17 jaar war on terror: de noodzaak tot reflectie

Na de terroristische aanslagen op 11 september 2001 in de VS begon een grootschalige strijd tegen het terrorisme die na zeventien jaar nog altijd niet gestreden is. SP-Tweede Kamerlid Sadet Karabulut pleitte eind juni in de Clingendael Spectator voor de beëindiging van deze oorlog. In een vierluik gaan twee collega-buitenlandwoordvoerders en een terrorisme-deskundige het debat aan. Clingendael-onderzoeker Bibi van Ginkel beschouwt de drie bijdragen van de buitenlandwoordvoerders vooral als een onderschrijving van de noodzaak tot reflectie.

Rond deze tijd van het jaar is er behoefte om stil te staan bij die zwarte dag in de geschiedenis, 11 september 2001. De herdenking van de misdaden die toen gepleegd zijn, nopen ons tot reflectie op het beleid tegen terrorisme sindsdien, en in het bijzonder haar effectiviteit. Er is veel te zeggen voor een uitgebreide analyse van de noodzaak, de impact, en het resultaat van het gevoerde beleid, al is het maar omdat uit een dergelijke analyse lessen te trekken zijn voor de toekomst. Zo’n analyse kan bovendien handvatten bieden voor verbetering van het beleid, met name ten aanzien van de effectiviteit van het beleid. De bijdragen van de andere auteurs in dit dossier doen op een eigen manier een poging aan deze reflectie bij te dragen, maar kunnen gezien de beperkte omvang van de bijdragen onmogelijk recht doen aan een serieuze poging tot deze analyse. Ik beschouw deze bijdragen dan ook vooral als een onderschrijving van de noodzaak tot reflectie, en als eerste aanzet tot de discussie over welke criteria gebruikt moeten worden om tot een gedegen beleidsevaluatie te komen.

Beleidsevaluaties zijn over het algemeen een weinig geliefd instrument onder politici en beleidsmakers. In een recente studie voor het Europees Parlement, waaraan ik bij mocht dragen, werd geconstateerd dat van alle relevante beleidsdocumenten gericht op de bestrijding van terrorisme slechts 12 procent evaluaties van beleid betrof, of het nou om strategiedocumenten, actieplannen, of besluiten ging.1 De cynische conclusie die we daaruit moesten trekken is dat men binnen de EU effectiviteit van beleid blijkbaar niet belangrijk vond. Het is immers zo dat voor effectief beleid een aantal basisbeginselen in acht moeten worden genomen. Om te beginnen is het van belang dat er een gedegen analyse wordt gemaakt van het probleem of de dreiging waar men mee te maken heeft. Hoe groot is die dreiging? Hoe urgent schat men het probleem in, met inachtneming van grondige ‘strategic foresight’  studies? En hoe groot schat men het risico is? Deze risicoschatting is afhankelijk van de impact van een dreiging maal de kans dat deze zich daadwerkelijk manifesteert. Aan deze wijze van het inschatten van risico’s koppel ik daarbovenop de mate waarin een maatschappij weerbaar is tegen de manifestatie van de dreiging.

Wanneer de dreiging of het probleem gedegen in kaart is gebracht, is de tweede vraag in hoeverre het bestaande beleid afdoende middelen biedt om het probleem of de dreiging het hoofd te bieden, of dat er nieuw beleid nodig is (een zogenaamde ‘needs assessment’). Deze stap wordt vaak overgeslagen, vooral als een dreiging zich plots manifesteert, en naar beleidsmakers en politici wordt gekeken voor antwoorden. De verleiding is heel groot om daadkracht te tonen door nieuw, en bij voorkeur repressief beleid af te kondigen. In plaats daarvan te zou onderzocht moeten worden in hoeverre het bestaande beleid wellicht met enkele aanpassingen voldoende in staat zou moeten zijn de dreiging het hoofd te bieden.

Indien de negatieve consequenties van beleid groter zijn dan de winst die het beleid op de lange termijn oplevert, zou dat reden moeten zijn tot heroverweging van het beleid

Indien uit de analyse naar aanleiding van de tweede vraag blijkt dat er behoefte is aan nieuw beleid om lacunes te dichten, of om beleid aan te passen zodat het beter geëquipeerd is om de dreiging te beteugelen, dan start een proces om nieuw beleid ontwikkelen. Het is in deze fase van groot belang dat er wordt nagedacht over welk resultaat men tracht te bereiken met nieuw beleid en in hoeverre dat bijdraagt aan het onderdrukken of verwijderen van de dreiging. Hiervoor moet een verandertheorie  (een zogenaamde ‘theory of change’) worden opgesteld, waarin indicatoren worden geïdentificeerd die inzicht moeten geven in de voortgang van het beleid, en daarmee de effectiviteit van het beleid. Dit is wederom een weinig populaire fase, en bovendien erg ingewikkeld. Zeker op het terrein van radicalisering, dat van zoveel factoren afhankelijk is, is het een hele klus om uit te pluizen op welke wijze bijvoorbeeld een beleidsinitiatief van de gemeente bijdraagt aan het vergroten van de weerbaarheid van een samenleving tegen rekruteringsinvloeden van buiten. Lastig, maar niet onmogelijk.

Het is tevens van groot belang dat bij het ontwikkelen van nieuw beleid een inschatting wordt gemaakt van de impact van het beleid, waarbij zowel de positieve als de negatieve consequenties in kaart moeten worden gebracht. Immers, indien de negatieve consequenties van beleid groter zijn dan de winst die het beleid op de lange termijn oplevert, zou dat reden moeten zijn tot heroverweging van het beleid.

In discussies over evaluatie van beleid om terrorisme en radicalisering tegen te gaan wordt veelal voorbij gegaan aan het verschil tussen kortetermijn- en langetermijneffecten van beleid. Het kortetermijneffect van militair of repressief optreden kan een positief resultaat opleveren, maar zonder maatregelen die er voor zorgen dat dit resultaat ook op de lange termijn wordt geborgd, is die inspanning immers in feite verspilling van geld en middelen geweest, om nog niet te spreken van onverantwoord beleid dat op de lange termijn de veiligheid verder in het geding brengt.

Het is tot slot van belang dat zowel tijdens als na afloop van de implementatie van het beleid wordt gemonitord hoe het beleid geïmplementeerd wordt. Daarnaast dient te worden geëvalueerd of het beleid ook het beoogde effect, zoals geformuleerd in de verandertheorie, heeft bereikt. Als dit niet het geval is, dient men het beleid te herzien en te heroverwegen of er noodzaak is om op die wijze het probleem te bestrijden, en start de beleidscyclus weer van voren af aan.

De dreiging geldt nog onverkort
Zonder te pretenderen dat ik in deze beknopte bijdrage een analyse kan geven van het huidige dreigingsniveau dat als basis kan dienen voor een reflectie op de noodzaak en de effectiviteit van het huidige beleid ter bestrijding van terrorisme, is het wel mogelijk te constateren dat de dreiging nog onverkort geldt. Tot deze conclusie kwam ik in de uitgebreide analyse voor de Clingendael Strategische Monitor 20172 , die wordt bevestigd door de rapporten van de AIVD3 en de dreigingsanalyse terrorisme (DTNs)4 die door de NCTV worden uitgebracht. Ook internationaal wordt deze dreigingsanalyse gedeeld door verschillende toonaangevende organisaties en instituten. Nog zeer recent bood de Secretaris-Generaal (SG) van de VN  zijn zevende rapport over de dreiging van IS voor de internationale vrede en vrijheid aan de VN Veiligheidsraad aan. Hierin stelde de SG “that ISIL has continued to morph into a covert global network, with a weakened yet enduring core in Iraq and the Syrian Arab Republic, regional affiliates in the Middle East, Africa and Asia, and the complex challenge posed by its returning and relocating foreign terrorist fighters and their families.”5

De (militaire) controle van IS in het gebied in Irak en Syrië is weliswaar sterk teruggebracht, maar IS is allerminst verslagen

Hoewel deze dreiging vele facetten kent, licht ik er enkele uit die gezien de nexus tussen nationale en internationale veiligheid voor Nederland van belang zijn. Ten eerste is de (militaire) controle van IS in het gebied in Irak en Syrië weliswaar sterk teruggebracht, maar IS is allerminst verslagen. Sommigen cellen zijn zich aan het hergroeperen, of zijn bezig in een andere locatie meer voet aan de grond te krijgen. Het gedachtengoed staat nog overeind, en met de oproep om (op eigen initiatief) in het Westen aanslagen te plegen kan IS met beperkte organisatie nog voor veel onrust en onveiligheid zorgen. Het aantal strijders dat zich over de afgelopen periode bij IS heeft aangesloten, en wellicht doorreist naar een nieuwe brandhaard en/of besluit terug te keren naar het land van herkomst, heeft ook consequenties voor de inschattingen van de dreigingen hier. Kortom, de noodzaak van effectief internationaal en nationaal beleid is nog alom aanwezig.

Fases van terrorismebestrijding
Door de jaren heen heeft het nationale en internationale beleid ter bestrijding van terrorisme meerdere fases doorlopen.6 Jarenlang voerde veiligheidsdenken echter de boventoon in het debat. Langzaam ontstond het inzicht dat enkel militair of repressief optreden geen langetermijnsuccessen zou genereren. Zo ontstond er ruimte voor een bredere benadering, waarbij eerst enkel gedacht werd in termen van ‘whole of government’, en later in benaderingen van ‘whole of society’.  In het jargon werd er een draai gemaakt van CT (counterterrorism) naar CVE (countering violent extremism) naar PVE (preventing violent extremism).

Men gebruikte niet langer enkel een veiligheidslens om naar de problematiek te kijken, maar een die ook aspecten van mensenrechten en ontwikkeling in ogenschouw nam (zogenaamde ‘human security approach’). En inderdaad, gecompliceerde problematiek als radicalisering, gewelddadig extremisme en terrorisme vergt een aanpak die voor verschillende fases, voor verschillende doelgroepen, met verschillende harde en zachte maatregelen een complex aan maatregelen en beleid implementeert. Daarbij moet ook nog de wisselwerking van die verschillende maatregelen in ogenschouw worden gehouden. Geen lichte kost dus.

Gezien het feit dat het onmogelijk is om een samenspel van zoveel factoren vooraf volledig accuraat te voorspellen, is het onvermijdelijk dat de ontwikkeling en implementatie van beleid met fouten en verkeerde inschattingen gepaard gaat.  We zijn het echter aan onszelf verplicht om voortdurend vinger aan de pols te houden en kritisch te reflecteren op het gevoerde beleid en verbeteringen daarvan. Daar is geld voor nodig! Onderzoek naar dreigingsontwikkelingen, radicaliseringprocessen, en effectiviteitsstudies zijn tijdrovend en kosten geld. Dat het in ons aller belang is dat daar meer middelen voor vrijgemaakt moeten worden is evident, maar even belangrijk is dat beleidsmakers en politici doordrongen zijn van het belang daarvan, en de politieke wil tonen om gedegen beleidsevaluaties uit te voeren.

• 1‘The European Union’s Policies on Counter-Terrorism; Relevance, Coherence and Effectiveness’, A Study for the LIBE Committee of the European Parliament, January 2017
• 2Bibi van Ginkel, ‘Terrorisme’, in: Clingendael Strategische Monitor 2017.
• 3AIVD, Jaarverslag 2017.
• 4NCTV, Dreigingsanalyse Terrorisme Nederland.
• 5Seventh report of the Secretary-General on the threat posed by ISIL (Da’esh) to international peace and security and the range of United Nations efforts in support of Member States in countering the threat, S/2018/770, 16 August 2018, par.3.
• 6Zie voor een uitgebreide uiteenzetting over de ontwikkelingen in met name de Verenigde Naties: Bibi van Ginkel, ‘De ‘global strategy’ van de Verenigde Naties bij de bestrijding van terrorisme’, in: E. Bakker, E. Muller, U. Rosenthal and R. de Wijk (eds.), Terrorisme, Kluwer Handboek 2nd edition, 2018. Voor een ontwikkeling binnen de ontwikkelingssamenwerkingssector op dit terrein, zie: Bibi van Ginkel, ‘Violent extremism and development: witnessing a fundamental pivot’, Clingendael Alert, November 2017.