Op weg naar een nieuwe relatie met het VK
Analyse Europese Zaken

Op weg naar een nieuwe relatie met het VK

29 Mar 2017 - 11:18
Photo: Flickr / Number 10
Terug naar archief

De Britten hebben formeel bekendgemaakt dat ze uit de Europese Unie stappen. De Brexit betekent de start van een nieuwe relatie tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk. Wat staat er volgens de AIV voor Nederland op het spel?

Op 23 maart 2017 bracht de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) een advies uit over de toekomstige relatie met het Verenigd Koninkrijk. Het advies, op 6 oktober 2016 door het kabinet aan de AIV gevraagd, is getiteld ‘Brexit means Brexit. Op weg naar een nieuwe relatie met het VK’.[1] Reden voor de adviesaanvraag was het referendum in het VK op 23 juni 2016. Tijdens dit referendum sprak een meerderheid van 51,9% van de Britse kiezers die hun stem uitbrachten zich uit voor een vertrek van het VK uit de Europese Unie.

In het advies gaat de AIV in op de kernelementen van de nieuwe relatie van het VK met de EU en van de bilaterale relatie, die in belangrijke mate afhangt van de inhoud van de nieuwe relatie tussen de EU en het VK. Daarom vormt die relatie het uitgangspunt voor het advies, waarop het meest diepgaand en uitgebreid wordt ingegaan. Het uittreden van het VK uit de EU heeft bovendien grote gevolgen voor de coalitievorming in Europa, nu een voor Nederland zeer belangrijke coalitiepartner als het VK binnen twee jaar uit de EU treedt.

Groot belang voortzetting samenwerking met VK
Bij het vormgeven van de nieuwe relatie tussen de EU en het VK stelt de AIV het lange termijn belang van voortdurende intensieve Europese samenwerking centraal. Dit is des te belangrijker tegen de achtergrond van de economische en geopolitieke verschuivingen die gaande zijn en de enorme externe uitdagingen waar de Europese landen voor staan. De samenwerking tussen de EU27 en het VK blijft van grote betekenis om veiligheid, vrijheid en welzijn te borgen in Europa, en om bij te dragen aan stabiliteit en perspectief voor mensen in de landen rondom Europa.

Theresa May ondertekent op 28 maart 2017 de Article 50-brief. Bron: Flickr / Number 10
 

Het is van groot belang dat tijdens de art. 50-onderhandelingen het front van de EU27 gesloten blijft. Dit betekent dat ook Nederland zich niet ontvankelijk mag tonen voor mogelijke Britse voorstellen die kennelijk zijn bedoeld om EU-lidstaten tegen elkaar uit te spelen. Waar het gaat om het uittredingsakkoord, waarover als eerste overeenstemming moet worden bereikt, moet de Nederlandse regering vooral stevig inzetten op de positie van de wederzijdse ingezetenen (circa 3,3 miljoen personen uit EU-landen in het VK[2] en circa 1,2 miljoen Britten in een ander EU-land[3]) en de hoogte van de exit-rekening. Schattingen over de hoogte daarvan lopen op tot een bedrag van 60 miljard euro.[4]

Toekomstige handelsrelatie cruciaal
In de nieuwe relatie tussen de EU en het VK is de toekomstige handelsrelatie voor beide partijen cruciaal. De AIV vindt dat het vrijhandelsakkoord met Canada (CETA) daarvoor de beste aanknopingspunten biedt. Daaraan kunnen nog verdergaande elementen van economische integratie elementen worden toegevoegd uit de associatieakkoorden die de EU met de nabije buurlanden heeft afgesloten, zoals het associatieakkoord met Oekraïne. Een zogenaamd CETA-plusmodel opent niet alleen de mogelijkheid tot vrijhandel in goederen, maar maakt ook afspraken mogelijk over de vrijmaking van dienstensectoren.

De AIV verwacht niet, anders dan de inzet is van het VK, dat binnen twee jaar overeenstemming kan worden bereikt over een veelomvattend vrijhandelsakkoord. Daarom zou eerst een korte overgangsperiode overeengekomen moeten worden om een geordende overgang mogelijk te maken tussen het feitelijk vertrek van het VK uit de EU en het bereiken van een dergelijk vrijhandelsakkoord. Daartoe is een tijdelijke voortzetting van de bestaande douane-unie met bijvoorbeeld drie jaar de meest voor de hand liggende oplossing, zo mogelijk aangevuld met een voortzetting van de wederzijdse erkenning van normen en standaarden.

Waar het gaat om een systeem van geschillenbeslechting kan gekozen worden voor een arbitragesysteem gemodelleerd naar het WTO Dispute Settlement System of vergelijkbare modellen in bestaande Free Trade Agreements.

Financiële diensten
Met betrekking tot financiële diensten staat voor de AIV het belang voorop van een zo beperkt mogelijke verstoring van het financiële systeem binnen de EU en het zo veel mogelijk beperken van negatieve effecten van de Brexit op het systeem van financiële diensten. Daarbij kunnen equivalentiebeslissingen in het kader van het Third Country Regime  een terugvalpositie zijn, hoewel deze niet op alle financiële diensten toepasbaar zijn en door de Europese Commissie ingetrokken kunnen worden.

De AIV verwacht niet dat binnen twee jaar overeenstemming kan worden bereikt over een veelomvattend vrijhandelsakkoord

Voordeel is wel, dat de regeling in beginsel op alle derde landen van toepassing kan zijn en als zodanig geen inbreuk oplevert op het most favoured nations-beginsel. Het is ook mogelijk dat de reikwijdte van equivalentie uitgebreid wordt, waardoor deze optie nog aantrekkelijker wordt. Nederland zou verder moeten streven naar een goede regeling tijdens de overgangsperiode, zodat de schade voor het bedrijfsleven zoveel mogelijk wordt beperkt.

Externe veiligheid
Het vertrek van het VK uit de EU betekent ook voor de bescherming van de externe veiligheid van de EU, in het bijzonder voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid en het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid, een gevoelig verlies. De AIV vindt daarom dat de EU het VK zoveel mogelijk moet (blijven) betrekken bij de voorbereiding en de uitvoering van het GBVB en het GVDB, in het bijzonder bij de besluiten van de EU-Raad van Buitenlandse Zaken.

Dit is niet alleen in Brits belang, maar zeker ook in het belang van de EU. In de visie van de AIV is, gelet op het intergouvernementele karakter van de samenwerking op dit terrein, de zoektocht naar oplossingen voor toekomstige samenwerking een gemakkelijker opgave dan bij de vormgeving van de toekomstige handelsbetrekkingen, waar de EU-instellingen bij betrokken zijn.

Het advies schetst vier mogelijke modellen van samenwerking, ontleend aan een publicatie van een gezaghebbend onderzoekinstituut, reikend van minder tot meer geïntegreerd.[5] Deze modellen zijn:

1.   Strategische partner (losse samenwerking en consultatie);

2.   Het Noorse model (regelmatige consultatie en verbondenheid, geen deelname aan besluitvorming);

3.   Noorwegen Plus (selectieve deelname aan informele en operationele besluitvorming);

4.   Raad van Buitenlandse Zaken Plus (regelmatige deelname aan formele besluitvorming).

Bij de bepaling van een voorkeur aan EU-kant voor één van deze opties, zal de mate waarin het VK interesse toont om bij het GBVB/GDVB betrokken te blijven, een belangrijke overweging zijn.

De Brexit betekent de start van een nieuwe relatie tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk. Flickr / Number 10
 

Gezien het grote belang van nauwe VK-betrokkenheid bij vormen van Europese militaire samenwerking, hetzij multilateraal hetzij bilateraal, pleit de AIV ervoor dat de regering de bestaande bilaterale banden met het VK voortzet. Deze militaire samenwerking moet op haar eigen merites worden beoordeeld en mag geen nadeel ondervinden van mogelijke fricties tussen de EU en het VK op handelspolitiek terrein.

Interne veiligheid
Ook op het terrein van de interne veiligheid (Justitie en Buitenlandse Zaken-samenwerking) is voortzetting van de samenwerking zowel in Brits als in Europees en Nederlands belang. Deze voortzetting is uitdrukkelijk ook de inzet van het VK. De wijze waarop deze toekomstige samenwerking vormgegeven kan worden, is vooralsnog echter niet duidelijk. Cruciaal daarbij is om overeenstemming te bereiken over een vorm van rechterlijk toezicht, waarbij het Britse uitgangspunt dat het na de Brexit geen rol meer ziet voor het Hof van Justitie van de EU deze overeenstemming naar verwachting ernstig zal bemoeilijken.

Vrij verkeer van werknemers
Ook indien de toekomstige betrekkingen tussen de EU27 en het VK de vorm aannemen van een vrijhandelsakkoord, zal vrij verkeer van werknemers een belangrijk onderwerp blijven. In ruil voor de best mogelijke toegang tot de interne markt die de Britten nastreven, zullen de EU27 een voorkeursbehandeling willen voor EU-werknemers tot de Britse arbeidsmarkt. Gezien de grote economische belangen die voor het VK en verschillende EU-lidstaten gemoeid zijn bij een zo vrij mogelijk verkeer, verdient het de voorkeur dat zowel het VK als de EU27 preferentiële toegang nastreven voor elkaars burgers boven die voor burgers van derde landen.

Theresa May en Mark Rutte ontmoeten elkaar tijdens het EU-voorzitterschap van Nederland in 2016. Flickr / Number 10
 

De EU-lidstaten doen er goed aan om initiatieven met het oog op een beter en eerlijker functioneren van vrij verkeer van werknemers binnen de EU niet te koppelen aan de Brexit-onderhandelingen. Een pleidooi van Nederland en andere voornamelijk West-Europese lidstaten in het kader van de herziening van de detacheringsrichtlijn met het oog op ‘gelijk loon voor gelijk werk op een gelijke plek’ maakt dan mogelijk nog enige kans gehoor te vinden bij de Midden- en Oost-Europese lidstaten. Vermenging met de daarvan afwijkende Britse wens om het aantal EU-migranten aan banden te leggen zal die zaak waarschijnlijk geen goed doen.

Budgettaire consequenties
Waar het gaat om de budgettaire consequenties van de Brexit voor de EU en specifiek voor Nederland is het zinvol een onderscheid te maken tussen de divorce bill, de lopende Meerjarig Financieel Kader (MFK)-periode (2014-2020) en het volgende MFK. Helder is, dat de negatieve financiële consequenties voor Nederland op alle drie niveaus potentieel groot zijn. Een stevige Nederlandse onderhandelingsinzet vanaf de aanvang van de onderhandelingen, bij voorkeur samen met andere landen (onder meer Duitsland, Zweden en Oostenrijk) die als nettobetaler de grootste negatieve consequenties dreigen te ondervinden, ligt voor de hand. Daarbij acht de AIV het wenselijk samen met andere nettobetalers te zoeken naar mogelijkheden om te komen tot een lagere EU-begroting op termijn en daarmee tot een gelijkblijvende en in ieder geval niet een hogere Nederlandse bijdrage aan de EU-begroting.

Positie Hof van Justitie
Met betrekking tot de positie van het Hof van Justitie van de EU brengt de harde Britse opstelling, dat niet langer de rechtsmacht van het Hof wil erkennen na de Brexit, grote problemen mee. Bijzonder aspect is de positie van het Hof in de te verwachten overgangsperiode. Niet zeker is of het Britse idee van a special joint court ook voor de EU acceptabel zal zijn. Hoe de door het VK voorgestane tailormade oplossing voor dit probleem eruit moet gaan zien, is vooralsnog niet duidelijk. De optie van een speciale kamer van het Hof, die zich als enige mag buigen over de interpretatie en toepassing van de te sluiten overgangsregeling volgens daartoe overeengekomen regels en procedures, is mogelijk een voor premier Theresa May lastig te verkopen oplossing.

Een deelname van het VK aan de interne markt voor goederen tijdens een overgangsperiode maakt het noodzakelijk dat de overname en equivalente praktische toepassing van het interne markt-acquis verzekerd blijft. Indien tijdens deze periode de rechtsmacht van het Hof van Justitie niet meer erkend wordt, dan acht de AIV het noodzakelijk dat een adequaat toezicht- en geschillenbeslechtingsysteem in het leven wordt geroepen.

Coalitievorming
Helder is dat Nederland met het vertrek van het VK uit de EU een belangrijke partner verliest op meerdere dossiers, zoals interne markt, handel, en defensiesamenwerking. Inzetten op versterking van bestaande coalities, zoals met de Noordwest-Europese landen, in het bijzonder Zweden, Denemarken en Ierland, en de Benelux, is wenselijk, maar niet voldoende. Cruciaal voor Nederland is de positie van Duitsland, dat zoveel mogelijk deel zou moeten uitmaken van het blok waarbij ook Nederland is aangesloten. Daarbij realiseert de AIV zich, dat Duitsland vele belangen en potentiële samenwerkingspartners heeft, zowel in oostelijke richting als ook als onderdeel van de Frans-Duitse as. Nauwe samenwerking met Duitsland zal dan ook niet altijd mogelijk zijn. Daarom moet Nederland ook actief op zoek gaan naar ad hoc-coalitiepartners in specifieke dossiers, met grote EU-landen als Frankrijk en Spanje, maar ook met kleinere landen als de Baltische staten. Dit laatste bij voorkeur als onderdeel van een blok van Noordwest-Europese landen, en (op het terrein van veiligheid bijvoorbeeld) met de Midden en Oost-Europese landen.

Conclusie
Zoals eerder aangegeven is de samenwerking tussen de EU27 en het VK in de visie van de AIV van groot belang om veiligheid, vrijheid en welzijn te verzekeren in Europa. Inzet van het kabinet zou daarom voortzetting van de samenwerking op diverse terreinen met het VK moeten zijn, in het belang van zowel het VK, de EU als van Nederland. Het is tevens in het Nederlands belang dat de onderhandelingen op constructieve wijze worden gevoerd, ook omdat de Nederlandse economie is gebaat bij een zo groot mogelijke vrije markttoegang als uitkomst.

 



[1] Zie het AIV-advies.

[2] Office for National Statistics, Labour Force Survey, population by country of birth, Q4 2015

[3] United Nations, Department of Economic and Social Affairs (2015). Trends in International Migrant Stock: Migrants by Destination and Origin.

[4] Alex Barker, The €60 billion Brexit Bill. How to disentangle Britain from the EU budget, Centre for European Reform, February 2017.

[5] Nicole Koenig, EU External Action and Brexit: Relaunch and Reconnect (Berlin: Jacques Delors Institut, 22 November 2016).

 

Auteurs

André Westerink
Secretaris Commissie Europese Integratie Adviesraad Internationale Vraagstukken