ARTIKEL
Energie- en klimaatbeleid van het Verenigd Koninkrijk
Lessen voor Nederland?
Het Verenigd Koninkrijk voert een interessant energie- en klimaatbeleid. In veel opzichten, zoals de van oudsher sterke positie in de winning van fossiele brandstoffen en de beleidsnadruk op kosteneffectiviteit – zijn de situatie en beleidsinvalshoeken vergelijkbaar met die in Nederland.[1] In andere opzichten hebben de Britten meer gedaan dan wij. Na een korte schets van het Britse energie- en klimaatbeleid gaat dit artikel in op drie opmerkelijke onderdelen ervan: de kaders van het klimaatbeleid; de hervorming van de elektriciteitsmarkt; en de aanpak van energiebesparing in de gebouwde omgeving. Ook de mogelijke gevolgen van de verkiezingen op 7 mei a.s. komen aan de orde. En: wat kan Nederland van de Britse ervaringen leren?
De energiesituatie
In een vergelijking van het energiebeleid van een aantal Europese landen constateerde PwC dat Nederland en het Verenigd Koninkrijk het meest vergelijkbaar zijn.[2] Het zijn beide landen met een eigen productie van fossiele brandstoffen en met een van oudsher vergelijkbare aandacht voor de vier doelen van het energiebeleid: betaalbaarheid voor burgers en bedrijven; betrouwbaarheid van de voorziening; verbetering van de milieu-aspecten; en het creëren van economische kansen.
Het Verenigd Koninkrijk heeft altijd meer gelet op de energieprijzen voor huishoudens vanwege de van oudsher slechte kwaliteit van Britse woningen. Daarom wordt er geen energiebelasting geheven en kent het voor energie een laag BTW-tarief. De prijs die de kleinverbruiker voor elektriciteit en (vooral) gas betaalt, is er lager dan in Nederland (zie tabel 1).
Energiebelasting
Hoewel het Britse bedrijfsleven vrijwel geen energiebelasting of – als ze voldoende besparingsactiviteiten ondernemen – andere heffingen hoeft te betalen, is de elektriciteitsprijs voor bedrijven er vergelijkbaar met de onze. Tabel 1 maakt geen onderscheid tussen grote en kleine bedrijven. Grote Britse bedrijven betalen veel meer voor elektriciteit dan Nederlandse, kleine minder.[3] Vooral het oplopen van energieprijzen heeft bij de Britten tot veel politiek debat geleid. Het aantal ‘energie armen’ is sinds 2000 verdubbeld.[4] (PwC 2013).
De Labour-partij heeft beloofd dat, als zij aan de macht komt, de energieprijzen tot januari 2017 bevroren zullen worden, waarna een nieuwe toezichthouder de bevoegdheid zal krijgen de prijzen te verlagen wanneer deze ‘te hoog’ zouden zijn, bijvoorbeeld als de groothandelsprijzen dalen.
Tabel 1. Elektriciteits- en gasprijzen in Nederland en het Verenigd Koninkrijk, 2011 en 2013
|
Elektriciteitsprijzen per kWh |
2011 |
2013 |
|
Huishoudens in Nederland |
0,184 |
0,192* |
|
Huishoudens in het VK |
0,185 |
0,180 |
|
Bedrijven in Nederland |
0,112 |
0,119** |
|
Bedrijven in het VK |
0,104 |
0,120 |
|
Gasprijzen per kWh |
2011 |
2013 |
|
Huishoudens in Nederland |
0,074 |
0,085 |
|
Huishoudens in het VK |
0,052 |
0,059 |
|
Bedrijven in Nederland |
0,034 |
0,036 |
|
Bedrijven in het VK |
0,028 |
0,036 |
|
Bedrijven in Nederland |
0,034 |
0,036 |
|
Bedrijven in het VK |
0,028 |
0,036 |
* In Nederland 50% belasting, in het VK 6% ** In Nederland 12% belasting, in het VK 6% Bron: Eurostat, Energy, Transport and Environment Indicators, 2014 Edition
Wat betreft het scheppen van economische kansen verschillen het Britse en Nederlandse beleid weinig van elkaar.[5] De Britten investeren betrekkelijk weinig in energie R&D.[6]
Het Verenigd Koninkrijk heeft een met Nederland vergelijkbare economische groei getoond: in de jaren ’90 iets meer, rond het jaar 2000 wat minder, de laatste jaren weer wat meer. In deze decennia was het energieverbruik in het Verenigd Koninkrijk echter constant, terwijl het in Nederland bleef toenemen. Het finale energieverbruik, gecorrigeerd voor de economische groei, daalde in het VK in de periode 1990-2011 met 4% per jaar, in Nederland met maar 1,9%.[7] De CO2-uitstoot in het VK daalde gestaag, terwijl deze in Nederland tot 2000 toenam en daarna constant bleef. Al langer is er in het VK dus sprake van een ‘absolute ontkoppeling’ van economische groei en CO2-uitstoot.
Hernieuwbare energie
Beide landen hebben een laag aandeel hernieuwbare energie, maar de laatste jaren is de groei in het VK sneller dan in Nederland: tussen 2005 en 2013 nam het aandeel hernieuwbare energie volgens de EU-definitie in Nederland toe van 2,3% naar 4,8% en in het VK van 1,4 naar 4,9%.[8] De Britse doelstelling voor 2020 is ook iets hoger (15 resp. 14%). In beide gevallen gaat het vooral om de inzet van biomassa. In het VK was er al eerder verzet tegen wind op land. Vergelijkbaar met Nederland zijn nu afspraken gemaakt die projectontwikkelaars aanmoedigen omwonenden van windparken voor 5 tot 25% mede-eigenaar te maken. Als de afspraken niet werken, volgt een wettelijke verplichting.
Fossiele brandstoffen
Het VK en Nederland produceren beide fossiele brandstoffen. Het VK had rond 2000 een aanzienlijke netto export van olie en gas; deze is daarna snel teruggelopen. De Britse regering staat positiever tegenover schaliegas dan de Nederlandse. Thans is het VK een forse netto importeur van zowel olie als gas. Voor beide landen geldt dat de overheidsinkomsten uit winning van fossiele brandstoffen nog aanzienlijk zijn en dat voorzien is dat olie en gas een belangrijk onderdeel van de brandstofmix blijven uitmaken.
De Klimaatwet
De Engelse Climate Change Act werd in 2008 van kracht, gesteund door de drie grote politieke partijen en lokale acties in het land.[9] De wet heeft vier onderdelen: er is een doel voor 2050 vastgelegd (minimaal 80% reductie van de broeikasgasemissie ten opzichte van 1990); de regering wordt verplicht vijfjaarlijkse ‘koolstofbudgetten’ vast te stellen, dat is een limiet op de gemiddelde broeikasgasemissies in die vijf jaar; er werd een Committee on Climate Change (CCC) in het leven geroepen, die de regering adviseert over het niveau van deze budgetten en aan het Parlement rapporteert over de bereikte resultaten; en de regering wordt verplicht periodiek een ‘klimaatadaptatieplan’ op te stellen, dat de mogelijke gevolgen van klimaatverandering beoordeelt en voorstellen doet om die aan te pakken.
Het Verenigd Koninkrijk is het eerste land ter wereld dat een doelstelling tot reductie van broeikasgasemissie wettelijk heeft vastgelegd en met wettelijk bindende koolstofbudgetten werkt. De koolstofbudgetten hebben zowel betrekking op de sectoren die onderdeel uitmaken van het Europese systeem van emissiehandel (energiesector en grote industrie), als de overige sectoren (zoals het vervoer, de gebouwde omgeving en de landbouw).
Sinds de wet van kracht werd, zijn er vier budgetten vastgesteld: van de eerste voor 2008-2012 (-23% ten opzichte van 1990) tot de vierde voor 2023-2027 (-50%). De budgetten zijn ook zo geformuleerd dat ze – min of meer – uitzicht bieden op het kosteneffectief halen van het doel voor 2050. ‘Min of meer’, omdat men daarbij veronderstellingen moet maken over de kosten van brandstoffen en technologische ontwikkeling en over het beleid dat elders wordt gevoerd.
De gedachte is dat, als nu ingezet wordt op innovatie, na 2030 wel enige versnelling van het tempo mogelijk is, maar dat je je daarin ook niet te rijk mag rekenen.[10] Een nieuw koolstofbudget moet ruim op tijd zijn vastgelegd, uiterlijk in juni 2016 voor de periode 2028-2032. Het beleid is nu vastgesteld tot en met het derde budget, zodanig dat voorzien kan worden dat de doelen worden gehaald. Voor het vierde budget is er nog een tekort.
Het VK is het eerste land ter wereld dat een doelstelling tot reductie van broeikasgasemissie wettelijk heeft vastgelegd
Het Verenigd Koninkrijk neemt deze Klimaatwet serieus. Hoewel vooral de Conservatieve leden van de huidige regering niet erg enthousiast zijn over ‘groen’ beleid, is er tegen de wet weinig oppositie. Op Valentijnsdag spraken de leiders van de huidige drie grote partijen zich ervoor uit in een nieuwe regering een koolstofbudget voor 2028-2032 in te voeren dat in lijn is met de Klimaatwet; dit impliceert dat vanaf 2025 alle kolencentrales voorzien moeten zijn van CO2-afvang en -opslag.[11]
De regering is verplicht binnen een bepaalde periode op het advies van de CCC te reageren. De eerste jaren werden deze adviezen vrijwel letterlijk overgenomen. De laatste twee jaar is het beleid daar selectiever in. De wet geeft een vrij grote mate van zekerheid over de lange-termijninzet van de overheid.[12] Een wet kan natuurlijk altijd gewijzigd worden, maar dat is toch aanzienlijk lastiger dan wanneer er geen wet zou zijn.
De wet weerspiegelt ook het Britse denken over energie- en klimaatbeleid: er is één doel (terugdringen van broeikasgasemissies) – en zelfstandige doelen zoals voor hernieuwbare energie en energiebesparing passen daar niet bij.[13] In Europese discussies zal het Verenigd Koninkrijk zich dus tegen deze andere doelen verzetten.
Met zo’n wet achter de hand is het begrijpelijk dat de Britten onderweg zijn het Europese broeikasgasreductiedoel voor 2020 te halen: de uitstoot bedroeg in 2013 353 Mton CO2-equivalenten, het doel voor 2020 is 319,5 Mton en verwacht wordt dat de feitelijke uitstoot op 306,6 Mton zal uitkomen.[14]
Britse activiteiten op het gebied van windenergie
Ondanks de Klimaatwet spannen de Britten zich ook erg in om het Europees vastgestelde doel voor hernieuwbare energie te halen; men denkt dit vooral door toename van windenergie te bereiken en men is daar enorm mee in de weer. Tien jaar geleden stonden er in Nederland meer windturbines op zee dan bij het VK. In december 2014 was er een beschikbaar vermogen van 8 GW wind op land en 4 GW wind op zee (in Nederland in totaal 2,8 GW). In 2014 werd er in het VK twaalf maal zoveel windcapaciteit gebouwd (1700 MW) als in Nederland (140 MW), waarvan bijna de helft op zee.
Lees verder...Hervorming van de elektriciteitsmarkt
Het meeste spectaculaire onderdeel van het Britse energiebeleid is de hervorming van de elektriciteitsmarkt. Het Verenigd Koninkrijk was in Europa het eerste land waar de energievoorziening werd geprivatiseerd en geliberaliseerd en is nu ook het eerste land waar de overheid feitelijk weer alle cruciale beslissingen neemt.
Een jaar of tien geleden begon men zich zorgen te maken of er wel voldoende in de elektriciteitsvoorziening werd geïnvesteerd. Dat was een urgente vraag, omdat voor 2020 ongeveer een vijfde van het aanwezige productievermogen te vies of te oud zou zijn om nog te kunnen produceren. Omdat de regering zeker wilde stellen dat de productiecapaciteit die daarvoor in de plaats zou komen schoon genoeg zou zijn om te passen in de wettelijk vastgelegde weg naar een schone energievoorziening, werd er niet op vertrouwd dat de markt hiervoor een oplossing zou vinden. De Labour-regering ontwikkelde een nieuw model, dat door de Conservatief-Liberaal Democratische regering in wetgeving is omgezet: de Electricity Market Reform (zie box).
De Electricity Market Reform (EMR)
De EMR is per 1 augustus 2014 van kracht geworden en de onderdelen worden nu stapsgewijs ingevoerd. Het nieuwe model wordt gepresenteerd als een ‘transitie naar een nieuwe markt’,[15] dus als een tijdelijke ingreep, maar feitelijk is de overheid aan alle knoppen gaan zitten. De EMR heeft vier elementen.[16] De eerste twee zijn hoofdelementen, de volgende ondersteunen deze.
Lees verder...Het Internationaal Atoom Energie Agentschap merkt waarderend op dat het Verenigd Koninkrijk voorloopt op andere landen in het vinden van een concreet antwoord op de uitdagingen die een elektriciteitsmarkt stelt die schoon moet zijn en gekarakteriseerd wordt door een groot aandeel windvermogen waarvan productie niet is gegarandeerd.[20] Dat is juist. Ook vertegenwoordigers van grote energiebedrijven prijzen de Britse aanpak.
Windmolens aan de Britse kust, nabij Liverpool. Foto: Flickr.com, Beverly Goodwin.
Kritiek op de EMR
Toch zijn er twee vormen van kritiek, op het principe en op de uitwerking. De econoom Dieter Helm is één van degenen die kritiek hebben op het principe.[21] Hij gelooft niet in de pretentie dat de EMR een tijdelijke maatregel is. Als de overheid eenmaal aan de knoppen zit, zal een steeds verdergaande bemoeienis onvermijdelijk zijn. Er zal immers wel een keer iets fout gaan en dan zal geroepen worden om nog krachtdadiger overheidsoptreden. Lobbygroepen zullen vinden dat ze niet voldoende bediend zijn en nog specifiekere ingrepen vragen.
Helm denkt voorts dat het systeem te ingewikkeld wordt. Ook stelt hij dat nu een raar hybride systeem is ontstaan, waarin de overheid alles bepaalt, maar uitvoering bij private partijen ligt. Deze zullen een privaat rendement eisen dat veel hoger is dan wanneer de staat het zelf zou doen. Eigenlijk zegt hij dat als je het elektriciteitssysteem als een door de overheid gesteunde infrastructuur ziet, je beter ook de uitvoering aan een staatsbedrijf kunt overlaten.
Een andere vorm van kritiek richt zich op specifieke onderdelen. Vooral de capaciteitsmarkt moet het dan ontgelden.[22] Waarom betalen voor aanwezigheid van capaciteit die er al is? De markt zal er echt wel voor zorgen dat investeerders die geld denken te kunnen verdienen aan bijvoorbeeld de opslag van elektriciteit daarin gaan investeren, zolang prijzen in tijden van schaarste hoog kunnen worden. Ook worden kansen om de vraag tijdelijk te reduceren niet benut.
Ten slotte, zo stellen deze critici, is het fundamenteel fout zo’n puur nationaal beleid te voeren en bijvoorbeeld buitenlandse capaciteit niet in de veiling mee te laten doen. Voorstanders van de capaciteitsmarkt brengen daar tegenin dat bij huidige en voorziene gas- en elektriciteitsprijzen er eigenlijk geen alternatief is, als je zeker wilt zijn van gascentrales die voorzien in piekcapaciteit.[23]
Mij lijkt de tweede kritiek terecht. Het heeft er de schijn van dat de Britse regering zich bang heeft laten maken door de bestaande producenten. De eerste kritiek is lastiger te beoordelen. Een land dat broeikasgasemissiereductie werkelijk serieus neemt, heeft niet zoveel alternatieven voor de Britse aanpak. De ‘contracts for difference’ verschillen niet zo heel veel van de Nederlandse ondersteuning van hernieuwbare energie.
Dat men de bouw van nieuwe conventionele kolencentrales verbiedt, maakt het elektriciteitssysteem kwetsbaarder, maar als tegelijk actief gewerkt wordt aan kostenverlaging van de afvang van CO2, dan is er een alternatief in de vorm van schone kolen- en gascentrales met CO2-afvang en -opslag. Via een omvangrijk programma ter stimulering van twee demonstratieprojecten wordt daaraan in het VK gewerkt. Uiteindelijk is CO2-opslag alleen rendabel bij een veel hogere CO2-prijs dan de huidige op de Europese emissiehandelsmarkt, dus het is begrijpelijk dat het Britse beleid ook daar iets aan doet. De beoordeling komt dan neer op de vraag of men mikt op een elektriciteitssysteem dat vérgaand gedomineerd wordt door hernieuwbare energie, of dat men daarin ook een substantiële plaats ziet voor kernenergie.
Oordeel van het CCC
Het Committee on Climate Change is positief over de EMR, maar vindt het nog niet genoeg. Het CCC betreurt het ontbreken van een heldere ontwikkelingsstrategie na 2020, ondersteund door een wettelijke norm voor koolstofintensiteit van de elektriciteitsvoorziening in 2030. Men is bang dat zo de mogelijkheid openblijft dat er massaal in gascentrales geïnvesteerd gaat worden. Door zo’n norm wil het CCC het risico dat dit zou gebeuren, uitsluiten.[24] Het Comité gaat er daarbij van uit dat, om in 2050 80% reductie van broeikasgasemissies te bereiken, de elektriciteitssector vanaf 2030 vrijwel geen broeikasgassen meer mag uitstoten.
Energiebesparing
In sommige opzichten verschilt het Britse energiebesparingsbeleid weinig van het onze. Wel hebben de Britten zich al langer op efficiency-verbetering bij eindverbruikers gericht.[25] Efficiency-verbetering in transport en van apparaten wordt door Europees beleid bepaald en er zijn regels ter bevordering van energiebesparing in nieuwe gebouwen. In het VK zijn die regels iets strenger dan bij ons. De Britten hanteerden vrij succesvol een beleidsinstrument dat wij niet kennen, maar raakten daarmee enigszins in de knoop toen de ambities werden veranderd.
Als sinds 1994 kent het Verenigd Koninkrijk een verplichting voor energieleveranciers om energiebesparingsmaatregelen te laten uitvoeren bij klanten. De verplichting is meerdere malen herzien en kent nu de benaming Energy Company Obligation (ECO). De aan de bedrijven opgelegde doelstelling is gaandeweg verhoogd en moet ongeveer een kwart van het effect van het gehele besparingsbeleid opleveren.[26]
Het werkt aldus. Er bestaat een ‘puntensysteem’, gebaseerd op de geschatte verdisconteerde levensduur van besparingsmaatregelen. Isolatie weegt daardoor veel zwaarder dan bijvoorbeeld stimulering van zuinige verlichting. Een deel van de besparing moet bereikt worden bij huishoudens bij wie energie een groot deel van de huishoudrekening uitmaakt, ter bestrijding van de zg. energie-armoede. De kosten worden omgeslagen over alle energieverbruikers. Per saldo leidt dat tot aanzienlijke maatschappelijke baten.[27]
Tot en met 2012 werkte dat systeem betrekkelijk eenvoudig en goed. Gaandeweg bestond bij de regering de vrees dat het “laaghangende fruit geplukt was” en daarmee de behoefte het besparingsbeleid te intensiveren. Daartoe werd in januari 2013 een veel bredere Green Deal van kracht, waarin de ECO alleen een aanvullende rol heeft gekregen. De nieuwe aanpak veronderstelt dat huiseigenaren na deskundig advies zelf rendabele maatregelen zullen nemen. Dat blijkt nog niet goed te werken. Wél krijgen huurders meer rechten: namelijk vanaf 2016 het recht energiebesparingsmaatregelen te eisen die in beginsel rendabel zijn.
De Parlementaire Commissie die zich eind 2014 over de Green Deal boog noemde het een mislukking.[28] De regering antwoordde daarop dat de nieuwe aanpak tijd nodig heeft gehad, maar dat het nu voortdurend beter gaat. Interessant is dus dat juist op het moment dat de ambities werden aangescherpt, het beleid diffuser werd en minder ging opleveren.
Lessen voor Nederland
Zou ook Nederland baat hebben bij een Klimaatwet? We hebben immers al een Energieakkoord, en het Planbureau voor de Leefomgeving en het Energieonderzoek Centrum Nederland geven al onafhankelijke informatie over het al of niet bereiken van doelen. Toch denk ik dat zo’n wet toegevoegde waarde kan hebben, vooral in de oriëntatie op de langere termijn.
We zouden dan weten waar we echt heen willen en een procesaanpak schetsen hoe we daar willen komen. Het Energieakkoord kan daarin een plaats krijgen en vastgelegd wordt dat het Parlement het laatste woord heeft. In een Nederlandse Klimaatwet zou de lange termijn voorop kunnen staan, waarbij duidelijk gemaakt zou kunnen worden welke rol innovatie in het bereiken van de doelen zou kunnen spelen.
Ook de hervorming van de elektriciteitsmarkt is niet iets om letterlijk te kopiëren, maar wel om goed te volgen. Sommige problemen waarmee het Verenigd Koninkrijk wordt geconfronteerd kunnen we immers – wellicht later – ook hier verwachten. Nederland zou kunnen voorstellen met Duitsland – dat ook met de ordeningsproblematiek worstelt – en het Verenigd Koninkrijk een werkgroep op hoog niveau te vormen om ervaringen uit te wisselen en samen ideeën te ontwikkelen. Een variant zou zijn het Verenigd Koninkrijk te vragen deel te nemen aan het Pentalateraal Forum, waarin Noordwest-Europese landen samen naar de elektriciteitsmarkt kijken.
Of we veel van de Britse besparingsaanpak kunnen leren, is meer een open vraag. Goed doordenken of energieleveranciers niet meer verantwoordelijkheden op zich kunnen nemen bij het realiseren van besparing bij klanten lijkt zinvol.
