a-politiek: er worden geen woorden vuil gemaakt aan paradoxen en dilemma’s. De weinige expliciete keuzes lijken ingegeven door een technocratisch aandoend maakbaarheidsideaal dat geen vijanden kent. Bij nader inzien zweven de meeste oplossingen in een vacuüm zonder verleden, zonder omgevingsanalyse, en zonder veel rekenschap aan het mondiale krachtenveld.

In dit artikel beperken we ons tot vijf aannames, paradoxen en dilemma’s die door de nota tot leven worden gewekt maar niet van enige analyse, laat staan een beleidsmatig antwoord, worden voorzien.

1: Nederlands belang is gelijk aan globaal belang

Of met de woorden van de ondertitel Goed voor de wereld, Goed voor Nederland. De koopman is de dominee. Geen probleem zo groot, of er valt geld aan te verdienen. Zo wordt klimaatbeleid zonder enige gene als ‘verdienmodel’ voor het Nederlandse bedrijfsleven gepresenteerd. De nadruk op kansen doet bijna vergeten dat er nog een aanzienlijk probleem met fossiele brandstoffen moet worden opgelost .1 Ook worden de SDG’s aangeprezen als ‘verdienkansen’ voor  Nederland.2

Er zijn focusregio’s gedefinieerd, waar zowel mondiale problemen als ‘verdienkansen’ voor het Nederlandse bedrijfsleven zich concentreren. Het beleid zal zich daar zelfs vrijwel exclusief op richten. Net als veel van haar voorgangers goochelt ook minister Kaag met landen en thema’s als een filatelist die een wereldpostzegelverzameling beheert: sommige worden uit de verzameling verwijderd (Indonesie, Ghana, Mozambique, Benin), andere worden met enthousiasme toegevoegd (thema Onderwijs). Voor het waarom wordt wel een beleidslogica gevonden, maar oplettende beneficienten herkennen hierin weinig duurzaamheid, voorspelbaarheid of transparantie. Het besef dat andere donoren ook hun ‘smaak van de dag’ volgen –zonder de geringste poging tot onderlinge afstemming- maakt het beeld voor ontvangende landen en doelgroepen alleen maar treuriger.

Bovendien wordt er weinig werk gemaakt van de onderbouwing van de aanname dat het Nederlandse belang gelijk staat aan het belang van de wereld. Andere handeldrijvende donorlanden zouden met goed recht hetzelfde kunnen claimen. Maar hoe geloofwaardig is deze pretentieus aandoende assumptie?

2: De toekomst is maakbaar, zelfs zonder kennis van het verleden

Met gepaste trots laat de nota zien waar Nederland kan bijdragen aan het bereiken van de SDG’s. Op sommige punten overtuigt dat, zoals de aandacht voor gender-ongelijkheid en het belang van gelijke kansen voor meisjes en jonge vrouwen in het onderwijs en op de arbeidsmarkt. Op andere plaatsen blijft invulling van de Nederlandse bijdrage aan de verwezenlijking van SDG’s uit. En vrijwel nergens wordt duidelijk hoe groot het Nederlandse aandeel bij het bereiken van een doel precies zal kunnen zijn. Veel maakbaarheid, maar weinig meetbaarheid. Daar wreekt zich ook een op het oog totaal gebrek aan belangstelling voor lessen uit het verleden. Evaluaties en beleidsstudies vol aanbevelingen en geleerde lessen worden nergens in de Nota aangehaald. Daarmee mist de minister een kans om de door haar uitgestippelde koers overtuigend te laten zijn.3 Wel wordt een reeks van nieuwe kwantitatieve doelstellingen gelanceerd, maar zonder baseline of referentie aan resultaten die in het verleden behaald zijn, of waar beleid gefaald heeft. Voorbeelden:

• “Nederland wil in 2030 ten minste 32 miljoen mensen blijvend uit een situatie van ondervoeding hebben geholpen.”4
• “Nederland blijft inzetten op het realiseren van het recht op drinkwater voor 30 miljoen mensen en op sanitaire voorzieningen voor 50 miljoen mensen.”5
• “Het kabinet heeft zich ten doel gesteld voor 2030 vijftig miljoen mensen in ontwikkelingslanden te helpen aan toegang tot hernieuwbare energie.”6

Beleidsmatig en methodologisch krijgen ambtenaren en consultants hier nog jarenlang een zware dobber aan.

3: Grondoorzaken armoede, migratie, terreur en klimaatverandering

Armoede, (irreguliere) migratie, terreur en klimaatverandering hebben ‘grondoorzaken’ die nu eens ‘bestreden’, dan weer ‘aangepakt’ moeten worden. Maar het verband tussen oorzaken en gevolgen wordt nergens nader ontleed. Sterker nog: wie in de Nota zoekt naar ‘grondoorzaken’ zal ze niet vinden. Is armoede de grondoorzaak van terreur? Of is klimaatverandering de grondoorzaak van migratie? Het web van causaliteiten is natuurlijk eindeloos ingewikkelder, maar van een beleidsnota mag enige verheldering verwacht worden, al is het maar omdat het beleid anders in een vacuüm verkeert.

Er is een cruciale vraag die in dat verband beantwoord had moeten worden: beschouwt de minister armoede als een probleem dat door een globaliserende liberale wereldorde als vanzelf zal worden opgelost, mits geholpen door wat beleidsinterventies door de publieke sector? Of is armoede een direct product van diezelfde wereldorde, waarin marginalisering van de armsten een logische keerzijde is van de welvaartsgroei van de beter bedeelde meerderheid?

4: Bescheiden budgetverhoging

Ondanks alle nadruk op grondoorzaken, gaat de grootste budgetverhoging naar humanitaire hulp van 205 naar 367 miljoen euro per jaar.7 Gemeten aan de 22,5 miljard dollar die de VN in 2018 nodig acht, is dat een bescheiden bijdrage voor een land dat zich graag als een ruimhartige donor (‘grote speler’) presenteert: een percentage van amper twee dit jaar, en naar verwachting geleidelijk minder in volgende jaren. Voor deze beleidsintensivering (terug naar het oude niveau van voor 2010) zijn goede argumenten te geven, uitgaande van het zogeheten humanitair imperatief. Maar zelfs de beste humanitaire hulp biedt geen soelaas tegen ‘grondoorzaken’ van armoede: het is als een veldhospitaal in een loopgravenoorlog, alleen de ergste noden worden er gelenigd.

5: Ongrijpbaarheid

In veel passages schuilt de ongrijpbaarheid van de geschoolde diplomaat die minister Kaag zonder twijfel is:

• tegenstellingen worden weggelaten (zo is er nergens sprake van donorharmonisatie, maar wel wordt gezocht naar samenwerking met niet nader gedefinieerde ‘gelijkgezinde donoren’)
• problemen worden tot uitzondering verklaard (het gaat goed met de onderhandelingen over handelsakkoorden. Die met de VS, Rusland en China zijn slechts uitzonderingen.8
• waar de korte termijn weinig te bieden heeft, wordt het perspectief naar een verdere toekomst verschoven: tegen 2030 komt het goed met de SDG’s en overigens ook met het Nederlandse  budget voor officiële ontwikkelingshulp, dat over twaalf jaar weer op het internationaal afgesproken niveau van 0,7 procent van het bruto nationaal inkomen (BNI) uitkomt. Dat wil zeggen het percentage dat Nederland tot het eerste kabinet-Rutte in 2010 als norm hanteerde en realiseerde. Onder de politieke verantwoordelijkheid van staatssecretaris Knapen en minister Ploumen is dat percentage gedaald naar 0,55. Minister Kaag buigt de trend weer omhoog, waarbij ze blijmoedig ver over het politieke graf regeert: twaalf jaar is aanzienlijk meer dan drie gemiddelde kabinetten lang.

De minister verdient lof voor haar poging om hulp, handel en investeringen in een samenhangend kader te brengen. Haar nota past in een internationaal overeengekomen raamwerk van de SDG’s. En het belang van inclusiviteit, gendergelijkheid en kansen voor meisjes wordt terecht centraal gesteld bij elk van de thema’s die aan bod komen. Maar waar het gaat om aannames en dilemma’s in de te maken beleidskeuzes heeft de minister nog veel uit te leggen.

• 1Danielle Hirsch in Vice Versa online, 22 mei 2018
• 2Beleidsnota Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, ‘Investeren in perspectief. Goed voor de Wereld, goed voor Nederland’ (18 mei 2018), p. 85
• 3Paul Hoebink in Vice Versa online, 24 mei 2018
• 4Beleidsnota ‘Investeren in perspectief. Goed voor de Wereld, goed voor Nederland’,, p. 39
• 5Beleidsnota ‘Investeren in perspectief. Goed voor de Wereld, goed voor Nederland’, p. 40
• 6Beleidsnota ‘Investeren in perspectief. Goed voor de Wereld, goed voor Nederland’, p. 56
• 7Beleidsnota ‘Investeren in perspectief. Goed voor de Wereld, goed voor Nederland’, p. 47
• 8Beleidsnota ‘Investeren in perspectief. Goed voor de Wereld, goed voor Nederland’, p. 75.