Wat de aanslagen op vrijhandel voor Nederland betekenen
Analyse Diplomatie en Buitenlandse Zaken

Wat de aanslagen op vrijhandel voor Nederland betekenen

31 Jul 2018 - 13:39
Photo: Flickr / David Leo Veklser
Terug naar archief

Nederland anno 2018 wordt geconfronteerd met twee economische dreigingen. De ene schreeuwt, de ander sluimert. De ene komt van President Donald Trump van de Verenigde Staten (VS). Hij spreekt in simpele termen en schreeuwt, onder meer via Twitter, over de handelsoorlog die hij heeft ontketend: ‘trade wars are easy to win’. De andere, sluimerende dreiging wordt veel minder als zodanig herkend. Die komt van China onder de huidige President Xi Jinping, als bron van een connectiviteitsconflict.

Het op regels gebaseerde systeem van internationale economische ordening staat dus onder druk en dat is een bedreiging voor Nederland. Het eerste gevaar is protectionisme. Dat leidt, zoals elke econoom zal beamen, tot minder welvaart. Ook kan het instabiliteit veroorzaken, in de vorm van migratie en populisme. De tweede dreiging is dat economische middelen steeds vaker worden ingezet voor geostrategische en machtspolitieke doeleinden. Dat kan de soevereiniteit van landen aantasten, bijvoorbeeld als ze een afhankelijkheidsrelatie hebben door grote door een buitenlandse staat gedreven investeringen of een (te) grote overheidsschuld aan een ander land.

Onzekerheid in deze is misschien wel de grootste bedreiging voor onze veiligheid vandaag, groter in ieder geval dan het gevaar van een gewapend conflict in ons eigen land. Hoog tijd dus voor een scherpere analyse van de dreigingen, hogere agendering van economische veiligheid in het publieke domein, en een realistisch debat over handelingsperspectieven.

Wat is de lange-termijn dreiging?
De handelsoorlog die Trump is gestart, aanvankelijk tegen China maar ondertussen gericht tegen veel meer landen, waaronder alliantiepartners, is veel in het nieuws. De methodes van China zijn voor velen veel lastiger te herkennen. Deze vormen een lange-termijn dreiging, hoewel ze zeker ook kansen bieden. Daarover een korte anekdote, een versimpeling dus van de werkelijkheid, afkomstig van de Amerikaanse veiligheidsdiensten: de FBI en CIA.

Een strand nabij Guangzhou
Een strand nabij Guangzhou. Bron: Flickr / Matthew Stinson

Stelt u zich voor dat de zandkorrels op een strand het doel zijn van veiligheidsdiensten, ze willen daar meer over weten. Wat doen de Russen dan? Zij sturen onderzeeërs, die duikers in het holst van de nacht heel stiekem op het strand zouden laten gaan, een paar emmertjes met zand laten verzamelen, om die naar Moskou te brengen. De Amerikanen zouden satellieten boven het strand laten verzamelen en op die manier veel data verzamelen. Waarschijnlijk zouden ze met een hypermoderne drone snel ook wat zand oppikken, om zo aan nog meer informatie komen.

En wat doen de Chinezen? Die sturen duizenden toeristen. Allemaal met de opdracht om een zandkorrel mee te nemen. Die toeristen spenderen een gezellig dagje op het strand, en aan het einde van de dag vouwen ze hun handdoekjes op en gaan ze naar huis. Thuis wordt hen gevraagd om hun handdoekjes uit te slaan, en zo heeft Peking meer informatie dan wie dan ook. Deze manier van informatie verzamelen is zo fundamenteel anders dan wij gewend zijn, dat we deze vaak niet eens als zodanig herkennen.

Op eenzelfde manier, (her)kennen we ook de (economische) methodes van de Chinezen niet. Met veel geduld, een groot arsenaal van gewone burgers – inclusief studenten – én technologisch hoogwaardige middelen, en weinig drang om op korte termijn als supermacht gezien te worden, wordt aan een lange-termijn doel gewerkt.

Dit is belangrijk, want de Chinezen delen onze idealen van de scheiding van markt en staat en van vrijhandel niet. Dit maakt het voor het land mogelijk om veel meer synergiën te creëren tussen economische belangen en geopolitieke belangen. Zo staat binnenlands-economische ontwikkeling voorop in het Chinese buitenlandsbeleid, en dient het Chinese buitenlandsbeleid, veel meer dan in Nederland, juist economische doelen.

De Chinezen delen onze idealen van de scheiding van markt en staat en van vrijhandel niet

Nog een groot verschil: anders dan voor Nederland is voor Peking multilateralisme geen doel op zich. Multilaterale samenwerking is een middel om de eigen doelen te bereiken. Internationale afspraken worden beoordeeld en ingestoken vanuit eigenbelang, en niet vanuit een ideaal van mondiale publieke goederen. Deze insteek is niet veel anders dan die van de de VS, overigens, maar in het geval van China komen daar nog fundamentele verschillen van inzicht over de inrichting van een staat en individuele burgervrijheden bij. Het is dus hoog tijd dat Nederland – en de EU – daar het eigen handelen op aanpassen. Voorbij de naïviteit, en meer gericht op het behoud van het internationale op regels gebaseerde systeem van economische en politieke ordening.

Gedeelde probleemstelling, verschillende aanpak
Nederland en de EU delen de beweegredenen die Trump heeft om de Amerikaanse markt te beschermen. Ook wij maken ons zorgen over het feit dat de Chinezen zich niet zozeer houden aan de scheiding van markt en staat, en een keiharde industriepolitiek voeren. Dit maakt het ook voor Europese bedrijven moeilijker om in China zaken te doen en om de concurrentieslag met Chinese bedrijven in Europa en derde landen eerlijk uit te vechten.

Toch staan we niet zij-aan-zij met Trump in zijn manier om deze problemen aan te pakken. Want verhogingen van tarieven en andere handelsbarrières leiden tot vergelding door andere landen. Hierbij houden de EU en Japan zich in ieder geval nog aan de regels van de Wereldhandelsorganisatie (WHO). Maar ook dan geldt: de consequenties zijn niet eenduidig, en onder de verliezers van beleid uit Washington zijn ook Amerikaanse bedrijven en werknemers. En datzelfde geldt voor het antwoord uit Brussel, dat ook Europese verliezers kent.

Het is hoog tijd dat we ons handelingsperspectief en ons instrumentarium aanpassen aan de wijze waarop China opereert. Daarin delen we doelstellingen van Trump. Maar tegelijkertijd zetten we ons ervoor in dat de VS onder Trump samen met de EU optrekt, en idealiter zich weer zal hardmaken voor het behoud van het internationale systeem dat de stabiliteit biedt die elk bedrijf uiteindelijk wil. Naast het akkoord om elkaar geen nieuwe tarieven meer op de leggen, was de afspraak om samen de WHO te hervormen dan ook het belangrijkste punt in het akkoord dat Trump en Jean-Claude Juncker, voorzitter van de Europese Commissie, in juli sloten.

De VS verwijdert zich van haar traditionele handelspartners
De VS verwijdert zich van haar traditionele handelspartners. Bron: Flickr / Global Justice Now

Wat we de afgelopen maanden hebben zien gebeuren is een verwijdering van de VS van de belangrijkste alliantiepartners. De EU is er één, maar Taiwan, Zuid-Korea en Japan zitten in hetzelfde schuitje. Met zijn handelsoorlog ondergraaft Trump dus bilaterale relaties die vaak over veel meer gaan dan over economie alleen. En tevens ondermijnt hij het imago van de VS als verdediger van het op regels gebaseerde systeem. Want hoe kan je China vragen om zich aan de regels te houden, als we het zelf ook niet doen? Dat wil niet zeggen dat we altijd het braafste jongetje van de klas moeten zijn, maar wel we achter belangrijke basisprincipes als vrijhandel, transparantie, en internationale afspraken moeten blijven staan.

China’s Belt and Road Initiative (BRI) en connectiviteit als antwoord
Het China van Xi Jinping staat geografisch en gevoelsmatig verder van ons af. Ook al komt China’s Belt and Road Inititiative (BRI), bij sommigen bekend als het Nieuwe Zijderoute-Initiatief, nu al tot aan Rotterdam, of Tilburg eigenlijk. Die prachtige treinverbinding van Tilburg naar het binnenland van China – in theorie en (groten)deels in de praktijk is dat een positieve ontwikkeling. Er is immers behoefte aan meer verbinding, meer ‘connectiviteit’.

Maar laten we niet uit het oog verliezen dat het een Chinees initiatief is dat op de lange termijn vooral Chinese economische en geostrategische agenda dient. Andere landen winnen ook, maar niet zoveel als de Chinezen. De ‘win-win’  die Beijing propageert is dus zeker niet gelijk voor alle partijen. En de Chinezen winnen niet alleen op economisch vlak, als (staatsgeleide)  bedrijven flink aan het werk zijn met de bouw van havens, wegen en logistieke centra, en al doende (staal)overschotten wegwerken en natuurlijke hulpbronnen het land binnen brengen. China wint ook strategisch, doordat het bilaterale relaties bestendigt en afhankelijkheidsrelaties creëert.

Chinese (staatsgeleide) banken vragen steeds vaker om concessies bij leningen die ze geven, zoals voor infrastructurele projecten. Kan een land de lening voor de aanleg van de haven of een vliegveld dat gebouwd wordt niet terugbetalen? Dan kan het land dat stukje land aan China verpachten, zoals de overheid van Sri Lanka in 2017 deed met de haven van Hambantota – een overeenkomst voor 99 jaar. Dit is (neo)kolonialisme op een manier die wij ons amper (nog) kunnen voorstellen, maar dat in Oost-Azië plaatsvindt.

Andere landen winnen ook, maar niet zoveel als de Chinezen

De Chinese kans-die-een-dreiging-kan-worden, is ook voor sommige Europese landen interessant. Montenegro’s torenhoge overheidsschuld – aangegaan voor een (deel van een) weg die pas met nog een lening afgemaakt kan worden – gaat nu al ten koste van investeringen in gezondheid en onderwijs. En Chinese projecten in Servië hebben een beperkte spill-over op de lokale economie, bijvoorbeeld in termen van werkgelegenheid. En Montenegro en Servië zijn natuurlijk kandidaat-lidstaten van de EU, dus dan komt het ineens dichtbij.

De parallel met de bovengenoemde anekdote, van de strandgangers die hun handdoekjes neerleggen, mag helder zijn. Ook die strandgangers brengen positieve resultaten voor de landen waar zij heen gaan: toerisme versterkt de economie van die landen. Ongewenste, negatieve consequenties voor het ontvangende land zijn er niet per sé en zeker niet direct zichtbaar, maar naïviteit in deze is onverstandig.

Voor degenen die nog niet bekend zijn met het woord connectivity (connectiviteit): dit is, in EU-terminologie, het antwoord op China’s BRI, ook al nemen we deze term eigenlijk over van de Zuidoost-Aziaten, die hier in 2016 een Master Plan over schreven. BRI en connectiviteit gaan over hetzelfde: over het creëren van verbindingen. Verbindingen via meer of betere infrastructuur, zoals havens, wegen, en digitale- en energienetwerken. Ook gaat het over institutionele samenwerking die verbindingen verbetert: regionale samenwerking, bijvoorbeeld op douane-vlak. En het gaat over meer uitwisseling tussen mensen: people-to-people exchange. Niemand zal daar iets op tegen hebben. Maar de manier waarop de connectiviteit ingevuld wordt, kan wel problematisch zijn.

De EU moet op zoek naar een eigen antwoord op China's Belt & Road initiatief
De EU moet op zoek naar een eigen antwoord op China's Belt & Road initiatief. Bron: Flickr / World Bank Photo Collection

Want behalve dat de connectiviteit-agenda een economische kans is voor landen die willen ontwikkelen, kan dit ook een bron van instabiliteit zijn. Bijvoorbeeld omdat dat het nieuwe (afhankelijkheid)relaties creëert, of omdat het standaarden wil opleggen die in strijd zijn met onze belangen. Dit is problematisch als het ingaat tegen idealen die Europese landen al jarenlang proberen te bevorderen en te beschermen, inzake milieu, arbeid en transparantie, en – in bredere zin – vrijhandel.

Handelingsperspectieven voor Nederland en de EU
Wat zijn de Nederlandse handelingsperspectieven? Meegaan met Trumps transactionele buitenlandsbeleid of buitenlands-economische beleid is af en toe verleidelijk. Maar op lange termijn levert het niet het gewenste resultaat, zoals het Amerikaanse Peterson Institute voor Internal Economics met vele publicaties laat zien. Wat dan wel?

Ten eerste, inzetten op multilateralisme en op behoud van en de verbetering van het op regels gebaseerde systeem van internationale economische en politieke ordening. Maar dan wel slimmer dan tot nu toe, wat betekent dat we niet alleen maar inzetten op instituten. De focus nu ligt op instituten als de WHO, die Trump aan het uithollen is. De uitdaging is om ons ook meer te richten op netwerken. Het Chinese Belt and Road Initiative (BRI) is bij uitstek een netwerk, en dat geldt ook voor de alternatieve proposities die op BRI reageren. Hierin zit een probleem verscholen voor Nederland. Want bij de ministeries van Buitenlandse Zaken en Economische Zaken zijn de ambtenaren bezig met instituten. Netwerken zoals het BRI overstijgen eigenlijk alles, maar hiervoor is niemand echt verantwoordelijk binnen onze overheid. Dit beperkt ons in het ontwikkelen van een goed antwoord; ook hier moeten mensen dagelijks mee bezig zijn.

Ten tweede, inzetten op eigen kracht en het versterken van het eigen instrumentarium. Want van Trump en van Xi kunnen we van alles vinden, maar uiteindelijk moeten we het heft in eigen handen nemen. Ons vingertje, ofwel de spreekwoordelijke dominee in het buitenlands beleid, werkt allang niet meer. De uitdaging is om zelf meer handelingskracht te ontwikkelen.

Zeer relevant in het denken over ons handelingsperspectief is dus erkenning van het feit dat succes óók afhangt van het handelen op EU-niveau

Het antwoord van de EU op China’s BRI is dus duurzame connectiviteit, ofwel sustainable connectivity. Dit zal groots gepresenteerd worden op de topontmoeting van 51 landen, plus de EU en ASEAN, die in oktober 2018 in Brussel bijeenkomen. Deze Asia-Europe Meeting, de ASEM Summit, is het grootste – en wellicht minst bekende – evenement in Brussel dit jaar. De inzet is op connectiviteit die duurzaam is op vijf vlakken: (1) commercieel – economisch rendabele projecten; (2) financieel – met het oog op de lange termijn planning van projecten en van overheidsfinanciën; (3) sociaal – kijkende naar de kwaliteit van instituties, en standaarden op gebieden als transparantie, milieu, arbeid; (4) milieu – met inachtneming van impact op het milieu; en (5) wederkerigheid – bijvoorbeeld inzake vrijhandel, overheidsaanbestedingen en staatshulp aan bedrijven.

Duurzame connectiviteit: drie pilaren en vijf elementen.
Duurzame connectiviteit: drie pilaren en vijf elementen.

Zeer relevant in het denken over ons handelingsperspectief is dus erkenning van het feit dat succes óók afhangt van het handelen op EU-niveau. Samenwerken met EU-landen én met andere landen die meer gelijkgestemd zijn. Ondanks Trump is er nog veel handelingsperspectief met de VS. Gelukkig zetten we daar ook op in, getuige bijvoorbeeld de verklaring van vertegenwoordigers van de EU, VS en Japan eind 2017. Na een WHO-bijeenkomst in Buenos Aires,  benadrukten zij in een gezamenlijke verklaring het belang van het op regels gebaseerde systeem. Verder moeten we natuurlijk via de WHO de VS ook blijven aanspreken op de manier waarop zij het systeem ondermijnen. Ook daar kunnen we samenwerken. Niet met de VS, maar wel met andere landen. Ook dat gebeurt al, maar meer inzet is nodig.

Op welke andere landen moeten we inzetten?  Samenwerking met Japan – nog steeds de derde economie van de wereld – is al genoemd. Begin juli werd een echt grote stap gezet middels de ondertekening van het EU-Japan handelsakkoord en het (parallelle) politiek akkoord. Ook India – de grootste democratie ter wereld – staat hoog op het lijstje van partners met wie we de samenwerking kunnen verdiepen. Gezien de verschillen in prioriteiten en aanpak van deze landen (bijvoorbeeld met betrekking tot China en terrorisme) zullen we wel – meer dan we gewend zijn – een beetje water bij de wijn moeten doen.

Nederland alleen en de EU moeten dus het heft in eigen handen nemen. Een eigen narratief ontwikkelen en daar ook een financieel instrumentarium aan koppelen, zodat we actie kunnen ondernemen op die economische dreigingen. Want we moeten ons achter de oren krabben als landen in Oost- en Zuid-Europa liever van de Chinezen geld lenen dan van de EU. De inzet van de EU op sustainable connectivity is een goede stap op weg naar een verhaal dat beleidsmakers, bedrijven en burgers kan inspireren. Deze inzet kan echter pas succesvol zijn als aan het verhaal ook een beleidsinstrumenten gekoppeld worden.

De handelsoorlog en het connectiviteitsconflict van vandaag en morgen vragen dus om nieuw denken met meer urgentie en minder naïviteit; vertrouwen en inzet op de rule of law; flexibeler denken over de verhouding tussen staat en markt; samenwerking met meer dan alleen de vertrouwde westerse partners; meer aandacht voor en antwoord op netwerken, en zorgen dat meer financiële middelen hiervoor worden toegekend.

Dit artikel is een bewerking van haar inleiding op het Van Mierlo Symposium 2018, ‘Ordening in de dreiging’, dat plaatsvond op 24 mei 2018 in de Eerste Kamer der Staten Generaal in Den Haag.

Auteurs

Maaike Okano-Heijmans
Senior Research Fellow at the Clingendael Institute