Mythbusting: de ‘lame duck’-president

Wanneer men spreekt over het buitenlandbeleid van de president van de Verenigde Staten, is het gebruikelijk ervan uit te gaan dat, aan het einde van zijn tweede termijn de politieke mogelijkheden van de president dusdanig beperkt zijn geworden dat het zijn kansen op een succesvol buitenlands beleid schaadt. Een president die aan dit probleem onderhevig is, wordt ook wel een ‘lame duck’ genoemd. In hoeverre klopt dit beeld?

Het beeld over het gedrag van de president is wijd verspreid in de media, onder academici, maar ook onder presidenten zelf. Zo zei president George W. Bush ooit tegen een groep supporters dat hij in zijn tweede termijn graag snel wilde handelen, omdat hij na de mid terms wel zou “kwaken als een eend”.[1]

Het ‘lame duck’-concept lijkt dus algemeen aanvaard. De werking en het gebruik van deze term lijkt echter een onvolledig en soms zelfs onjuist beeld te schetsen van de mogelijkheden waarover de president beschikt in zijn buitenlandbeleid. De manier waarop naar deze periode in het presidentschap wordt gekeken, dient daarom aangepast te worden. Een alternatieve visie, die de president neerzet als een ‘ugly duckling’ in plaats van een ‘lame duck’, kan de tekortkomingen van dit laatste concept oplossen.

‘Lame duck’-problematiek
Het probleem van het ‘lame duck’-concept wordt pas duidelijk wanneer men zijn betekenis en achtergrond beter bekijkt. De meest invloedrijke auteur in dit verband is de politicoloog William Quandt. In een van zijn werken bespreekt hij de invloed van de omloop van vaste verkiezingen, de electorale cyclus, die in de Verenigde Staten om de twee jaar plaatsvinden.[2] Belangrijk is dat deze cyclus invloed heeft op het buitenlandbeleid van de Amerikaanse president. Het bepaalt voor een deel de ervaring die de president opdoet, hoeveel steun hij kan verwachten in de politieke arena en hoeveel tijd hij heeft om zich te richten op buitenlands beleid.

Quandt’s idee is dat deze vaste omloop van verkiezingen in de Verenigde Staten via deze drie factoren: ervaring, steun en tijd, het ideale moment voor buitenlandbeleid bepaalt. De eerste twee jaar na een herverkiezing zijn daarin ideaal: de president kan vaak genieten van politiek draagvlak, heeft vier jaar ervaring en hoeft zich voorlopig niet meer te concentreren op verkiezingen, wat de tijd schept voor het maken van beleid.

Omdat het einde van zijn termijn nadert, is een ‘lame duck’-president – crisissituaties uitgezonderd – per definitie niet langer in staat een succesvol buitenlandbeleid te voeren. Dit komt, volgens onder andere Quandt, ten eerste omdat onderhandelingspartners niet geneigd zullen zijn hun politieke steun te geven aan de plannen van de president. Zij wachten daarmee vaak liever op diens opvolger. Ten tweede is de kans groot dat na de laatste mid terms de president het zonder de steun van het Congres moet doen. Dit gebrek aan steun resulteert dan in een president wiens agenda beperkt is tot beleid dat non-controversieel is en een laag politiek risico heeft. Hij zal zich dan meer gedragen als een staatshoofd dan als een regeringsleider.

Deze definitie van een ‘lame duck’-president rust op een tekort aan politieke steun en kijkt niet naar de andere twee factoren: ervaring en tijd. Deze theoretische en conceptuele onvolledigheid is waar het ‘lame duck’-concept uiteindelijk door valt. Als men namelijk louter rekening houdt met het politieke draagvlak van een president, en zijn ervaring en tijdsdruk weglaat, dan is het aannemelijk dat de huidige perceptie van de president zijn capaciteiten vertekent. In de praktijk betekent dit dat een president ondanks een tekort aan politieke steun toch in staat is succesvol beleid te voeren.

Obama, een lame duck?
President Obama zit thans aan het einde van zijn tweede termijn en is, omdat hij geen steun hoeft te verwachtten van het door de Republikeinen gecontroleerde Congres, overeenkomstig de hierboven gegeven definitie, een ‘lame duck’-president. Maar hij heeft zich, zoals onder andere geopperd door de BBC,[3] zeker niet altijd zo gedragen.

Obama heeft immers sinds de mid terms van 2014 een actief buitenlandbeleid weten te voeren. Zo wist hij enkele deals succesvol af te sluiten – zoals de politiek controversiële Cuba- en Iran-deals, en (zij het in mindere mate) het klimaatakkoord van Parijs – die in theorie voor een ‘lame duck’ onmogelijk zouden zijn geweest, ten eerste vanwege het gebrek aan steun in het eigen Congres en ten tweede omdat het hoogst onwaarschijnlijk was dat de onderhandelingspartners rond de tafel zouden gaan zitten met een rivaliserend land, laat staan met diens president aan het eind van zijn termijn.

 

De vraag is niet alleen of een president nog wel iets kan, maar ook of hij nog iets wil met zijn laatste twee jaar

Wat daarbij in het geval van Obama – naast de actualiteit van de casus – in het bijzonder opvalt, is het volgende: waar het grotere succes van andere presidenten in de ‘lame duck’-periode veelal verklaard wordt door crisissituaties (denk aan het ingrijpen van Bill Clinton in Kosovo of Bush Sr. in Koeweit),[4] waren Obama’s deals geen besluiten in de context van een crisis. Daardoor gaat de uitzondering binnen het ‘lame duck’-concept hier niet op. Zoals Quandt namelijk beargumenteert, kunnen crisissituaties een president alsnog in het zadel helpen bij het creëren van succesvol beleid.[5] Obama echter wist succesvol buitenlandbeleid te voeren buiten een crisissituatie om en zonder politieke steun. Dit laat zien dat ons beeld van een president aan het eind van zijn termijn dus niet per definitie in de mal van een ‘lame duck’ moet worden gegoten. Hoe kan men, door anders naar een ‘lame duck’-periode te kijken, deze anomalie beter belichten?

De ontbrekende factoren
Het antwoord op deze vraag ligt in het karakter en de zelfperceptie van de president. Het deterministische ‘lame duck’-concept veronderstelt, of heeft in ieder geval geleid tot, presidenten die zich neerleggen bij een verminderde rol in het buitenlandbeleid. Wat daaruit logischerwijs moet volgen is een minimale politieke agenda. Toch heeft Obama actief en succesvol beleid gevoerd.

De vraag lijkt daarom niet alleen te zijn of een president nog wel iets kan, maar ook of hij nog iets wil met zijn laatste twee jaar. Op dit punt gaan dan ook de andere twee factoren die invloed hadden op de presidentiële agenda, ervaring en tijd, weer een rol spelen. Dit houdt in dat, ondanks het gebrek aan politieke steun in deze eindfase, hij ervaart dat zijn piekende ervaring en de beperkte tijd die hij heeft, hem juist in staat stellen beleid te voeren. Het naderende einde van zijn presidentschap kan hem daarbij aansporen te investeren in zijn nalatenschap. Wanneer men gaat kijken naar nalatenschap, dan kan dat zich op drie manieren manifesteren.

Ten eerste, de president kan proberen een presidentskandidaat, vrijwel uitsluitend van zijn eigen partij, te ondersteunen met beleid dat die kandidaat kan helpen de verkiezingen te winnen. Dus wanneer in een swing state bijvoorbeeld de relatie-Verenigde Staten-Israël hoog peilt, de president in die tijd beleid voert dat deze relatie versterkt.

Ten tweede kan de president, wanneer er al een kandidaat is gekozen, afhankelijk van politieke affiliatie, proberen de lasten van deze kandidaat, dan wel te verlichten of te verzwaren door werk voor zich uit te schuiven dan wel aan te pakken.

Ten derde, en het meest waarschijnlijk, heeft nalatenschap invloed via de manier waarop de president zichzelf wenst terug te zien in de geschiedenisboeken. Een van de meest tastbare manieren waarop een president daarop getest kan worden, is of hij al dan niet in staat is geweest bepaalde verkiezingsbeloftes na te komen.

Obama’s Change
Wanneer men nu Obama’s beleid naast dit idee van nalatenschap legt, dan is er voor de eerste twee punten weinig te zeggen. Het is lastig te beargumenteren dat de deals een doorslaggevende werking zullen hebben op de verkiezingen; vooral de Iran-deal niet, die over het algemeen zeer impopulair is.[6] Het is ook niet te beargumenteren dat het beleid gericht is op een gekozen opvolger, aangezien die er in de tijd van onderhandeling nog niet was.

Obama wist succesvol buitenlandbeleid te voeren buiten een crisissituatie om en zonder politieke steun

Het derde scenario, gericht op nalatenschap voor de lange termijn, geeft echter wel nieuwe inzichten. Om te beginnen zijn zowel de Cuba- als Iran-deal historisch ingrijpende deals geweest, omdat in beide gevallen, maar voornamelijk in het geval van Cuba, een zichtbaar vastgeroeste diplomatieke relatie werd heropend. Niet alleen dat, in 2008 beloofde Obama al de Iraanse nucleaire capaciteit te beperken,[7] iets wat al langer een doel is van Amerikaans buitenlandbeleid en met de benoemde deal is gelukt. Daarmee laat Obama zijn vingerafdruk duidelijk achter op de internationale relaties van de Verenigde Staten en daarmee zijn diplomatieke geschiedenis.

De echte Change die Obama dus heeft gebracht, zit hem niet in zijn beloofde politieke depolarisatie. Wat bij Obama anders was dan voorheen, is dat hij zich niet liet dwarsbomen door een tekort aan politieke steun en toch moeilijke controversiële deals sloot. Zoals nu duidelijk moge zijn, kan dit vooral verklaard worden door de invloed van tijd op de politieke agenda. Het is dus belangrijk dat teniende een ‘lame duck’-termijn goed te begrijpen alle drie factoren die invloed hebben op de presidentiële beleidsagenda: steun, ervaring en tijd (het belang van nalatenschap) meegenomen moeten worden in een analyse.

De Ugly Duckling
De casus hierboven laat zien dat door de over-deterministische lens van het ‘lame duck’-concept niet alle presidentiële beleidsagenda’s verklaard kunnen worden. Het laat geen ruimte over voor presidenten die in hun laatste twee jaar wel proactief en succesvol beleid voeren. De beleidsruimte van een president staat, als men naar alle drie de beleidsfactoren kijkt, niet vast, maar begeeft zich op een continuüm tussen totaal vrij en totaal beperkt in mogelijkheden.

Zo is president Obama geen pure ‘lame duck’ (getuige de hierboven besproken deals), maar noch was hij totaal vrij, in sommige zaken heeft hij wel degelijk de restricties van een ‘lame duck’ gevoeld. Een van de speerpunten van zijn nalatenschap had de sluiting van Guantanamo Bay moeten worden, maar daar woog gebrek aan politieke steun dusdanig in relatie tot de andere factoren, dat hij die sluiting niet kon bewerkstelligen.

Dit wil niet zeggen dat Obama met zijn uitzonderlijke deals het ‘lame duck’-concept ontkracht. Het is beter om presidenten in hun laatste twee jaar niet te zien als gedetermineerde ‘lame ducks’, maar als ‘ugly ducklings’ (lelijke eendjes). Dit concept laat de potentie tot succesvol buitenlandbeleid open, in het besef dat men niet vooraf kan vaststellen hoe een president zich zal manifesteren. Alle presidenten die zich in de laatste twee jaar van hun termijn bevinden, kunnen zich namelijk, afhankelijk van hun context, begeven op dit continuüm van vrij tot beperkt.

De ene president, zoals Obama, zal zich vaker bevinden aan de vrije kant van het spectrum, de andere, zoals Clinton of G.W. Bush, meer aan de beperkte kant. Presidenten zouden daarom beter kunnen worden beschouwd als ‘ugly ducklings’, die afhankelijk van de context al dan niet succesvol kunnen zijn. Dit model geeft door de flexibele, non-deterministische aard ruimte aan andere invullingen van deze periode van een presidentschap en een bredere blik op de mogelijkheden voor het voeren van buitenlandbeleid. Dit levert ons een reëler beeld op en verschaft ons de middelen om gevarieerder naar verschillende presidenten te kijken.