Internationale Spectator 5 – 2016 (jrg. 70) – Item 7 van 8

ARTIKEL

Duurzame diplomatie in een wankelende wereldorde

Rob van Tulder

Het Nederlands buitenlands beleid heeft de laatste jaren sterk ingezet op zogenaamde ‘economische diplomatie’. Daarmee lijkt een onomkeerbare stap gezet in de richting van een vorm van diplomatie waarbij het Nederlandse economische belang meer centraal mag staan. Maar welke belangen zijn dat dan als ondernemingen steeds meer worden geconfronteerd met een dubbele uitdaging: onzekerheid ten aanzien van de geopolitieke orde en tegelijkertijd steeds hogere eisen aan hun duurzaamheidsstrategie. Juist voor een klein land als Nederland is een integrale – slimme, pragmatische, maar ook doelgerichte en duurzame – benadering essentieel. Een preciezere framing van het beleid is daarom gewenst: van economische diplomatie naar duurzame diplomatie.

Ondernemen in een onzekere wereld

Nederlandse bedrijven verdienen hun geld voor een groot deel over de grens; daarmee behoren zij tot de meest internationale ondernemingen in de wereld. Ondernemingen worden daarbij geconfronteerd met een aantal – soms tegengestelde – geopolitieke ontwikkelingen, in het bijzonder op gebieden die van groot belang zijn voor hun internationaliseringsstrategie,[1] zoals:

1
een beweging van een bipolaire naar een multipolaire wereld;
2
ambiguïteit in de richting van regelgeving: waar in de vorige eeuw deregulering en privatisering leidend waren, is nu – na ettelijke crises – veeleer sprake van re-regulering in onbekende richting;
3
een stagnerend handelsregime en grote onzekerheid over het wel of niet doorgaan van grote regionale samenwerkingsverbanden;
4
een internationaal investeringsregime dat vooral bilateraal wordt ingevuld.

Deze ontwikkelingen staan onder invloed van twee ogenschijnlijk tegengestelde maatschappelijke bewegingen: minder vanzelfsprekende globalisering gekoppeld aan een beweging in de richting van meer duurzaamheid.

Risico-inschatting

De lijst van in te schatten risico’s die multinationale ondernemingen in deze steeds onzekerder omgeving (moeten) opstellen, wordt daarmee steeds langer. Dit blijkt uit onderzoek naar de risicoprofielen die 70 leidende multinationals in hun jaarverslagen opnemen.[2] Tussen 2002 en 2012 verdubbelde het gemiddeld aantal geïdentificeerde risico’s per onderneming van 7 naar 15. Dit geldt voor ondernemingen van alle regio’s en sectoren.

Het hoogste scoren ondernemingen van kleine open economieën als Nederland. Het risicoprofiel van de materialensector (met ondernemingen als AkzoNobel, DSM en Tata Steel) is zelfs sterker gestegen dan van energie-ondernemingen als Shell of technologie-ondernemingen als Siemens. Nederlandse multinationals als Unilever (15), DSM (22), Akzo (21) of Shell (26) vertonen binnen hun eigen sector een van de hoogste niveaus van ‘risicobewustzijn’. Maar het ene risico is het andere niet.

 ‘Naarmate ondernemingen meer internationaal zijn, neemt hun risicoprofiel toe, maar blijkt ook hun interesse in duurzaamheidsvraagstukken te groeien.’

© Flickr / Jean-Luc Laval

‘Naarmate ondernemingen meer internationaal zijn, neemt hun risicoprofiel toe, maar blijkt ook hun interesse in duurzaamheidsvraagstukken te groeien.’

We kunnen drie generieke risico-typen onderscheiden: (1) operationele risico’s (wisselkoersen, eigendom, distributie en inkoop); (2) strategische risico’s (nationalisering, sociale en politieke onrust, terrorisme, intellectueel eigendom en belastingen); en (3) duurzaamheidsrisico’s (gezondheid, veiligheid, milieu, mensenrechten).

Enkele voorbeelden:

Waar in 2002 nog 15 ondernemingen (20% van de steekproef) expliciet politieke risico’s benoemen, zijn dat in 2012 al 36 ondernemingen (50%). Leidende sector daarin is de energiesector (Shell).

Waar in 2002 nog 16 ondernemingen hun toeleveranciers als een risico identificeerden, was dat in 2012 al gegroeid naar 31 ondernemingen (met Philips als een van de voorlopers in het beoordelen van duurzaamheid).

Het aantal ondernemingen dat met corruptie geconfronteerd werd, steeg van 6 naar 28 (wat ook tot een enorme toename in geconstateerde ‘reputatierisico’s’ leidde).

Van alle duurzaamheidsvraagstukken scoren met het milieu in verband staande risico’s het hoogste.

Risicoprofiel

Naarmate ondernemingen meer internationaal zijn, neemt hun risicoprofiel toe, maar blijkt ook hun interesse in duurzaamheidsvraagstukken te groeien. Duurzaamheid is vaak de randvoorwaarde voor lokale stakeholders om ondernemingen een ‘ license to operate’ te geven. Vooral de zogenaamde duurzaamheidsrisico’s (zoals milieuverontreiniging, lonen en arbeidsomstandigheden) blijken in de praktijk tevens kansen in te houden voor ondernemingen. Multinationale ondernemingen blijken daardoor gemakkelijker (hooggeschoolde en gemotiveerde) lokale talenten aan te kunnen trekken. Dat laatste kan alleen maar als ondernemingen in staat zijn hun kernactiviteiten te koppelen aan een wereldwijde duurzaamheidsstrategie.

 Shell Jurong Island (SJI) in Singapore

© Flickr / Shell

Shell Jurong Island (SJI) in Singapore

Drie van de vier genoemde Nederlandse multinationals zetten daar bijvoorbeeld sterk op in. Hun risicoprofiel is derhalve ook een kansenprofiel. Dat blijkt ook uit een nadere analyse van menig Nederlands grootbedrijf dat internationaal hoog scoort op allerlei duurzaamheids-rankings. Nederlandse ondernemingen vertegenwoordigen de grootste subgroep als ‘supersector leader’ van de Dow Jones Sustainability Index – de leidende internationale benchmark van duurzaam ondernemen.

Als ondernemingen hun kernactiviteiten koppelen aan een mondiale duurzaamheidsstrategie, wordt hun risicoprofiel ook een kansenprofiel

Hun koploper-positie is echter relatief. Geen van de bedrijven in dit segment van de genoemde index kan erop bogen volledig duurzaam te ondernemen.[3] Er is nog een wereld te winnen, zelfs voor deze ondernemingen. Kleinere ondernemingen (tot 250 werknemers) hebben echter veel minder controle over hun risicoprofiel en als gevolg daarvan een nog grotere barrière te overwinnen. Onderzoek van MVO Nederland laat zien dat de internationale maatschappelijke betrokkenheid van het Nederlandse MKB nog tamelijk bescheiden is.

Van economische diplomatie naar duurzame diplomatie

Als grote en kleine ondernemingen met deze dubbele uitdaging worden geconfronteerd, welke strategie dient de Nederlandse regering dan te omarmen om Nederlandse ondernemingen te ondersteunen bij hun internationaal risicovolle activiteiten. De afgelopen tien jaar zijn op belangrijke beleidsterreinen van het Nederlands buitenlands (economisch) beleid drastische veranderingen doorgevoerd. Zowel de ministeries van Buitenlandse als van Economische Zaken hebben het begrip ‘economische diplomatie’ overgenomen als belangrijkste leidraad en legitimering voor nieuw beleid.

Het beleid moet daarbij aan twee criteria voldoen:[4] een duidelijk belang en reële beïnvloedingsmogelijkheden voor Nederland. Belangrijkste uitdaging hierbij vormt het integreren van beleidsterreinen, zoals handel, buitenlandse betrekkingen en ontwikkelingssamenwerking. Met de implementatie van economische diplomatie is inmiddels forse vooruitgang geboekt.

Het dominante frame van ‘economische diplomatie’ lijkt echter weinig adequaat voor de ambitieuze doelstellingen van het Nederlands buitenlands beleid en sluit niet geheel aan bij de bredere belangen (en risicoprofielen) van Nederlandse ondernemingen in het buitenland. Concurrenten uit grote opkomende landen als India, China en Brazilië zijn vaak beter in staat het ‘economische belang’ van een gastland (en zichzelf) te bedienen. Economische diplomatie is derhalve niet zo onderscheidend als sommigen denken.

Het gebruik van de term ‘duurzame diplomatie’ vormt een logischer synthese van een diplomatie die zowel gericht is op het managen van operationele en strategische risico’s als op het benutten van duurzaamheidskansen. Economische diplomatie “bestaat uit de inzet van overheidsrelaties en overheidsinvloed om internationale handel en investeringen te bevorderen”[5] – onder andere via het faciliteren van bilaterale instrumenten als bilaterale investeringsverdragen (BIT’s), dubbele belastingverdragen (DTT’s) en handelsverdragen.

Met de introductie van het begrip ‘duurzame diplomatie’ verschuift het accent van een (verlicht) eigenbelang naar een veel explicieter gemeenschappelijk belang, gericht op duurzame ontwikkeling. Bij duurzame diplomatie wordt eigenlijk pas echt de vraag gesteld ‘waartoe’ en ‘waarvoor’ men diplomatieke relaties aangaat; het draait hier niet alleen om zoveel mogelijk investeringen en handel te genereren, maar nadrukkelijk ook om de kwaliteit en de doelstellingen van de relatie.[6]

In de praktijk komt dit neer op het met elkaar in overeenstemming brengen van de strategieën van diverse stakeholders teneinde wederzijdse duurzame groei te bewerkstelligen. Milieuverdragen blijken bijvoorbeeld een positief effect te hebben op de economische interacties tussen landen, terwijl grotere wederzijdse economische afhankelijkheid een conflict-reducerend effect heeft. De idee van duurzame diplomatie is daarom tot nu toe het meeste toegepast op milieuvraagstukken, maar een opstapje naar de bredere discussie over ‘global public goods’ zoals die bij de vaststelling van de Sustainable Development Goals centraal staat, ligt voor de hand.

Bij duurzame diplomatie wordt eigenlijk pas echt de vraag gesteld ‘waartoe’ en ‘waarvoor’ men diplomatieke relaties aangaat

Puur economische relaties blijken daarnaast ook bijzonder fragiel. Bilaterale (economische) verdragen worden niet alleen gesloten, maar ook beëindigd of opgeschort. Zo schortte Zuid-Afrika in 2013 het Bilaterale Investeringsverdrag met Nederland op, onder andere omdat het een ongelijke – niet duurzame – relatie bestendigde.[7] Ontwikkelingslanden zijn steeds kritischer geworden over de rol die DTT’s spelen bij het doorsluizen van belastinggelden door ondernemingen naar lage belastingregimes. Na Malawi wordt momenteel door het ministerie van buitenlandse zaken met 23 andere landen heronderhandeld over deze verdragen. Bij die heronderhandelingen speelt de duurzaamheidsvraag een steeds belangrijker rol. De maatschappelijke controverse rondom regionale handelsverdragen als CETA, TTIP en TTP heeft een belangrijke voedingsbodem in duurzaamheidsvragen.

‘Dutch Diamond’

Het begrip ‘duurzame diplomatie’ wordt nog niet echt gebruikt in Nederland. Ook medewerkers van het ministerie van Internationale Handel en Ontwikkelingssamenwerking betitelen hun eigen activiteiten als ‘economische diplomatie’. Er wordt gerept van een ‘Dutch Diamond’, waarbij veel verwacht wordt van de vierhoekige samenwerking tussen overheid, ondernemingen, NGO’s en kennisinstellingen. Het ministerie van Economische Zaken spreekt over een ‘gouden driehoek’. Die bestaat uit een alliantie van kennisinstellingen, overheid en bedrijfsleven. Maatschappelijke organisaties staan daarbij aan de zijlijn.

 ‘Een op duurzaamheid gerichte economische diplomatie versterkt de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven op terreinen waar in ontwikkelingslanden veel behoefte aan is.’

© Flickr / Gilbert Sopakuwa

‘Een op duurzaamheid gerichte economische diplomatie versterkt de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven op terreinen waar in ontwikkelingslanden veel behoefte aan is.’

Tegelijkertijd wordt onderkend dat een “op duurzaamheid gerichte economische diplomatie” de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven versterkt op terreinen waar in ontwikkelingslanden veel behoefte aan is. VNO-NCW pleit daarbij voor ‘duurzame ontwikkelingssamenwerking’: beleid gericht op zelfredzaamheid van ontwikkelingslanden, wat vraagt om het benutten van de private kracht van bedrijfslevens, kennisinstellingen en maatschappelijke organisaties op gebieden waar Nederland goed in is.

Het AIV-advies

Ambiguïteit leidt tot versnippering of lagere ambities. De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) kwam daarom begin 2016 met het advies aan de regering om een meer op ‘duurzame ontwikkelingsdoelen gerichte’ vorm van diplomatie te omarmen. [8] In concreto stelde de AIV voor om de ‘Dutch Diamond’ een andere, duurzamer, invulling te geven. Daarbij kreeg de Dutch Diamond vijf hoeken: overheid, bedrijven, financiers, kennisinstellingen en maatschappelijke organisaties. Het oplossen van duurzaamheidsvraagstukken vergt intensieve samenwerking van deze (potentiele) partners.

Binnen de overheid vergt dat een goede interne coördinatie. Bij de uitvoering van internationale duurzame ontwikkelingsdoelen (de SDG’s) zal op dergelijke dwarsverbanden een beroep worden gedaan; en tegelijkertijd zou het concurrentievermogen van Nederlandse ondernemingen kunnen worden bevorderd – juist op internationale groeimarkten. Het innovatieve van de AIV-benadering was niet alleen de expliciete toevoeging van maatschappelijke organisaties als integraal onderdeel van duurzame diplomatie, maar ook het uit elkaar halen van ondernemingen en financiële instellingen.

Conclusie: van risico naar kans?

Wat sommige ondernemingen risico’s noemen, zien andere ondernemingen als ‘kans’. De AIV-benadering van een vijfhoekige Dutch Diamond – als uitwerking van duurzame diplomatie – is daarmee geen luxe, maar een noodzaak, gegeven de hachelijke positie (1) van Nederlandse ondernemingen met hun ingewikkelde risicoprofiel; en (2) van de Nederlandse overheid als representant van een klein land in een regio die steeds meer uit elkaar dreigt te vallen. Duurzame diplomatie in die zin opgevat, is ook een vorm van ‘slimme’ en/of ‘pragmatische’ diplomatie, waarbij risico’s en kansen nauw met elkaar verbonden zijn. Dat vergt bijvoorbeeld verdere versterking van de inzet op partnerschappen tussen alle kanten van de diamant.

Nederland laat wat duurzame diplomatie betreft een aantal interessante initiatieven zien, maar het beleid is nog te versnipperd

Een andere beleidsrol die de Nederlandse overheid in dit kader actiever kan opnemen, is die van ‘endorser’, het creëren van ‘marktmeesterschap’ bij het identificeren en faciliteren van relevante duurzaamheidsinitiatieven. Nederland neemt nog steeds een tamelijk afwachtende houding aan. Initiatieven zoals de convenanten op het terrein van Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO), die thans onder auspiciën van de Sociaal Economische Raad worden afgesloten, kunnen een belangrijk opstapje vormen voor de ondersteuning van duurzame activiteiten van Nederlandse ondernemingen over de grenzen, maar dan moet er wel voor worden gewaakt dat deze convenanten tanden krijgen. De frame van ‘duurzame diplomatie’ lijkt daarbij inspirerender en meer visionair dan de frame van ‘economische diplomatie’.

Nederland laat inmiddels op het terrein van duurzame diplomatie een aantal interessante initiatieven zien, maar het beleid is nog versnipperd te noemen. Duurzame diplomatie vergt een veel explicietere nadruk op het bevorderen van samenwerking tussen diverse partijen, zowel in Nederland als in het buitenland. Ambassades zullen er een steeds belangrijker rol in gaan spelen als partners, veel minder als donoren. Multi-actor coalities om meer te investeren in wereldwijde publieke goederen nemen aan belang toe en Nederland heeft juist op dit terrein een enorme reputatie (het poldermodel).

Duurzame diplomatie is niet alles zelf doen, maar vooral ook het faciliteren, stimuleren en coördineren van activiteiten die door andere partijen beter, sneller en efficiënter gedaan kunnen worden. Binnen ambassades en het ministerie van Buitenlandse Zaken vinden nog de nodige institutionele aanpassingen plaats om tot grotere beleidscoherentie te komen. Er is zelfs een nieuw directoraat van ‘inclusieve groene groei’ opgericht die zich concentreert op zogenaamde ‘nexus’-projecten. Dit zijn projecten van met elkaar verknoopte beleidsterreinen, zoals water, klimaat, voedselzekerheid en energie. Ook de implementatie van de SDG’s vraagt om dergelijke dwarsverbanden. Nederland beoogt op een beperkt aantal van deze doelen in te zetten. Waar de meeste diplomatieke meerwaarde ligt, blijft echter punt van discussie. Ook duurzame diplomatie vergt keuzes.

Noten

Rob van Tulder, Alain Verbeke & Liviu Voinea, ‘New Policy Challenges for European Multinationals’, Progress in International Business Research, vol. 7, Emerald Group Publishing Ltd., 2012.
Michaela Roman, ‘The role of Risk disclosure in the relationship between Internationalization and Sustainability: Evolution and Mediation, RSM Erasmus University, 2014.
Zie R. van Tilburg, R. van Tulder, M. Franken & A. Da Rosa, Duurzaam ondernemen waarmaken, Assen: Van Gorcum, 2013.
S. van Dooremalen & W. Quadvlieg, ‘Nederlandse economische diplomatie heeft overkoepelende visie nodig’, Internationale Spectator, jrg. 64 (2010), nr 2, pp. 77-80.
S. Moons & P. van Bergeijk, ‘Economische diplomatie is effectief’, ESB, 2011 (96)4616: 490-492.
Costas Constantinou & James Derian (red.), Sustainable Diplomacies, Palgrave Macmillan, Studies in Diplomacy and international Relations, 2010.
Het BIT met Zuid-Afrika functioneerde als een voorbeeld voor vele andere verdragen. Nu dit is opgeschort overweegt een aantal regeringen BIT’s te wijzigen of zelfs af te schaffen.
AIV, ‘Daadkracht door de Dutch Diamond. Ondernemen in het licht van de nieuwe duurzame ontwikkelingsdoelen’, Den Haag: AIV, no. 99, 2016.