China sorteert voor op mondiale politiek-economische sleutelpositie

President Xi Jinping leek onlangs officieus tot nieuwe leider van globalisering en vrijhandel te zijn gekroond.[1] Dit artikel stelt dat de Chinese economie onder Xi juist minder toegankelijk is geworden. Voortgedreven door de noodzakelijke transformatie naar een duurzamer economisch model, investeert China tegelijkertijd wel fors in andere landen, vooral in technologie, energie en projecten in het kader van het zogeheten ‘One Belt One Road’-initiatief. Redenerend vanuit de notie dat economische en politieke macht in China hand in hand gaan, worden een aantal mitigerende maatregelen ten aanzien van het Nederlandse en Europese handelsbeleid voorgesteld.

In december 2016 verscheen het langverwachte rapport ‘Made in China 2025’ van het gezaghebbende MERICS-instituut in Berlijn.[2] In dit rapport zet MERICS gedetailleerd uiteen hoe China inzet op vrijwel alle hoogtechnologische industrieën; van robotics, sensoren en chips tot luchtvaart en IT. Hierbij streeft China naar het vervangen van de westerse, Japanse en Zuid-Koreaanse bedrijven die nochtans de high end-kant van het mondiale productieproces beheersen.

Om dit te bewerkstelligen, kopen Chinese investeerders, gesteund door staatsgeleide financiële instellingen, op grote schaal toonaangevende buitenlandse bedrijven op. Vooral de Europese industrie is populair: Chinese investeringen bedroegen 35 miljard in 2016, een stijging van 77% ten opzichte van het jaar ervoor.[3] Duitsland, dat door het MERICS-rapport als één van de meest kwetsbare Europese landen wordt gekwalificeerd, blokkeerde in oktober de overname van chipfabrikant Aixtron, iets dat wijst op een veranderde visie op de Chinese overzeese investeringen.

Een bredere trend
Een en ander past in een strategisch lange-termijndenken dat ook op andere terreinen terugkomt, op energiegebied bijvoorbeeld. China, voor meer dan 60% afhankelijk van buitenlandse olie, heeft sinds 2008 aanzienlijk geïnvesteerd in (gedeeltelijk) bezit van downstream-capaciteit in landen als Kazachstan, Soedan en Venezuela. Sinds 2011 is er tevens een diversificatie in deze energie-investeringen waarneembaar richting OESO-landen als Groot-Brittannië en de Verenigde Staten, waar geïnvesteerd wordt in hoogtechnologische kennis ten aanzien van onconventionele reserves, iets waar China zelf handig gebruik van kan maken. Om die reden kocht de Chinese nationale oliemaatschappij CNOOC in 2013 het Canadese Nexen: voor 15.1 miljard dollar, ofwel 61% boven de marktwaarde.[4]

Een derde voorbeeld betreft het gehypte ‘One Belt One Road’ (OBOR)-initiatief. Hier worden voornamelijk de overcapaciteit van China’s zware industrie en de enorme buitenlandse valutareserves ingezet. Het gros van de projecten wordt uitgevoerd door staatsgeleide bouwbedrijven; de financiering – in Renminbi – geschiedt in de vorm van Chinese leningen door middel van het Silk Road Fund, de Aziatische Infrastructuur Investeringsbank en de Staatsbanken.

Voor de ontvangende landen liggen de voordelen vooral in het omzeilen van de hoge investeringseisen van de Bretton Woods-instellingen zoals gestipuleerd in de zogeheten ‘Washington Consensus’. De voorwaarden en gevolgen van deze projecten en daaraan gekoppelde large-termijnleningen blijken echter vaak niet gunstig; aanwijzingen hiervoor kunnen worden gevonden in het stopzetten van projecten en samenwerkingen in Sri Lanka en Myanmar.

Politieke invloed
Dat deze steeds dominanter positie in de omringende landen ook politieke invloed meebrengt en China er niet voor terugdeinst deze aan te wenden als het nationaal belang hierom vraagt, werd afgelopen zomer nog eens duidelijk. Een verklaring van Cambodja, ogenschijnlijk ingegeven door Beijing, voorkwam de totstandkoming van een gezamenlijk standpunt binnen ASEAN ten aanzien van de uitspraak van het Permanente Hof van Arbitrage in de Zuid-Chinese Zee-zaak. Er kwam zélfs geen (zoals gebruikelijk) wollig geformuleerd communiqué. De economische samenwerkingen, die retorisch gepresenteerd worden als ‘win-win’, impliceren dus wel een zekere quid pro quo-erkentelijkheid richting Beijing.

Het is een beeld van economische macht en politieke invloed dat op vele terreinen terugkomt, en in toenemende mate mondiaal is. Het is ook een nieuw type dominantie, die vaak veel subtieler en geraffineerder is dan de bekende Amerikaanse hegemonie, waar de nadruk vaak ligt op hard power. De Chinese ‘(ir)responsible stakeholder’ is een geduchte internationale concurrent geworden, die de liberale regels van het spel op uiterst adequate wijze tegen ons weet te gebruiken met behulp van staatsgeleide middelen.

De Chinese Droom
China lijkt dan ook voor te sorteren op een positie waar het wereldwijd de sleutelposities in handen heeft. Het land streeft naar een situatie waar het de high end-kant van de mondiale productieketen beheerst, gefaciliteerd door de benodigde energie- en mineraalvoorraden en gewaarborgd door veilige vaarwegen (denk in dit verband aan de zg. ‘String of Pearls’ in de Indische Oceaan en de Chinese activiteiten in de Zuid-Chinese Zee). Dit alles begint met de OBOR-investeringen en pacificatie van de periferie in Zuidoost- en Centraal-Azië. Recente voorbeelden hiervan zijn de avances richting de Filipijnen en Maleisië.

Deze ambities zijn ingegeven door president Xi Jinping’s ‘Chinese Droom’. In deze droom staan twee jaartallen centraal: het honderdste jubileum van de Communistische Partij in 2021, waarin China een “redelijk welvarende samenleving” dient te hebben; en 2049, het honderdste jubileum van de Volksrepubliek, waar China een ontwikkelingsstatus moet hebben bereikt, vergelijkbaar met die van het Westen. Hiervoor is de beoogde transformatie naar een innovatieve en consumentgedreven economie van cruciaal belang: het low end-exportmodel van de afgelopen decennia heeft namelijk zijn grenzen bereikt.

Dit duurzamer groeimodel, ook wel het ‘nieuwe normaal’ genoemd, heeft wel een ondergrens: 6,5% economische groei per jaar voor de periode 2016-2020. Een eenvoudige berekening leert ons dat het precies dit groeipercentage is dat minimaal nodig is om de BBP-doelstelling voor 2020 te kunnen behalen (het dubbele van 2010). Dit zegt veel over zowel de Chinese vastberadenheid als de accuraatheid van deze overheidsdata.

Hoewel vrijwel alle buitenlandspolitieke beslissingen te herleiden zijn naar binnenlandse sociaaleconomische belangen en legitimiteit, speelt de status van China in de internationale orde an sich een belangrijke rol in het Chinese denken. Via de opbouw van “alomvattende nationale macht” – economisch, politiek en ook militair – moet de “grote verjonging van de Chinese natie” worden verwezenlijkt. Een streven wat overigens op brede steun kan rekenen bij de doorgaans vrij patriottistische Chinese bevolking.

Wat te doen?
Ondertussen is Europa hopeloos verdeeld, zwalkend van crisis naar crisis, en is de westerse liberaal-morele statuur aanzienlijk verminderd na de populistische revolte in gevestigde democratieën Groot-Brittannië en de Verenigde Staten. In China wordt er met verbijstering en een zekere hoon gekeken naar deze ontwikkelingen; de Partijkranten grijpen ze maar al te graag aan om de tekortkomingen van het democratische politieke systeem uiteen te zetten.

Van de verdeeldheid en zwakte in het Westen heeft de opkomende grootmacht China, geleid door kundige technocraten, handig weten te profiteren. De vraag rijst hoe wij als Nederland en Europa met deze politiek-economische ‘assertiviteit’ van China moeten omgaan, daar zij zoals gezegd de door ons opgestelde liberale regels hanteren om de relatieve politiek-economische machtsverhoudingen te doen keren. Ter beantwoording van de vraag hoe we dienen te reageren, moeten we eerst vaststellen waarmee we van doen hebben.

Allereerst is het belangrijk de Chinese retoriek van de praktijk te onderscheiden. Een sprekend voorbeeld is president Xi Jinping’s vurige pleidooi tijdens het afgelopen World Economic Forum in Davos, namelijk voor handhaving van de liberale internationale handelsregimes – weinig landen hebben meer geprofiteerd van globalisering dan China.

Tegelijkertijd heeft onder zijn leiding een aanzienlijk ‘retranchement’ (terugtrekking) plaatsgevonden: de toegang tot de Chinese markt wordt in toenemende mate beperkt, de competitie van westerse multinationals in China wordt bemoeilijkt door oneerlijke regelgeving en handhaving, en de binnenlandse industrie wordt financieel gestimuleerd en bevoordeeld. Van de grootse hervormingen uit het Derde Plenum (2013), waarin werd aangekondigd dat de markt “een beslissende rol” in de economie zou gaan spelen, is weinig terechtgekomen.

Chinese ondernemingen en de overheid
Daarnaast is het belangrijk een goed begrip te hebben van de relatie tussen de Partij-staat, de staatsgeleide financiële instellingen en de ondernemingen en maatschappijen die de overzeese investeringen doen. Het feit dat de centrale overheid vaak geen directe operationele zeggenschapsrelatie heeft, betekent niet dat ondernemingen en investeerders niet “voor China” werken.

De verhouding tussen de centrale overheid en de staatsgeleide ondernemingen en maatschappijen wordt gekenmerkt door de impliciete “bargaining”-relatie van Lieberthal en Oksenberg: die ondernemingen en maatschappijen geven grotendeels zelf invulling aan de algemeen geformuleerde nationale doelstellingen.[5] Het financieel en administratief toezicht op hun opereren, en of dit conform de doelstellingen geschied, gebeurt middels het SASAC, dat onder de Staatsraad van de premier valt. Additionele instrumenten die ervoor zorgen dat de staatsgeleide ondernemingen de door de centrale overheid uitgezette partijlijn volgen, komen van het Centrale Organisatie Departement (benoemingen) en de door de Partij gestuurde Centrale Commissie voor Discipline Inspectie (corruptie-onderzoeken).

Maar ook ondernemingen en investeringsmaatschappijen die deels of geheel privaat eigendom zijn staan niet automatisch los van de overheid. Zij hebben immers een zekere bureaucratische facilitering van de Partij en de Staat nodig om te kunnen groeien; en het investeringskapitaal is doorgaans afkomstig van de staatsgeleide banken. Deze afhankelijkheid van de Partij impliceert een wederkerigheidsrelatie.

Beleidssuggesties voor Nederland en Europa
Onze bedrijven en belangen hebben dus veelal niet te maken met private investeerders, maar moeten opboksen tegen een Chinese staat met diepe zakken: oneerlijke concurrentie dus. Hierbij speelt ook vaak het enge belang van de aandeelhouders van de bedrijven die met de Chinese investeringen te maken krijgen een rol, dit ten koste van onze lange-termijn positie. Investeringen in technologie, energie en andere zaken die onze concurrentiepositie op de lange termijn aantasten, moeten dan ook in dit licht worden bezien.

Om de westers-liberale normen in ons handelsbeleid te kunnen behouden, dient de kern van onze respons fair play te zijn, maar dan wel met striktere Europese concurrentieregels en een strikte en tijdige Europese afdwinging daarvan. Dat betekent: niet wachten op langdurige arbitrageprocedures bij de Wereldhandelsorganisatie, want dan heeft de bevoordeling vaak al lang plaatsgevonden; voorbeelden uit de duurzame energie-sector, de staal- en auto-industrie te over.

Het Europees Sociaal en Economische Comité, een adviesorgaan van de EU, heeft in dit kader terecht gewezen op de buitengewoon schadelijke gevolgen die toekenning aan China van de status van markteconomie zou hebben voor de concurrentiepositie van Europese bedrijven, iets waar het nieuwe kabinet dat zal ontstaan als gevolg van de verkiezingen van 15 maart een standpunt over zal moeten innemen.

De belangrijkste beleidssuggestie betreft echter een heroverweging van de assumpties in ons handelsbeleid. In een wereld die zich onvermijdelijk beweegt richting een multipolaire constellatie waarin macht en nauw eigenbelang in plaats van instituties domineren, is een reëler, wellicht cynischer kijk op China en zijn economisch en buitenlands beleid geboden. Die begint bij een juiste kwalificatie van de Chinese intenties: China steunt de internationale handelsregimes slechts instrumenteel (zolang het zijn belangen dient) en niet ideëel (met het onderschrijven van de onderliggende liberale waarden).

Daarnaast is China zelf niet zo’n voorstander van globalisering en vrijhandel als president Xi Jinping in Davos deed voorkomen: de toegang tot en het succesvol opereren op de Chinese markt is sinds zijn aantreden in 2012 danig verslechterd. Een en ander dient te leiden tot gepaste bescherming van de eigen strategische en hoogtechnologische sectoren. Hierbij zal een adequaat toetsingskader kritische infrastructuur en concurrentie moeten worden ingericht die verder kijkt dan alleen veiligheidsoverwegingen. Binnen de Europese Unie dienen we ons in te zetten voor een extern handelsbeleid dat in overeenstemming is met zowel onze liberale waarden als met een reële kijk op vrijhandel zoals in dit artikel geschetst.