Alles behalve het Klimaatverdrag

Een minder somber perspectief op mondiaal klimaatbeleid

Oscar Widerberg

Weinig mensen verwachten een grote doorbraak op de Klimaat Top, december van dit jaar in Parijs. Maar is het beeld wel zo somber? Steeds meer bedrijven, filantropen, internationale organisaties, gemeenten en steden komen in actie en vormen netwerken. Samen ontwikkelen ze ambitieuze plannen en klimaatinitiatieven. En die kunnen het klimaatbeleid op grote schaal positief beïnvloeden.

Lang was mondiaal klimaatbeleid vooral een kwestie voor nationale regeringen. Het lot van het klimaat werd beslist door legers van diplomaten, ambtenaren en experts, die zich jaarlijks verzamelden om het Klimaatverdrag, de United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), te bespreken. Helaas is het hun tot nu toe niet gelukt de uitstoot van broeikasgassen te beperken. Sterker nog, wereldwijd hebben we nog nooit zo veel broeikasgassen geproduceerd. En de hoeveelheid CO₂ in de atmosfeer komt regelmatig boven de 400 p.p.m, een mijlpaal volgens klimatologen. Dat is de laatste 800.000 jaar niet eerder voorgekomen.

Weinig mensen verwachten een grote doorbraak in de komende mega-vergadering, december van dit jaar in Parijs. En inderdaad, als men zich blindstaart op het Klimaatverdrag, ziet de toekomst er somber uit. Maar wie verder kijkt, ziet dat er iets ontluikt rond het Klimaatverdrag. Steeds meer bedrijven, filantropen, internationale organisaties, gemeenten en steden komen in actie en vormen netwerken. Samen ontwikkelen ze ambitieuze plannen en beleid binnen klimaatinitiatieven.

Er zijn talloze voorbeelden hiervan op mondiaal niveau. Zo hebben meer dan duizend grote bedrijven op de VN-klimaattop van Ban Ki-moon in september 2014 een petitie ondertekend die pleit voor een prijs op CO₂. En meer dan 6.200 Europese steden, gemeenten en provincies hebben zich op eigen initiatief gecommitteerd aan de CO₂-doelstellingen van de Europese Unie door de Covenant of Mayors te ondertekenen.

Ondertekening van het ‘Covenant of Mayors’ in het Europees Parlement te Brussel, februari 2009. Foto: Flickr.com, EUROCITIES The Network of Major European Cities.

Zo ontstaat er een veel positiever, innovatiever en dynamischer beeld van het hedendaagse mondiale klimaatbeleid – vooral als men dit vergelijkt met de UNFCCC-onderhandelingen. Hoewel deze klimaatinitiatieven vallen toe te juichen, roepen ze ook vragen op. Want levert het wel echt iets op? En wat is de rol van nationale regeringen en de UNFCCC hierin?

Wat we van klimaatinitiatieven weten

Ten eerste moeten we weten waar we het over hebben. In lijn met veel academici kan men het brede concept ‘klimaatinitiatieven’ gebruiken als het gaat over samenwerkende private en/of publieke actoren die zich buiten de UNFCCC om bemoeien met het klimaat.[1] Hieronder vallen bijvoorbeeld netwerken, afspraken en publiek-private partnerschappen tussen diverse actoren, zoals landen, regio’s, steden, bedrijven en NGO’s.

Ook kleinere samenwerkingen tussen landen op het gebied van klimaat vallen hieronder. Deze worden soms ‘minilateraal’ genoemd, in tegenstelling tot multilaterale processen.[2] De meeste initiatieven houden zich bezig met duurzame energie of energie-efficiëntie, maar ook transport, bosbeleid en dataverzameling komen vaak voor.

De trend van een groeiend aantal verschillende klimaatinitiatieven is goed te zien in meerdere publieke databanken. De Climate Initiatives Database (CID)[3] telt op dit moment 183 initiatieven, met meer dan 20.000 deelnemers. Het VN-klimaatsecretariaat heeft een eigen register met 60 zogenaamde ‘Cooperative Initiatives’. Bovendien werd in december 2014 nog een platform gelanceerd: de Non-state Actor Zone for Climate Action (NAZCA), die meer dan 900 klimaatactiviteiten bevat van steden, regio’s, bedrijven en landen.

De ambitiekloof dichten

Meer klimaatinitiatieven dus, maar welk gat in de markt vullen ze eigenlijk? Het VN-Milieuprogramma (UNEP) publiceert een jaarlijks rapport waarin wordt gemeten wat de kloof is tussen de beloften van landen CO₂-uitstoot te verminderen en wat noodzakelijk is. Jaar in, jaar uit blijkt deze kloof behoorlijk groot. In 2014 kwam het verschil neer op 8 tot 10 Gt CO₂ in 2020 –dat is ongeveer 20% van de mondiale uitstoot op jaarbasis. Om binnen veilige uitstoottrajecten te komen, moet dus nog flink wat extra CO₂-uitstoot worden beperkt.

Volgens sommigen is het helemaal geen gek idee de klimaatinitiatieven te gebruiken om ambities op te schroeven en zo de kloof te helpen dichten. In 2012 verscheen een opiniestuk in Nature Climate Change, waarin beweerd werd dat slechts 21 initiatieven samen die kloof konden dichten.[4] Men liet zien hoe er in ieder geval genoeg technische capaciteit is om dit voor elkaar te krijgen.

Welk gat in de markt vullen al die klimaatinitiatieven eigenlijk?

In de mondiale klimaatonderhandelingen worden deze gedachten weerspiegeld in de voorbereidende gesprekken voor ‘Parijs’. Vooral enkele Europese landen vinden het een uitstekend idee klimaatinitiatieven een meer geïntegreerde rol te geven in het klimaatregime. Andere landen, vooral ontwikkelingslanden, zijn meer op hun hoede. Zij zijn bang dat het een spel is om de discussies weg te leiden van harde overeenkomsten tussen landen.

Risico’s van het zich richten op initiatieven buiten het UNFCCC

Er is dus ook een keerzijde van alle ‘spontane’ en ‘decentrale’ activiteiten en er zijn minstens drie belangrijke uitdagingen:

Het VN-proces moet niet de initiatieven legitimeren die zich verantwoorder voordoen dan zij in werkelijkheid zijn, het zogenaamde ‘greenwashing’. Helaas hebben we verontrustend weinig data over hoeveel uitstoot de klimaatinitiatieven in werkelijkheid verminderen. De bovengenoemde databanken zijn vooral gevuld met ambitieuze doelstellingen en thema’s waarop ze zich gaan richten. Bovendien is het moeilijk om initiatieven objectief te evalueren. Vage actiedoelen zoals ‘bruggen bouwen’, ‘uitwisseling van kennis’, en ‘capacity building’ zijn vaker regel dan uitzondering.

Als men de ambitiekloof wil dichten, moeten de reducties van CO₂-uitstoot van de initiatieven bovenop de implementatie van de landelijke beloften komen. Zo doet Rotterdam zich voor als klimaatbewuste stad en is het lid van de C40 Climate Leadership Group en de Covenant of Mayors. Maar wat deze stad bereikt op het gebied van CO₂-reductie, wordt meegeteld in de nationale doelstellingen. Dit is een kwestie van ‘additionaliteit’, de door klimaatinitiatieven bereikte CO₂-reducties zijn zo onderdeel van nationale doelstellingen. Maar zo dicht men niet de ambitiekloof.

De verspreiding over diverse speelvelden waar klimaat wordt besproken, maakt het rijke landen mogelijk het forum te kiezen waar hun interesses en nationale belangen het beste bij passen. Minilaterale samenwerking in kleinere ‘climate clubs’[5] kan leiden tot ‘forum shopping’ en een situatie waarin landen zich van eerder gemaakte afspraken en normen kunne losmaken.[6] Anderzijds krijgen minder bemiddelde landen het moeilijker de onderhandelingen te volgen. De huidige machtsstructuren worden hiermee simpelweg bevestigd.

Klimaatinitiatieven versterken

Er zit veel potentieel in klimaatinitiatieven. Daarom is het belangrijk dat de drie bovengenoemde uitdagingen worden geadresseerd.

Ten eerste wordt er al hard gewerkt aan het verbeteren van rapportage en monitoring door initiatieven zelf. Zo werd het Carbon Disclosure Project (CDP) met bedrijven om klimaatindicatoren te meten en mee te tellen in risicoanalyses. De carbon Climate Registry (cCR) doet hetzelfde voor steden. Samen bouwen ze aan enorme databanken die gebruikt kunnen worden om initiatieven te evalueren.

Ook zien interessante voorstellen het levenslicht over hoe men een symbiose kan creëren tussen het formele klimaatproces en de klimaatinitiatieven. Sander Chan en Pieter Pauw op het Duitse Instituut voor Ontwikkelingsbeleid hebben bijvoorbeeld een vrijwillig mondiaal raamwerk voor klimaatactie voorgesteld.[7] Het is bedoeld om bestaande initiatieven op te schalen, succesvolle initiatieven te erkennen en regeringen te inspireren. Dit zou mede mogelijk gemaakt worden door betere coördinatie tussen onderdelen binnen en buiten het VN systeem. Deze “orkestratie”[8] van initiatieven zou vooral door meer monitoring en samenwerking komen.

Pessimisme is niet ver weg als men alleen kijkt naar het formele VN-proces. De meeste regeringen beloven weinig en doen nog minder. Maar buiten de UNFCCC, is het indrukwekkend hoe snel klimaat een belangrijk kwestie is geworden voor veel maatschappelijke partners. Uiteindelijk is het onwaarschijnlijk dat klimaatinitiatieven zonder ambitieus nationaal klimaatbeleid de grote transformatie naar een koolstofarme economie kunnen bewerkstelligen. Maar ze zijn druk bezig de weg daarvoor te bereiden en nieuwe paden te vinden. Klimaatinitiatieven hebben enorm veel potentie. Ze kunnen het klimaatbeleid op grote schaal positief beïnvloeden. Maar we moeten ze wel op waarde kunnen schatten.