Het dilemma van de Duitse economie

Na de Tweede Wereldoorlog is door velen met ontzag en bewondering gekeken naar de economische ontwikkeling van Duitsland. De hereniging, na de val van de Muur in 1989, heeft de economie van Duitsland, weliswaar met de nodige problemen, goed doorstaan. Vanaf 2005 sloeg de Duitse economische motor weer aan en zelfs de dramatische crisis van 2008/2009 leek de Duitse economie nauwelijks te deren. Maar Duitsland, naar alle waarschijnlijkheid ook na 24 september nog steeds onder leiding van Angela Merkel, staat nu wel voor een dilemma.

Gewoontes
We weten allemaal hoe lastig het is om bepaalde gewoontes af te leren, speciaal de slechte. Hoe vaak wordt het nieuwe jaar niet aangevangen met de wens om niet meer te roken, minder te drinken, meer te sporten, meer bij familie langs te gaan, nu eindelijk weer eens een boek uit te lezen. We weten allemaal dat die voornemens vaak niet verwezenlijkt worden. Blijkbaar is het opgeven niet eenvoudig.

Hier gaat het om zaken die een persoon zelf raken. Lastiger nog is het als gewoontes moeten worden aangepast, die voor een individu voordeel opleveren, maar voor anderen juist nadelen creëert. Weer moeilijker wordt het om goede gewoontes ter discussie te stellen, als die ingebed zijn in de cultuur en in de instituties van een land. En dat fenomeen, de worsteling met haast vanzelfsprekende uitgangspunten, lijkt zich thans bij Duitsland en de Duitse economie voor te doen.1

Dat uitgangspunt, waar hier op gedoeld wordt, zou men kunnen typeren met de begrippen angst of voorzichtigheid. Houdt altijd rekening met tegenslagen, met onvoorziene gebeurtenissen. Breng jezelf niet in een situatie die onvermijdelijk tot problemen leidt. Wees nijver, werk hard en gooi het geld niet over de balk. En, het kan altijd beter. Dat zijn zo enige gebruikelijke typeringen voor het economisch beleid van Duitsland en dat van haar inwoners.

Die karaktertrekken of mentaliteit zijn zonder twijfel ook terug te voeren op dramatische collectieve ervaringen, en op geloofsopvattingen, maar ze zijn steeds verder geïnternaliseerd, naarmate deze gewoontes werkelijk tot reductie van die angst of onzekerheid, en tegelijk tot meer welvaart, leiden. Waarom zouden we met die goede gewoontes moeten breken, zo denken veel Duitsers?

Tegelijk wordt het koor van vooral buitenlandse critici van deze gewoontes steeds meer hoorbaar. Natuurlijk, men is onder de indruk van het Duitse economische succes, toen met het Wirtschaftswunder, nu opnieuw, 60 jaar later. Men is jaloers op de gestage groei, de zeer lage werkloosheid, het concurrentievermogen van de Duitse economie, haar vernieuwingsdrang, haar solide begrotingssituatie en haar maatschappelijke stabiliteit, maar tegelijk worstelt men met de gevolgen van dat beleid in het eigen land. Veel landen hebben geprobeerd zich aan de economische crisis en haar gevolgen te ontworstelen, door (fors) te bezuinigen, door hervormingsmaatregelen, door loonmatiging, door veel ontslagen.

Natuurlijk, vaak kwamen de maatregelen te laat, gingen ze niet ver genoeg, werden ze niet werkelijk uitgevoerd. Maar tegelijk werd het gevoel steeds sterker dat als Duitsland op de oude voet door bleef gaan,2 het herstel in eigen land niet goed van de grond kon komen. Ook Duitsland zou zich moeten aanpassen, juist bij die goede gewoontes.

Dit artikel gaat over de Duitse economie, over haar zeer positieve ontwikkeling na 2005 en over het hierboven kort aangeduide dilemma: Houden we vast aan onze principes of passen we ons aan?. 

Van de ‘Zieke man’ …..
Na de Tweede Wereldoorlog is door velen met ontzag en bewondering gekeken naar de economische ontwikkeling van Duitsland. Met een gestage groei, lage werkloosheid, stabiele begroting en steeds betere exportcijfers slaagde Duitsland er niet alleen in de schaarstes en verwoestingen van die oorlog snel weg te werken, maar daarmee werd dit land ook een voorbeeld voor veel andere landen hoe een optimale economische ontwikkeling te verwezenlijken. Begrippen en instituties als ‘Wirtschaftswunder’, ‘Soziale Marktwirtschaft’, ‘Bundesbank’, ‘Tarifautonomie’ en ‘Mitbestimmung’ werden ook buiten Duitsland bekende begrippen.

Dat gold al voor de zo succesvolle jaren ’50 en ’60, en het werd nog eens versterkt tijdens de crisisjaren ’70 en ’80. Waar de meeste landen worstelden met stagnerende groei, oplopende werkloosheid, hoge inflatie en omvangrijke tekorten, daar was het beeld van de Duitse economie toch anders. Natuurlijk, ook daar ging het minder, zeker ten opzichte van de Wirtschaftswunderjahre, maar nog steeds stak de Duitse economie gunstig af bij veel van haar concurrenten.

Toen in 1989 de Berlijnse muur viel, hadden niet alleen de Duitsers, maar ook veel anderen het idee dat de Duitse economie sterk genoeg was om de kosten van de hereniging te dragen. Maar dat viel toch vies tegen. Allereerst was het concurrentievermogen van de Oost-Duitse economie veel slechter dan door velen was ingeschat. Het hielp ook niet dat de lonen in die beginjaren in de nieuwe deelstaten fors stegen, als entree tot de Blühende Landschaften, maar ook zonder die loonstijgingen zou er een kaalslag zijn opgetreden in de Oost-Duitse industriële werkgelegenheid. De producten waren onaantrekkelijk, verouderd, technologisch ondermaats en inefficiënt geproduceerd. Eenmaal blootgesteld aan de koude wind van de markteconomie, schrompelde de werkgelegenheid dramatisch ineen, en daarmee ook het perspectief van velen die daar woonden.

Lang heeft het Duitse bedrijfsleven vastgehouden aan het principe dat ‘Made in Germany’ ook letterlijk zo moest worden opgevat

Tegelijk werden ook zwakheden aan West-Duitse kant steeds meer zichtbaar. Ook aan die kant viel de sleetsheid steeds duidelijker op. De productiviteitsverbeteringen werden steeds sterker overtroffen door de sterk gestegen loonkosten. Dat zorgde voor steeds hogere loonkosten per eenheid product, wat de Duitse concurrentiepositie ondermijnde. Het gevolg was dat ook in West-Duitsland de werkloosheid fors opliep. In 1997 kwam de werkloosheid in de Neue Bundesländer uit op 18 procent, in de Alte Bundesländer op ruim 10 procent. Tegelijk stagneerde de groei, en liepen de begrotingstekorten op. Niet voor niets sprak men over de ‘zieke man van Europa’, Schlusslicht in de Europese Unie. Het duurde lang, erg lang tot de economie weer aantrok. Dat gebeurde pas vanaf 2005.

Dat betekende echter niet dat er in de tussentijd niets gebeurde. Op de eerste plaats voltrok zich een koersverandering bij het Duitse bedrijfsleven. Lang had men vastgehouden aan het principe dat ‘Made in Germany’ ook letterlijk zo moest worden opgevat. Fabricage van Duitse industrieproducten vond alleen in Duitsland plaats, liefst ook in het eigen bedrijf. Dan had men optimale invloed op de kwaliteit. Maar dat belette wel dat men kon profiteren van kostenvoordelen elders. Met de val van de Muur besloten veel Duitse ondernemingen een deel van hun productie over te brengen naar Midden- en Oost-Europese landen, en daar te investeren.3 Historische banden, taal en vaak ook overeenkomstige instituties zorgden voor voldoende zekerheid om die stap te wagen. In de jaren ’90 investeerde Duitsland massief in die landen. Dat deed de productiekosten sterk verlagen, maar leidde tegelijk op de korte termijn tot een groot verlies aan banen (in de oude deelstaten).

Die hoge werkloosheid zorgde voor meer onzekerheid, de angst om baan en inkomen te moeten opgeven nam toe. Meer en meer raakten zo ook de vakbonden ervan overtuigd dat behoud van bestaande banen en de creatie van nieuwe banen alleen mogelijk waren bij een terughoudender loonontwikkeling.4 Deze zienswijze werd bij sector- en bedrijfsonderhandelingen nagestreefd. Daarbij viel ook waar te nemen dat tal van bedrijven besloten uit hun werkgeversorganisatie te stappen. Dat gaf hen de ruimte eigen loonafspraken te maken, lager dan in cao’s werden afgesproken. Het gevolg was dat de loonstijgingen duidelijk afnamen. Tegelijk herstelde de productiviteitsontwikkeling zich. Het gevolg was duidelijk dalende loonkosten per eenheid product.

Vanaf eind jaren ’90 begon de concurrentiepositie van Duitsland weer te verbeteren. Die terughoudende loonontwikkeling was in lijn met die andere strategie, namelijk dat de groei vooral via meer export gerealiseerd zou moeten worden.

Maar dit soort veranderingen hebben niet direct effect. Zoals een achteruitgang pas na enige tijd merkbaar wordt, zo gaat dat ook bij een omslag in positieve richting. Nog in 2002 vond Bondskanselier Schröder dat hij ook zelf moest ingrijpen. Hij installeerde de Hartz-commissie, die met tal van ingrijpende voorstellen kwam om arbeidsmarktbeleid en sociale zekerheid aan te passen. Ternauwernood herkozen, deed hij zijn belofte gestand om alle voorstellen over te nemen en te verwezenlijken.

Dat ging niet zonder slag of stoot. De oppositie, de vakbonden, maatschappelijke organisaties zoals de kerken, en ook zijn eigen partij verzetten zich hiertegen, maar uiteindelijk slaagde hij erin om in de periode 2002-2005 in Hartz-I-tot en met Hartz-IV-wetten die voorstellen, weliswaar geamendeerd, aangenomen te krijgen. Voor Schröder zelf bleek dat een Pyrrhus-overwinning. Hij verloor de verkiezingen in 2005 nipt van Merkel. En vanaf dat moment ging het beter met de Duitse economie.

…. tot ‘Europese superstar’
Vanaf 2005 sloeg de Duitse economische motor weer aan. De groei herstelde zich, de werkloosheid begon te dalen en de begroting kwam weer op orde. Deutschland war wieder da. Zelfs de dramatische crisis van 2008/2009 leek de Duitse economie nauwelijks te deren. Natuurlijk, ook in Duitsland was de terugval in 2009 scherp, ook in Duitsland was het herstel daarna allesbehalve florissant, maar waar andere landen hun begroting zagen ontsporen en de werkloosheid steeds verder zagen oplopen, daar was de Duitse begroting betrekkelijk snel al weer op orde, met vanaf 2013 zelfs overschotten, en kwam ook aan de daling van de werkloosheid geen einde.

De betalingsbalans vertoont opnieuw aanzienlijke overschotten, de export boomt. Leek de groei in eerste instantie vooral export-driven, de afgelopen jaren is ook de particuliere consumptie weer een belangrijke factor. De Duitse economie is er weer helemaal bovenop. Dat alles straalde natuurlijk af op Bondskanselier Merkel en haar kabinetten. En opnieuw zijn veel landen jaloers.

Tegelijk is er ook toenemende wrevel over deze situatie. De afgelopen jaren ging het dan met Duitsland (en een paar andere landen zoals Nederland) wel weer beter, veel landen in de Eurozone bleven worstelen. Vooral de landen aan de Middellandse Zee hadden het moeilijk, met Griekenland als duidelijke uitschieter. Dat land had op verscheidene momenten (financiële) steun nodig. Daarbij hoorde ook een pakket beleidsmaatregelen die de Grieken zouden moeten overnemen en doorvoeren, maatregelen die mede gebaseerd waren op de Duitse ervaringen. De weerstand daar was aanzienlijk, met stakingen, kabinetscrises, herhaaldelijk verkiezingen en een referendum, alsmede langdurige en moeizame onderhandelingen.

Daarbij kwam ook het argument naar voren dat het forse overschot op de betalingsbalans van Duitsland de problemen van die landen eerder vergrootte dan verkleinde, en dat Duitsland zelf ook een bijdrage zou moeten leveren. Dat nu was voor Duitsland weer een brug te ver. Suggesties om in Duitsland hogere loonstijgingen na te streven en de overheidsinvesteringen fors te verhogen, desnoods met een begrotingstekort als gevolg, druisten te zeer in tegen het gangbare Duitse beleid en de opvattingen van veel Duitsers.5

De Duitse regering blijft onverminderd voorstander van een terughoudend begrotingsbeleid

Geleidelijk begonnen ook andere instanties zich met dit ‘Duitse probleem’, van het forse betalingsbalansoverschot, te bemoeien. Het was niet alleen nadelig voor landen in de Eurozone, maar ook voor de wereldeconomie. Instanties als de OESO6 en het IMF7 hebben de afgelopen jaren steeds opnieuw benadrukt dat het ook voor de wereldeconomie van groot belang is als Duitsland zijn binnenlandse bestedingen opvoert. Niet alleen wordt daarmee het overschot op de betalingsbalans teruggebracht en verschaft het meer bestedingsruimte in andere landen, het zorgt ook voor een betere afstemming in Duitsland zelf van loonontwikkeling en productiviteitsgroei, het maakt meer overheidsinvesteringen in infrastructuur en onderwijs mogelijk, het zorgt daarmee voor een evenwichtiger macro-economische inkomensverdeling en het kan ertoe bijdragen dat de inflatie dichter bij de nagestreefde waarde van 2% komt.8

Wordt deze oplossing geslikt?
De afgelopen jaren heeft de Duitse regering stug vastgehouden aan haar economisch beleid. De loonontwikkeling werd bepaald door werkgevers en werknemers, daar ging de regering niet over. Tegelijk bleef de regering, zeker minister van Financiën Schäuble, onverminderd voorstander van een terughoudend begrotingsbeleid, waarbij tekorten vermeden moesten worden en waarbij overschotten eerder aan lastenverlichting dan aan extra uitgaven besteed zouden moeten worden.

Dat terughoudend begrotingsbeleid is ook terug te vinden in een wet die in 2009 is aangenomen, waarbij ook deelstaten vanaf 2016 nog slechts een gering tekort mogen hebben en vanaf 2020 niet meer, tenzij bij uitzonderlijke omstandigheden. Omdat deelstaten een belangrijke rol spelen bij onderhoud en nieuwbouw van infrastructuur, zijn ook hier de mogelijkheden steeds verder beperkt.

Maar de laatste maanden is het perspectief wel gaan schuiven. Eind vorig jaar nam de bezorgdheid over de politieke toekomst van de Europese Unie sterk toe. Het referendum over de Brexit en de verkiezing van Trump werden beschouwd als waarschuwingssignalen. De bevolking in beide landen bleek ontvankelijk voor protectionistische en isolationistische opvattingen. Zoiets zou ook kunnen gebeuren bij verkiezingen in 2017 in Oostenrijk, Nederland, Frankrijk, misschien Italië en ten slotte Duitsland.

Met de Duitse verkiezingen nog voor de boeg, kan gesteld worden dat die bezorgdheid voor een belangrijk deel weer verdwenen is. Bij geen van de verkiezingen kregen de populistische partijen een meerderheid. Vooral de verkiezingen in Frankrijk waren belangrijk. De overwinning van Macron op Le Pen zorgde er niet alleen voor dat de anti-Europese gedachten een halt werden toegeroepen, maar ook dat er zich een nieuw Europees perspectief ontvouwde.

Macron kwam met tal van voorstellen om de Europese integratie en de euro nieuw leven in te blazen. Ook was hij voornemens tal van belangrijke hervormingen in Frankrijk zelf te gaan doorvoeren, bijvoorbeeld wat betreft arbeidstijden en ontslagprocedures.9 Maar hij verbond daaraan wel een belangrijke voorwaarde, namelijk dat Duitsland bereid zou zijn een fors investeringsprogramma in gang te zetten. Daarmee zou Duitsland zelf, maar vooral Europa enorm geholpen zijn. Dat zou echter wel betekenen dat het huidige (en ook voor de toekomst voorziene) begrotingsoverschot weer teniet zou worden gedaan.

Merkel zal moeten kiezen
De eerste Duitse reacties waren terughoudend (CDU en CSU) dan wel gematigd positief (SPD), maar vóór de verkiezingen van 24 september zal hierover geen besluit genomen worden. Ook minister van Financiën Schäuble heeft zich vooralsnog geen voorstander hiervan betoond. Ervan uitgaande dat Merkel herkozen zal worden, zal zij in het najaar moeten kiezen: of voor handhaving van het voor Duitsland zelf positieve begrotingsbeleid dan wel voor een begrotingsuitkomst die positiever uit zou kunnen pakken voor de andere lidstaten van de EU.

Omdat Merkel zich altijd sterk heeft gemaakt voor de Europese integratie, ook voor de euro, valt niet uit te sluiten dat zij uiteindelijk voor de Europese optie zal kiezen. Dat zal haar eigen partij en zeker de CSU niet blij maken. Als er een coalitieregering met de FDP zou komen, zal ook die partij overtuigd moeten worden. Komt er opnieuw een grote coalitie tot stand, dan neemt de kans op die Europese optie sterk toe. Die keuze zal sterk afhangen van de mate waarin Duitse politici bereid zijn te accepteren dat landen als Frankrijk en Italië nu wel de al veel langer door Duitsland gevraagde beleidshervormingen willen doorvoeren. Veel Duitse politici twijfelen nog.

Hoe belangrijk ook als wisselgeld om de Fransen, en andere landen, over te halen hervormingen door te voeren, de impact van alleen extra overheidsbestedingen moet ook niet overschat worden, zeker niet op de betalingsbalans. Veel Duitse investeringen in infrastructuur zullen vooral de vraag in Duitsland versterken. Datzelfde geldt voor extra investeringen in woningbouw.

Voor een sterkere vraag naar buitenlandse producten, om zo de onevenwichtigheden op de betalingsbalans terug te brengen, is het belangrijker dat de loonontwikkeling meer ruimte krijgt. Natuurlijk helpt belastingverlaging daarbij, maar een verkieslijker weg zou toch hogere lonen zijn. Daarvoor hebben ondernemingen ruimte en is de productiviteitsontwikkeling positief. Maar tegelijk is duidelijk dat de arbeidsmarkt nog onverminderd ruim is en dat de latente concurrentie vanuit andere landen ook haar invloed blijft doen gelden. En, last but not least, ook hier moet men de voorzichtigheid om geen te sterke loonstijgingen tot stand te willen brengen, doorbreken. Dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Kortom, of Duitsland werkelijk in staat is zijn goede gewoontes aan te passen, dat blijft de vraag.

• 1Het navolgende betoog gaat ook voor Nederland op.
• 2En Nederland, Oostenrijk en de Scandinavische landen.​​​​​​​
• 3I. Geishecker, ‘Does outsourcing to Central and Eastern Europe really threaten Manual Workers’ Jobs in Germany?’, World Economy, jrg. 29 (2006), no. 5, pp. 559-583, beantwoordt de vraag met ja.​​​​​​​
• 4Zie Chr. Dustmann, B. Fitzenberger, U. Schönberg & A. Spitz-Oener (2014), ‘From Sick Man of Europe to Economic Superstar: Germany’s Resurgent Economy’, Journal of Economic Perspectives, jrg. 28 (2014), no. 1, pp. 167-188.​​​​​​​
• 5Zie de gevoeligheid over deze punten in de afwijkende reactie van Peter Bofinger, als lid van de Sachverständigenrat, op tal van voorstellen van de Raad, die de traditionele opvatting van loonmatiging en een positief begrotingssaldo benadrukken. Zie bijv. ‘Zeit für Reformen’, Jahresgutachten 2016/2017, Wiesbaden.​​​​​​​
• 6Zie OECD, Economic Survey 2016, Parijs, p. 23.​​​​​​​
• 7Zie IMF (2017), IMF Executive Board Concludes the 2017 Article IV Consultation with Germany.​​​​​​​
• 8Zie ook ‘Vorsprung durch Angst. The good and bad in Germany’s economic model are strongly linked’, The Economist, 8 juli 2017.​​​​​​​
• 9Die voorstellen worden in het najaar verwacht.​​​​​​​