Internationale Spectator 3 – 2015 (jrg. 69) – Item 6 van 17

ARTIKEL

Nederlandse veiligheid en defensie in een woelige wereld

Jan Rood, Frans-Paul van der Putten & Minke Meijnders

Ter uitvoering van de motie-Van der Staaij van 18 september 2014 (zie Box 1) zal minister van defensie Hennis vóór de zomer in een stuk aan de Kamer haar visie uiteenzetten op het noodzakelijke ambitieniveau voor de Nederlandse krijgsmacht in het licht van de veranderde internationale veiligheidssituatie. Daarbij is een aantal vragen aan de orde. Wat dient het ambitieniveau te zijn? Welke krijgsmacht past daarbij? En welke (budgettaire) middelen zijn nodig om dat ambitieniveau waar te maken?

De verwachting is dat na jaren van bezuinigingen de minister, in navolging van de motie, tot de conclusie zal komen dat verhoging van de defensiebegroting noodzakelijk is; een stap waar afgelopen jaar in zoverre een voorschot op is genomen door het besluit vanaf 2015 honderd miljoen minder te korten op het defensieapparaat: minder minder dus.

Mocht de minister tot deze conclusie komen, dan past dat binnen een recentelijk opgekomen koor aan pleidooien voor het stopzetten van de bezuinigingen en voor verhoging van het defensiebudget. Directe aanleiding hiervoor is de Russische annexatie van de Krim en de voortgaande Russische agressie in het oosten van Oekraïne. Maar in het algemeen vormt de naar veler oordeel algeheel verslechterde internationale veiligheidssituatie reden om voor versterking van de defensiecapaciteiten te pleiten.

Is er inderdaad sprake van een verslechtering van de internationale veiligheidssituatie? Wat zijn de verwachtingen op dit vlak? En worden de vitale belangen van Nederland zodanig bedreigd, dat dit dwingt tot meer defensiecapaciteiten? Is in reactie hierop vergroting van de militaire capaciteiten hoe dan ook het antwoord? Dergelijke vragen dienen vooraf te gaan aan verantwoorde besluitvorming betreffende de omvang en inrichting van het defensiebudget.

Deze bijdrage beoogt in het bijzonder op basis van de Clingendael (Strategische) Monitor antwoord te geven op de vraag naar de internationale veiligheidssituatie en de dreigingen die daaruit voortvloeien voor de Nederlandse veiligheid. Aan het slot zal kort worden ingegaan op de implicaties voor de Nederlandse krijgsmacht.

Box 1: Motie van het lid Van der Staaij c.s[1]

Voorgesteld 18 september 2014

De Kamer,

gehoord de beraadslaging,
constaterende dat vrijwel alle (inter)nationale veiligheidsanalyses uitwijzen dat de ambitie, het voortzettingsvermogen en het bijbehorende budget van de Nederlandse krijgsmacht nopen tot herijking in opwaartse zin;
overwegende dat de regering aanduidt, te willen inzetten op een positieve trendbreuk ten aanzien van het Defensiebudget voor de (middel)lange termijn;
verzoekt de regering, aan te geven wat het noodzakelijke ambitieniveau van onze krijgsmacht in de komende jaren is, welke internationale veiligheidsstrategie daarbij hoort, hoe de slagkracht van Defensie dient te worden vergroot en hoe deze zich verhoudt tot de nationale inzet van onze krijgsmacht;
verzoekt de regering tevens, nader in te vullen op welke wijze het Defensiebudget in de komende jaren zal worden bijgesteld, waarbij expliciet wordt gewaarborgd dat het niveau van defensiebestedingen gelijke tred zal houden met het noodzakelijke ambitieniveau voor onze krijgsmacht, en gaat over tot de orde van de dag.

Een wereld zonder orde?

Voortbouwend op inzichten uit eerdere edities van de Clingendael Strategische Monitor[2] komt de Monitor 2015[3] tot de conclusie dat de internationale machtspolitieke context waarbinnen Nederland in samenwerking met partners en bondgenoten opereert, op een aantal dimensies aan ingrijpende wijzigingen onderhevig is. Daarnaast is er sprake van een complex en hybride palet aan veiligheidsdreigingen, dat zich vooral aan de grenzen van de EU/Europa manifesteert. Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen en dreigingen?

De herschikking van de mondiale machtsverhouding zet door, met China als belangrijkste opkomende macht. De Verenigde Staten blijven militair vooralsnog de machtigste mogendheid. Maar meer en meer tekenen zich de contouren van een multipolaire wereld af, waarbinnen de naoorlogse westerse, vooral financieel-economische dominantie plaatsmaakt voor een evenwichtiger spreiding van macht. Een gevolg hiervan is dat het westers vermogen, inclusief dat van Nederland, om het mondiale bestel in overeenstemming met de eigen waarden en belangen te modelleren, afneemt.

Internationale samenwerking binnen multilaterale kaders als de VN-Veiligheidsraad, het IMF, de WTO, etc. verloopt moeizaam en is sterker afhankelijk van wilsovereenstemming tussen de grote mogendheden. Dit sluit aan bij het beeld van een meer multipolair internationaal bestel. Binnen dat bestel zal sprake zijn van een mix van conflict en samenwerking, waarbij samenwerking, voor zover plaatsvindend, sterker ad hoc en minder institutioneel verankerd zal zijn.

Er is sprake van toenemende onenigheid over de waarden en beginselen – d.w.z. de orde – die aan het statenverkeer ten grondslag ligt. Deze in oorsprong sterk westerse orde wordt uitgedaagd door opkomende (China, India, Brazilië) en revisionistische (Rusland, China) machten, wat zich o.a. vertaalt in de oprichting van rivaliserende (regionale vooral economische) instituties.[4] De Nederlandse inzet op een mondiale ‘rule-based international order’ staat als gevolg hiervan onder druk.

Het wereldsysteem staat op het breukvlak van de wereld van de geopolitiek, waarin de ‘forces of disorder’ domineren, d.w.z. rivaliteit, conflict en blokvorming, en de wereld van de interdependentie, waarin ‘the forces of order’ de boventoon voeren, d.w.z. op basis van onderlinge afhankelijkheid plaatsvindende samenwerking.

De wereld van de geopolitiek manifesteert zich met name in toenemende spanningen binnen het stelsel van grote mogendheden, direct dan wel via ‘proxys’. Deze spanningen doen zich in Oost-Azië voor in de relatie tussen China als regionale macht enerzijds en de Verenigde Staten met bondgenoten (o.a. Japan) anderzijds, met India op de achtergrond. In het oosten van Europa is als gevolg van het Russische optreden aldaar sprake van oplopende spanningen tussen Rusland en de Verenigde Staten / de EU-lidstaten.

Naast Oost-Azië vormen vooral het oosten van Europa, het Midden-Oosten en het Arabisch Schiereiland, alsmede Afrika, in het bijzonder Noord-Afrika en delen van West- en Oost-Afrika, ‘hot spots’ van regionaal (intern) conflict, spanningen en geweld, en daarmee van instabiliteit en fragiliteit.

In het oosten van Europa is sprake van agressief Russisch optreden in de vorm van hybride en ambigue oorlogsvoering, d.w.z. met inzet van alle middelen, lopend van militair geweld en steun aan separatisten tot en met economische druk en chantage, cyber en gebruik van propaganda, gericht op ondermijning en destabilisering van aangrenzende landen, Oekraïne in het bijzonder.[5]

Het mondiaal systeem staat op het breukvlak van de wereld van de geopolitiek en die van de interdependentie

Het Midden-Oosten en delen van Afrika –bekend als de MENA-regio – worden geteisterd door sektarisch en religieus geweld, extremisme en terrorisme en de teloorgang van elke effectieve vorm van legitiem overheidsgezag, met Irak en Syrië en de opkomst van de Islamitische Staat, Jemen, Libië en Nigeria als de meest bedreigde landen. Achter de gewelddadigheden in vooral het Midden-Oosten gaat bovendien een strijd om de regionale religieuze hegemonie schuil tussen Iran enerzijds en anderzijds Saoedi-Arabië en de Golfstaten, met als gevolg een internationalisering van de conflicten aldaar.

Het voorgaande onderstreept dat op de drempel van de Europese Unie / Europa op zowel de oost- als de zuidflank zich een complex, hybride en ambigu pallet aan conflicten en dreigingen manifesteert. De EU zette via haar nabuurschap-beleid in op de schepping van een stabiele en veilige omgeving – in de woorden van de Europese Veiligheidsstrategie: “a ring of well governed countries to the East of the European Union and on the borders of the Mediterranean”.[6] De barre wekelijkheid anno nu, zo schreef The Economist onlangs, laat rond Europa echter een “ring of fire” zien,[7] met directe risico’s van het overslaan van instabiliteit en conflicten naar het grondgebied van de EU, in de vorm van politieke en economische druk, chantage en ondermijning, terrorisme, extremisme en radicalisering, (massale) vluchtelingenstromen, georganiseerde criminaliteit, enz..

De Nederlandse veiligheid in het geding?

Uitgangspunt hierbij is dat Nederland als relatief klein en open, democratisch land per definitie kwetsbaar is voor externe ontwikkelingen en dreigingen. Verweven als het op vele vlakken is met de wereld, zullen externe gebeurtenissen en ontwikkelingen al snel gevolgen hebben voor de Nederlandse veiligheid, financieel-economische stabiliteit en maatschappelijke rust.

Dit uitgangspunt ondersteunt het Nederlands belang bij een op regels gebaseerde internationale (rechts-)orde, bij voorkeur multilateraal ingekaderd. Na de Tweede Wereldoorlog is, in samenwerking met partners, een actief buitenlandbeleid juist vooral op versterking van dit aspect van de internationale verhoudingen gericht geweest. Tegelijkertijd toont het voorgaande dat die orde onder grote druk staat.

In hoeverre vormen de beschreven ontwikkelingen nu een bedreiging voor de Nederlandse veiligheid? Primair gaat het daarbij om handhaving van de territoriale integriteit als voorwaarde voor het voortbestaan als onafhankelijke staat. Dit veiligheidsbelang is in zoverre niet in het geding, dat het risico van een directe militaire aanval op of dreiging voor het Nederlands grondgebied ook nu klein zo niet verwaarloosbaar is. Wél is er een gevaar van terroristische aanslagen. Tegelijkertijd is, als gevolg van vooral de dreiging in het oosten van Europa, Nederlandse betrokkenheid bij territoriale conflicten elders in Europa, uit hoofde van de bondgenootschappelijke NAVO-verplichtingen en de bijstandsverplichtingen in het kader van de EU, thans wel degelijk voorstelbaar. Dat dit risico reëel is, blijkt o.a. uit de actieve rol in de nieuw opgerichte NAVO-flitsmacht ter bescherming van de oostelijke NAVO-lidstaten.

Chuck Hagel en Jeanine Hennis-Plasschaert

US Secretary of Defense Chuck Hagel ontvangt minister van Defensie Jeanine Hennis-Plasschaert in het Pentagon (22 mei 2013). Foto: Flickr.com, Secretary of Defense.

Van directere dreigingen is echter wel sprake als andere veiligheidsbelangen worden bezien. Dan gaat het, in navolging van o.a. de Strategie Nationale Veiligheid, om de economische, ecologische en fysieke veiligheid, en de sociale en politieke stabiliteit (zie Box 2).

Box 2: De Nederlandse veiligheidsbelangen[8]

De vijf door de overheid onderscheiden vitale veiligheidsbelangen zijn:

Lees verder...

De beschreven ontwikkelingen binnen het internationale bestel, in het bijzonder in de omgeving van de EU / Europa, laten zien dat de belangrijkste dreigingen voor Nederland deze veiligheidsbelangen betreffen, en op het niet-militaire of niet-direct militaire vlak liggen. Dan gaat het om een divers palet aan dreigingen, dat diffuus is, transnationaal van aard en daarmee grenzeloos, en dat zich uitstrekt over een thematiek die loopt van terugkerende foreign fighters, via criminaliteit en cyber, de ontwrichtende effecten van (massale) migratie, financieel-economische schokken, tot en met klimaatverandering en het risico van pandemieën. Het zijn bovenal dreigingen die, zoals aangegeven, een voedingsbodem hebben buiten Nederland en de EU, maar die gemakkelijk kunnen overslaan naar Nederland en zijn partners/bondgenoten.

Bij economische veiligheid gaat het dan in het bijzonder om cybercriminaliteit en cyberspionage, al dan niet in combinatie met andere vormen van georganiseerde criminaliteit en corruptie. Maar de Nederlandse economische veiligheid in de zin van het ongestoord functioneren van de Nederlandse economie kan ook in het geding komen als gevolg van oplopende internationale spanningen, het impliciet c.q. expliciet gebruik van economische sancties, en van instabiliteit in voor Nederland belangrijke economische regio’s en gebieden (transportroutes, [export-]markten, bronnen van energie en grondstoffen).

De politieke en sociale stabiliteit en fysieke veiligheid kunnen onder druk komen te staan als gevolg van terroristische activiteiten, o.a. via polarisatie en radicalisering binnen de samenleving, van massale migratie, en als gevolg van georganiseerde criminaliteit en corruptie, met als mogelijk effect aantasting van het vertrouwen in overheid en rechtsstaat. Maar ook het verschijnsel van hybride en ambigue oorlogsvoering, weliswaar niet direct de Nederlandse territoriale veiligheid bedreigend, kan via ondermijnende activiteiten als propaganda, inzet van cyber, enz. een gevaar voor de politieke en sociale stabiliteit vormen.

De krijgsmacht in een woeliger wereld

Hoe hierop te reageren en wat is de mogelijke rol van de krijgsmacht daarbij? Een eerste kanttekening is dat er veel onduidelijkheid heerst en discussie gaande is over hoe op de meest effectieve wijze tegen bepaalde dreigingen kan worden opgetreden. Dit heeft te maken met het attributieprobleem (bijvoorbeeld in het geval van cyber), de samenhang tussen dreigingen (zoals bij hybride en ambigue oorlogsvoering), het gegeven dat de oorzaken/bronnen buiten Nederland/EU liggen, enz. Is afschrikking een effectief middel tegen terroristen en cybercriminelen en, zo ja, in welke vorm, of moet direct (strafrechtelijk) worden geïntervenieerd? Valt de huidige wijze van optreden van Rusland hoe dan ook te beantwoorden? Is gewapend optreden tegen IS een effectief middel?

Deze vragen en de heersende onzekerheid over hoe effectief met deze dreigingen om te gaan, onderstrepen het diffusie karakter ervan. Een extra complicatie daarbij is dat de beginselen van de rechtsstaat grenzen stellen aan de wijze waarop gereageerd kan worden.

Box 3: Hoofdtaken van de Nederlandse krijgsmacht

De vijf door de overheid onderscheiden vitale veiligheidsbelangen zijn:

Bescherming van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied, met inbegrip van het Caribische deel van het koninkrijk;

Bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit;

Ondersteuning van civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal.

Tegelijkertijd is opvallend dat veel van deze dreigingen wel degelijk een relatie hebben met de voor de krijgsmacht geformuleerde hoofdtaken (zie Box 3). De taak het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied te beschermen is aan de orde bij de dreiging in het oosten. Het is zeer de vraag of in antwoord op de ambigue oorlogsdreiging van Rusland optreden in het kader van art. 5 NAVO-verdrag (de collectieve verdediging) voldoende zal blijken te zijn. Maar dat steun aan de oostelijke partners omwille van geloofwaardigheid richting de bondgenoten en Rusland noodzakelijk is, lijkt niet omstreden.

De taak van bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit is direct aan de orde, waar een aantal van de dreigingen zijn oorsprong vindt in instabiele regio’s. Waar door middel van crisisbeheersing, stabilisering en wederopbouw een duurzame bijdrage kan worden geleverd aan het neutraliseren van de bronnen van deze dreigingen, ligt daar een rol van de Nederlandse krijgsmacht, in het bijzonder in Afrika.

De derde taak, die van ondersteuning van civiele autoriteiten, speelt, gezien de dreigingen op de nexus externe - interne veiligheid, waar het het eigen land betreft (o.a. ondersteuning politie en justitie in antwoord op terrorisme, criminaliteit, enz.), maar ook aan de buitengrenzen van de EU (o.a. Frontex).

Diffuus dreigingspakket

Tegelijkertijd onderstreept het diffuse karakter van het dreigingspalet dat de krijgsmacht één instrument is binnen een breder geheel aan in te zetten middelen, waarvan de effectiviteit bovendien naar tijd en plaats zal verschillen, en waarbij voortdurend de vraag aan de orde is welk type krijgsmacht c.q. welke wijze van optreden het meest effectief zal blijken te zijn.

Zo zal de krijgsmacht hooguit ondersteunend kunnen fungeren als het gaat om de meest directe dreigingen: cyber, criminaliteit, terrorisme, radicalisering, enz. De primaire rol ligt op het vlak van de collectieve verdediging en een militaire bijdrage aan de mondiale rechtsorde en stabiliteit. Maar ook daar is het zeer de vraag waar die bijdrage dan specifiek uit zou moeten bestaan, wil deze effectief zijn. Zo zijn de ervaringen met stabilisering en wederopbouw met inzet van o.a. militaire middelen niet in alle opzichten bemoedigend.

Het diffuse karakter betekent hoe dan ook dat een integrale benadering noodzakelijk is; een geïntegreerde benadering die, zoals het huidige beleid reeds laat zien, verder gaat dan de op de 3D (diplomacy, defence and development)-benadering gebaseerde comprehensive approach, maar die, afhankelijk van de specifieke dreiging, inzet van een breed palet aan instrumenten vereist: van defensie, buitenlandse zaken en OS, via justitie, politie en inlichtingen, tot onderwijs en sociale zaken. Gegeven de transnationale aard van de dreigingen kunnen deze bovendien alleen in samenwerking met andere partners effectief worden aangepakt, waarbij gegeven het feit dat Nederland niet alles kan leveren, hoe dan ook verdere taakspecialisatie noodzakelijk lijkt.

Een geloofwaardige eigen inbreng

Juist dat Nederlands belang bij effectieve internationale samenwerking vereist van Nederlandse kant een geloofwaardige eigen inbreng in de samenwerkingsverbanden. Dat is wellicht de beste reden om te blijven investeren in het defensieapparaat.