PESCO: genoeg solidariteit voor EU-defensie?

De Europese Unie gaat meer investeren in defensie en ook meer samenwerken op dit terrein. Bij het instellen van de ‘Permanente Gestructureerde Samenwerkingsovereenkomst’ (PESCO) is sprake van een doorbraak op dit gebied. Daar is ook alle aanleiding toe. Toch passen ook enige kanttekeningen bij deze versterkte en gewenste defensiesamenwerking.

“Dreiging vanuit Rusland, geweld in het Midden-Oosten en grote migratiebewegingen in Afrika nopen Europa tot een sterkere defensie,” zo zei minister van Buitenlandse Zaken, Halbe Zijlstra, in Brussel, waar 13 november jl. de PESCO werd getekend. Maar ook de Brexit (waardoor de EU een militaire mogendheid kwijtraakt), Trump (die twijfel zaait over de Amerikaanse bijstandsverplichting) en de verslechterde verhouding met NAVO-bondgenoot Turkije (die Russische raketverdedigingssystemen koopt) spelen een rol.

De PESCO is de mogelijkheid die artikel 42, lid 6 en artikel 46 van het EU-verdrag voorzien om met een groep EU-lidstaten de samenwerking op het gebied van veiligheid en defensie te intensiveren. Nederland behoorde tot de kopgroep van 23 (van de 28) EU-landen die op 13 november hun handtekening hebben gezet, op 7 december jl. gevolgd door Ierland en Portugal. De aangegane verplichtingen zijn verwoord in Protocol 10 van het EU-verdrag. Zij betreffen onder meer doelstellingen voor investeringen in defensie, deelneming aan Europese capaciteitsprojecten en EU-missies en operaties, alsmede het verbeteren van de gereedheid en interoperabiliteit van militaire troepen en capaciteiten.

Tegengaan van inefficiëntie en onnodige doublures
Met andere woorden: Federica Mogherini, de buitenlandchef van de Europese Unie, wil dat de EU voortaan gezamenlijk nieuwe wapensystemen ontwikkelt, samen materieel aankoopt en samen operaties uitvoert. Dat is volgens haar niet alleen goedkoper en efficiënter, maar ook de enige manier om een tegenwicht te bieden aan de Amerikanen. Zo zijn inefficiëntie en onnodige doublures in de EU grote problemen. Binnen de EU zijn bijvoorbeeld 17 tanktypes in gebruik, in de Verenigde Staten slechts één; in Europa vliegen twintig verschillende gevechtsvliegtuigen., in de Verenigde Staten zes. “Een aanzienlijk deel van de 200 miljard euro die de EU-landen bij elkaar opgeteld jaarlijks uitgeven, is weggegooid geld,” aldus Sven Biscop van het Brusselse Egmont-instituut voor internationale betrekkingen terecht.

De PESCO werd uiteindelijk bij Raadsbesluit op 11 december jl. opgericht. De Raad stemt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen over oprichting en deelneming. Over alle andere onderwerpen stemt de Raad met eenparigheid van stemmen van de deelnemende lidstaten. Daardoor behoudt Nederland te allen tijde de zeggenschap over de inzet van Nederlandse militairen en de nationale capaciteitsontwikkelingsplannen. PESCO moet ook leiden tot de ontwikkeling van nieuwe militaire technologie, waarbij de nationale defensie-industrieën kennis en belangen bundelen. Een en ander zal worden ondersteund door een Europees Defensiefonds, dat vooralsnog met € 500 miljoen projecten gaat co-financieren. Deze projecten beogen gezamenlijk wapens te ontwikkelen, te produceren en aan te kopen.

“Nooit eerder gingen we zo’n grote samenwerking op defensiegebied aan,” zei minister van Defensie, Ank Bijleveld, bij de historische ondertekening van de PESCO.

Geen Europees leger
In de publieke discussie valt vaak te beluisteren dat er nu eindelijk een Europees leger komt. Niets is minder waar. Er komt geen ‘EU-leger’, zoals er ook geen sprake is van een ‘NAVO-leger’. De lidstaten leveren de militaire capaciteiten (bouwstenen) voor militaire operaties van deze organisaties. De krijgsmacht blijft dus een instrument in handen van de EU- en NAVO-lidstaten. Besluitvorming over de inzet van militairen blijft een nationale verantwoordelijkheid. Belangrijk en het nieuwe van PESCO is echter wel dat de verplichtingen die worden aangegaan, niet vrijblijvend maar juridisch bindend zijn en de naleving ervan jaarlijks getoetst wordt.

Over de vorming van een Europese defensiepoot werd al jarenlang gesproken. Tot op heden bleef dit hoofdzakelijk beperkt tot talloze verklaringen en intenties. Zo was een belangrijk ‘wapenfeit’ de instelling van de EU-Battlegroups in 2007. Dit zijn gevechtseenheden die binnen tien dagen kunnen worden ingezet. Ze zijn echter nooit in actie gekomen. Dat had te maken met politieke of financiële redenen.

Bij de instelling van de PESCO is sprake van een doorbraak op het gebied van defensiesamenwerking binnen de EU. Daar is ook alle aanleiding toe. Zo verhogen de Verenigde Staten, China en Rusland alle drie hun defensiebudgetten: de VS met 10 procent in 2018, China met 7 procent in 2017, terwijl in 2016 Rusland 5,4 procent van het BNP aan defensie uitgaf.

Kanttekeningen
Ondanks de lovende woorden over de PESCO passen ten slotte ook enige kanttekeningen bij deze versterkte en gewenste defensiesamenwerking. Zo zijn niet alle EU-landen even enthousiast. Vooral in Oost-Europa is er enige huivering. Daar vertrouwen ze iets meer op de NAVO –  en met name de Amerikanen – voor de verdediging.

De PESCO zal ook geen duidelijkheid verschaffen over wat Europa militair – desnoods zonder Amerikaanse deelname – moet kunnen. De meningen in Europa hierover zijn namelijk niet eensluidend. Frankrijk en Duitsland zijn de ‘hoofdaannemers’ van het project, maar hebben wel uiteenlopende visies over de prioriteit van Europese defensiesamenwerking.

Ook Tomáš Valášek, directeur Carnegie Europe, plaatst enige kanttekeningen bij de PESCO. Als grote voordeel vindt hij dat de PESCO in ieder geval de Europese lidstaten onder nieuwe druk zal zetten om meer aan defensie te besteden. Hij waarschuwt echter dat de besparingen die verkregen kunnen worden door samen te werken bij defensie-aankopen, grotendeels verloren kunnen gaan als protectionisme de overhand krijgt in de EU defensie-industrie.

Valášek steunt uiteraard wel het streven naar ‘common funding’ bij EU-operaties, maar hij wijst ook op de risico’s hiervan. Zo zou de Unie als geheel minder waarschijnlijk operaties initiëren, als landen die voorheen hebben vermeden aan operaties bij te dragen, nu gevraagd worden de kosten te delen. Ook zal het geen einde maken aan de terughoudendheid van sommige EU-lidstaten om troepen te leveren voor missies, gezien de slachtoffers die deze kunnen eisen.

Maar ondanks deze kanttekeningen is ‘niets doen’ voor de EU geen optie en is de PESCO in beginsel een veelbelovend en ook te verwezenlijken project. Maar daarvoor is wel solidariteit een dwingend vereiste.