Mag Nederland volgend jaar meepraten in de VN Veiligheidsraad?
Analyse Diplomatie en Buitenlandse Zaken

Mag Nederland volgend jaar meepraten in de VN Veiligheidsraad?

12 Apr 2016 - 12:06
Photo: Flickr / Zack Lee
Terug naar archief

Nederland heeft zijn zinnen gezet op een plaats als niet-permanent lid van de VN Veiligheidsraad in de periode 2017-2018. Daarvoor moet het Koninkrijk het opnemen tegen Zweden en Italië, die ook beiden op de stoel azen; slechts twee van de drie worden verkozen. Hoe gaat de verkiezing in zijn werk? En kan Nederland een plaats aan de tafel bemachtigen?

Op 28 juni aanstaande zullen in New York de verkiezingen plaatsvinden voor de nieuwe leden van de VN Veiligheidsraad. Nederland is een van de kandidaten. De Veiligheidsraad (VR) bestaat uit vijf permanente leden – de Verenigde Staten, China, Rusland , Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk – en tien leden die voor twee jaar worden verkozen. Die tien niet-permanente lidmaatschappen zijn verdeeld over vijf regionale groepen, waaronder de groep waar Nederland toe behoort, de WEOG (Western European and Others Group). 

De WEOG mag in de Veiligheidsraad twee stoelen bezetten; deze komen beiden eind dit jaar vrij. Drie landen hebben zich kandidaat gesteld: Zweden, Italië en Nederland. Zweden is drie keer eerder lid van de VR geweest, Italië zes keer en Nederland vijf keer. Het zal een spannende verkiezing worden; Zweden en Italië zijn ontegenzeggelijk, net als Nederland, excellente kandidaten.

In de andere regionale groepen wordt vaak gewerkt met “agreed slates”. Daarbij maakt de groep gebruik van een roulatiesysteem, waardoor er nooit meer kandidaten zijn dan vrijkomende zetels. Dan hoeft er ook geen campagne worden gevoerd in de aanloop naar de verkiezingen. In mijn tijd als Permanent Vertegenwoordiger – PV in het jargon – bij de VN in New York hebben wij in de WEOG getracht overeenstemming te bereiken over zo’n systeem van “agreed slates”, maar dat is niet gelukt. Te veel WEOG-landen wilden daarvoor te vaak lid zijn van de Raad. Dat was teleurstellend; tegelijkertijd geeft het aan hoe belangrijk dat lidmaatschap wordt gevonden, al is het slechts voor twee jaar.  

 

Na 48 stemmingen, die drie weken in beslag namen, trokken beide kandidaten zich terug en werd een compromis kandidaat verkozen

 

Om verkozen te worden in de Veiligheidsraad, moet een kandidaat-lid de steun krijgen van twee derde van de 193 leden van de VN – dat wil zeggen 129 stemmen. Het is dus niet simpelweg een zaak van “de meeste stemmen gelden”. Ook het land met de meeste stemmen is pas verkozen als het 129 of meer stemmen heeft. Het komt vaak voor dat  meerdere stemrondes nodig zijn, voordat het benodigde aantal is bereikt. Op deze manier kan het soms een tijdje duren voordat er een uitslag is.

In 2006 lukte het bijvoorbeeld geen van twee kandidaten voor de Latijns-Amerikaanse zetel (Venezuela en Panama) de benodigde twee derde meerderheid te behalen. De posities van de twee kampen was onverzettelijk, omdat er bij deze verkiezing een duidelijke keus aan de orde was tussen een “linkse” anti-Amerikaanse kandidaat – Venezuela – en een “rechtse” pro-Amerikaanse – Panama. Na 48 stemmingen, die drie weken in beslag namen, trokken beide kandidaten zich terug en werd een compromis kandidaat verkozen: de zeer gerespecteerde Permanent Vertegenwoordiger van Guatemala. Een dergelijke politieke keuze doet zich bij de komende WEOG-verkiezing niet voor. Het is wel mogelijk dat bij drie goede kandidaten het verkiezingsproces enkele rondes kan duren, voordat twee winnaars uit de strijd naar voren komen.  

Wat winnen we bij een lidmaatschap van de Veiligheidsraad?
Nederland is voor zijn welvaart, veiligheid en de handhaving van voor ons belangrijke waarden sterk afhankelijk van internationale samenwerking, op zowel Europees als  wereldwijd niveau. De Nederlandse grondwet bepaalt daarom dat het de taak van de regering is om de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen.

De Veiligheidsraad speelt een grote rol op dat vlak. De internationale strafhoven – die door de VR zijn ingesteld – zoals de Joegoslavië en Libanon tribunalen in Den Haag, zijn daarvan sprekende voorbeelden. Lidmaatschap van de VR zal Nederland de kans bieden om het contact tussen de Veiligheidsraad en de – in Den Haag gevestigde – internationale juridische instellingen te versterken. Dit geldt in het bijzonder voor het International Court of Justice van de VN, het International Criminal Court en het  Permanente Hof van Arbitrage.

 

Het logo van de campagne. Bron: Kingdom of the Netherlands

 

Over het algemeen heeft de Raad de primaire verantwoordelijkheid voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid. Om die taak uit te voeren, heeft de VR unieke bevoegdheden gekregen. Besluiten van de Raad zijn bindend voor de lidstaten; denk bijvoorbeeld aan de economische sancties tegen Iran, die onlangs zijn opgeheven, of het gebruik van de ‘terroristenlijst’ met daarop personen of instellingen. Bovendien is een  mandaat van de VR noodzakelijk als juridische grondslag om militair optreden te legitimeren – om een andere reden dan zelfverdediging. Een voorbeeld is de operatie tegen piraterij in de wateren rond Somalië, waaraan Nederland sinds 2008 deelneemt.

De VN heeft zelf de leiding in een groot aantal vredesoperaties, waaraan op dit moment ongeveer 107.000 militairen en politiemensen en 17.000 burgerpersoneelsleden deelnemen. De Veiligheidsraad is niet alleen verantwoordelijk voor het mandaat van de operaties, maar ziet ook toe op de uitvoering ervan. Nederland heeft in de afgelopen decennia aan een groot aantal vredesoperaties deelgenomen en is op dit moment actief in onder meer Mali – doorvoerland naar Europa voor wapens, drugs  en mensenhandel.

De Veiligheidsraad speelt bovendien een essentiële rol bij pogingen om via politiek overleg tot oplossingen van militaire conflicten te komen, zoals momenteel in de Syrische burgeroorlog wordt geprobeerd. De onderhandelingen over een politieke oplossing voor dit conflict vinden plaats onder leiding van de Speciale Vertegenwoordiger van de Secretaris-Generaal van de VN. Daarnaast worden de resultaten van dat overleg vastgelegd in resoluties van de Veiligheidsraad.

 

Lidmaatschap van de Veiligheidsraad zal ons twee jaar lang een uitgelezen kans bieden om een rol te spelen bij de besluitvorming op het hoogste niveau

 

Nederland bepleit een grotere betrokkenheid van vrouwen binnen de VN bij het streven naar vrede en veiligheid – zowel op politiek als militair vlak. Dit zal één van de Nederlandse speerpunten zijn, als ons land wordt verkozen tot lid van de Veiligheidsraad.

De internationale rechtsorde, het nucleaire programma van Iran, de crisis in  Mali, de piraterij in de Golf van Aden, de oorlog in Syrië, de strijd tegen terrorisme; het zijn allemaal onderwerpen die de veiligheid en de belangen van ons land direct raken. Lidmaatschap van de VR zal ons twee jaar lang een uitgelezen kans bieden om niet alleen onze stem te laten horen, maar ook om onze belangen te behartigen en een rol spelen bij de besluitvorming op het hoogste niveau. 

Welke rol spelen niet-permanente leden van de Raad?
Wat is binnen de Veiligheidsraad de rol van de niet-permanente leden? De macht is toch in handen van de vijf permanente leden? Het antwoord daarop is ‘ja en nee’; de P-5 hebben een overheersende rol en kunnen ieder met hun vetorecht besluitvorming blokkeren. Voor de besluitvorming is echter meer nodig dan de stem van de vijf permanente leden; om besluiten te nemen in de Raad zijn negen stemmen nodig. Dus zelfs als de P-5 het eens zijn, hebben zij de steun van vier niet-permanente leden nodig. De P-5 besteden daarom veel aandacht aan het verwerven van steun onder de niet-permanente leden. Dit betekent dus dat de permanente leden meer oog hebben voor de opvattingen en belangen van de niet-permanente leden – ook als het om zaken gaat die niet op de agenda van de VR staan. 

Binnen de Raad spelen de niet-permanente leden bovendien een rol als voorzitters van een aantal sub-comités en werkgroepen. Meestal gaat het hierbij meer om de technische aspecten dan om politieke besluitvorming, maar dat is zeker niet onbelangrijk gezien het dwingende juridische karakter van die besluiten. Bovendien rouleert het voorzitterschap van de VR zelf maandelijks onder de vijftien leden. Dat betekent dus dat een niet-permanent lid in de twee jaar van zijn lidmaatschap één of twee keer een maand voorzitter zal zijn. Dit biedt unieke mogelijkheden tot beïnvloeding van de agenda van de Raad en de aanpak van conflicten door de VN. 

Hoe de rol van de Veiligheidsraad is toegenomen
Sinds het einde van de Koude Oorlog is de rol van de VR sterk toegenomen. Allereerst heeft de Raad aan gewicht gewonnen door het verdwijnen van de ‘oost-west’ tegenstelling, die besluitvorming in de Raad decennia lang bemoeilijkte – al dan niet belemmerde. In de periode van veertig jaar tijdens de Koude Oorlog kwam de Raad slechts zelden tot overeenstemming. Vergaderingen vonden dikwijls maar één of twee keer per maand plaats. Nu vergadert de Raad bijna iedere dag.

In de periode 1946 - 1989 nam de Veiligheidsraad 646 resoluties aan – bijna vijftien per jaar. In de 26 jaar van 1990 tot 2015 was dat aantal gegroeid tot 1.612 resoluties, dus 62 per jaar – meer dan vier keer zo veel.[1]

 

Vult Nederland straks twee jaar lang zo'n begeerde blauwe stoel? Bron: UN Photo

 

De omgekeerde trend zien we in het gebruik van de veto’s, die zijn na het eind van de Koude  Oorlog in aantal sterk teruggelopen. Wel is het aantal vetostemmen de laatste jaren weer enigszins toegenomen door de opstelling van het Rusland van Poetin, vaak gesteund door China. We moeten afwachten of de trend zich zal voortzetten. Ten aanzien van Syrië is nu tenminste sprake van samenwerking tussen Rusland en de VS; deze ontwikkeling heeft dus ook politieke ruimte geschapen voor een grotere rol van de VN. Als gevolg van de Russisch-Chinese blokkades was het geruime tijd moeilijk om besluiten te nemen over humanitaire hulpverlening. Rusland blokkeerde namelijk teksten – afkomstig van de VS, Frankrijk en het VK – die zich richtten op de humanitaire noodsituatie, met het argument dat daarmee de deur zou worden opengezet voor een militaire interventie.

Uiteindelijk is de impasse doorbroken met behulp van een resolutie over humanitaire hulpverlening, die werd ingediend door de twee niet-permanente WEOG-leden Luxemburg en Australië. Op deze manier kunnen de niet-permanente leden soms ook een belangrijke rol spelen binnen de VR-besluitvorming.

Een tweede reden voor de toegenomen rol van de VR is de verbreding van het traditionele veiligheidsbegrip – een ontwikkeling die zich de afgelopen twintig jaar heeft voltrokken.  Waar de VR zich in vroegere jaren concentreerde op (de dreiging van) militaire conflicten tussen staten, richt hij zich nu ook op onderwerpen als binnenlandse conflicten, hervorming van de veiligheidssector in post-conflict staten, proliferatie van massavernietigingswapens,  verspreiding van kleine en lichte wapens, terrorisme, georganiseerde misdaad, piraterij, humanitaire hulp en humanitaire interventies.

‘The Security Council is Supreme’
Deze ontwikkeling wordt niet overal positief ontvangen. Enerzijds bestaat de vrees dat de Raad zich een rol aanmeet op terreinen die zijn voorbehouden aan andere VN-instellingen. Anderzijds voedt zij de kritiek dat de Raad, die volgens het Handvest optreedt “in naam van” de overige leden van de VN, veel te weinig openstaat voor overleg met en betrokkenheid van die andere leden. Deze kritiek richt zich vooral op de P-5 en vormt daarmee onderdeel van de discussie over uitbreiding van de Veiligheidsraad.

De afgelopen jaren is een aantal keer geprobeerd om aanbevelingen te doen voor meer interactie met en gemakkelijker toegang tot de Raad, maar dat liep vast op onderlinge verdeeldheid over een dergelijke resolutie van de Algemene Vergadering. Bovendien leidde dit tot krachtig verzet van de P-5. Ik herinner mij nog goed de reactie van een collega-diplomaat uit een van de P-5 landen, toen de vraag rees of de VR competent was om een bepaalde maatregel te nemen: “The Security Council is supreme; the Security Council can do whatever it wants.”

 

Het motto van de Nederlandse campagne is: “The Kingdom of the Netherlands: your Partner for Peace, Justice and Development”

 

De Nederlandse regering legt er in de campagne voor de Veiligheidsraad dan ook veel nadruk op dat Nederland als niet-permanent lid een grotere rol voor de overige leden van de VN zal bepleiten. Daarnaast zal Nederland zich inzetten voor een grotere betrokkenheid bij de discussie en besluitvorming van de landen waarover wordt gesproken. Bovendien is ze voorstander van de openstelling van vergaderingen van de VR, tenzij er gegronde aanleiding bestaat om besloten vergaderingen te houden. Ook zal Nederland bevorderen dat meer aandacht wordt geschonken aan de belangen en opvattingen van kleine en middelgrote lidstaten. Een voorbeeld zijn de Small Island States, die erg kwetsbaar zijn voor de gevolgen van klimaatverandering en ernstig worden bedreigd door de stijgende waterspiegel van oceanen.

Hoe zal de verkiezingscampagne van Nederland eruit zien?
Deze prioriteiten komen terug in het motto van de campagne om verkozen te worden als lid van de VR: “The Kingdom of the Netherlands: your Partner for Peace, Justice and Development”.

“The Kingdom” verwijst naar het feit dat het Koninkrijk bestaat uit vier landen, waarvan drie kleine eilandstaten in het Caribisch gebied. Vertegenwoordigers van die landen nemen actief deel aan de campagne en onderstrepen dat Nederland als lid van VR oog zal hebben voor de problemen en belangen van kleine eilandstaten in het algemeen.

“Your partner” weerspiegelt dat Nederland een verandering in de werkmethoden van de VR bepleit, zoals hierboven aangegeven. Er vindt teveel besluitvorming plaats in de VR “in lonely splendour” van de P-5. “Your partner” betekent ook dat Nederland zijn vingertje niet belerend zal opheffen en bovendien een open houding wil aannemen.  

“For Peace, Justice and Development” staat voor de criteria – zoals opgenomen in art. 23 van het VN-Handvest – waaraan een kandidaat-lid wordt geacht bij te dragen in de VR. Nederland zal als niet-permanent lid bijdragen aan de handhaving van de internationale vrede en veiligheid en aan de andere doelstellingen van de VN. Die andere doelstellingen zijn onder meer de bevordering van de internationale rechtsorde en van duurzame ontwikkeling.

Nederland is op alle drie terreinen zeer actief en draagt al decennia veel bij. Het land legt daarbij ook verbanden tussen deze terreinen, zoals de geïntegreerde aanpak van vredesoperaties. Dit is het zogenaamde 3-D concept: ze willen niet alleen militaire stabiliteit bevorderen, maar ook duurzame ontwikkeling, goed bestuur en rechtsorde. Andere voorbeelden zijn de nadruk op de mogelijkheden die het Internationale Hof van Justitie en het Permanente Hof van Arbitrage bieden voor vreedzame geschillenbeslechting bij conflicten. Bovendien kan de Nederlandse rol in het bevorderen van politieke aandacht voor het voorkomen van voedseltekorten – met het oog op stabiliteit en duurzame ontwikkeling – van belang zijn.

Een bijkomend voordeel van deze actieve campagne, die Nederland sinds 2013 voert, is dat de campagne onze internationale profilering op deze terreinen vergroot. Dat doet de Nederlandse internationale positie in algemene zin veel goed. 

Tot slot
De Veiligheidsraad heeft een ongekende machtspositie in de internationale verhoudingen; formele gelijkheid van soevereine landen is belangrijk een grondbeginsel in de VN. Wat betreft de Veiligheidsraad maakt het VN-Handvest hierop echter een uitzondering: vijftien landen krijgen de bevoegdheid om besluiten te nemen, die alle andere soevereine landen in de wereld binden. De woorden van ambassadeur Van Walsum – de Nederlandse vertegenwoordiger in de Raad de vorige keer dat Nederland lid was – vatten het goed samen: “Je moet wel gek zijn om zo’n kans om invloed uit te oefenen op het hoogste niveau voorbij te laten gaan.”

 

Herman Schaper was Permanent Vertegenwoordiger bij de NAVO in Brussel en bij de VN in New York. Op dit moment is hij verbonden aan de Universiteit Leiden en houdt hij zich in de Senaat voor D66 bezig met internationaal beleid, Europa en verkeer en vervoer.



[1] Cijfers ontleend aan “The UN Security Council in the 21st century”, eds. Sebastian von Einsiedel, David M. Malone, Bruno Stagno Ugarte; 2016, p. 29-30

 

Auteurs

Herman Schaper
Verbonden aan Universiteit Leiden; Eerste Kamerlid D66; voormalig Hoofd van de Permanente Vertegenwoordiging bij de VN