De Europese risico’s voor klimaatkoploper Nederland

Met veel bombarie presenteerde het kabinet eind juni zijn klimaatplannen. Anders dan sommigen verwachtten, is het kabinet niet gevallen. Nederland wil nu internationaal klimaatkoploper worden, maar wordt in de kabinetsvoorstellen wel voldoende aandacht besteed aan de wisselwerking tussen de Nederlandse plannen en de Europese beleidsontwikkeling? Heeft Den Haag de onzekerheden en risico’s voor de nationale ambities van internationale (markt) ontwikkelingen voldoende in beeld? Tot nu toe kregen deze aspecten betrekkelijk weinig aandacht, noch in de Tweede Kamer, noch in de media.

Na de politieke opwinding van de laatste maanden kunnen we nu met wat meer rust en afstand naar de klimaatvoorstellen1 van het kabinet kijken. Minister Wiebes typeerde deze voorstellen op 3 juli jl. als ‘evenwichtig’ en ‘Nederland op zijn best’. Ook zei hij trots te zijn dat het kabinet voor deze plannen het regeerakkoord van oktober 2017 heeft kunnen openbreken; door toch een verstandige CO2-heffing in te stellen, door ondergrondse CO2-opslag te beperken, door de kosten minder door burgers en meer door bedrijven te laten betalen, en door het taboe op zelfs maar het onderzoeken van rekeningrijden te doorbreken.

Een Kabinet dat nog voor de helft van zijn zittingsperiode wijzigingen aanbrengt in een zwaar bevochten regeerakkoord, worstelt meestal met forse problemen. Coalitiepartijen kunnen in zo’n situatie kiezen voor een breuk in de coalitie, met als consequentie nieuwe verkiezingen, of voor heronderhandelingen over het coalitieakkoord. Die eerste optie - een kabinetscrisis over het klimaatthema – was duidelijk geen aantrekkelijke. Want daarna zouden nieuwe verkiezingen wel eens flinke zetelwinst voor de groene, linkse (PvdA, GL, PvdD, SP) én de klimaatsceptische, rechtse (FvD, PVV) oppositie kunnen opleveren.

De trots – of is het opluchting? - van het Kabinet van begin juli is waarschijnlijk ook ingegeven doordat dat laatste scenario (voorlopig) is afgewend.
Er lijkt nu gekozen voor de vlucht naar voren. Met de klimaatplannen maakt de coalitie een duidelijke knieval naar de linkse oppositie, in de hoop op hun steun bij Eerste Kamerbehandeling van (deel)voorstellen later. Die steun is overigens absoluut nog niet vanzelfsprekend, zo maakten PvdA en GroenLinks bij het Kamerdebat op 3 juli duidelijk.

Het antwoord op de vraag of het kabinet er goed aan heeft gedaan deze vlucht naar voren te kiezen hangt samen met een tweetal andere vragen over hoe de Nederlandse ambities en plannen gaan passen binnen de kaders van Europees en internationaal klimaatbeleid, en over hoe de uitvoering van de plannen zal passen in de regelgeving van de Europese interne markt.

De spagaat van Europa
Allereerst de dynamiek van het Europese debat over klimaatdoelen en -ambities. De EU werkt momenteel aan een lange termijn klimaatstrategie (EU LTS). De Europese Commissie (EC) publiceerde daarvoor eind 2018 een Mededeling,2 met de ambitie om de Europese economie in 2050 ‘klimaatneutraal’ te maken.3 De Junckercommissie maakte zich tot eind juni 2019 sterk om in de Europese Raad overeenstemming te bereiken over een heldere en ambitieuze EU LTS, én om die ambities een plaats te geven in de nieuwe EU Strategie voor 2019-2024. Dat is maar ten dele gelukt.

We weten intussen dat Estland, Hongarije, Polen Tsjechië een unaniem standpunt van de Europese Raad over ‘2050’ hebben tegen gehouden.

Bij de Top van 20/21 juni 2019 bereikte de Europese Raad een compromis over die nieuwe strategie, mét prioriteit voor het klimaatdossier. De compromistekst luidt:  “De EU kan en moet het voortouw nemen, door haar eigen economie en samenleving aan een diepgaande transformatie te onderwerpen en zodoende klimaatneutraal te worden. Dat zal moeten gebeuren op een manier die de nationale omstandigheden in aanmerking neemt en sociaal rechtvaardig is”.

Deze tekst is niet specifiek over de datum waarop die klimaatneutraliteit moet worden bereikt. Dat dit een moeilijk onderwerp was, wordt extra duidelijk uit de conclusies van dezelfde Top over het agendapunt EU LTS. Daarin staat het verzoek aan de Raad van Ministers en de Europese Commissie “ …. om vooruitgang te boeken met betrekking tot de voorwaarden, de stimulansen en het faciliterend kader, om een transitie naar een klimaatneutrale EU te bewerkstelligen die in overeenstemming is met de Overeenkomst van Parijs”,  met de voetnoot:  “Een meerderheid van de lidstaten is van oordeel dat klimaatneutraliteit uiterlijk in 2050 moet zijn bereikt.” We weten intussen dat Estland, Hongarije, Polen en Tsjechië een unaniem standpunt van de Europese Raad over ‘2050’ hebben tegengehouden.

Enkele weken later heeft inkomend EC-voorzitter Von der Leyen - om haar verkiezing als Commissievoorzitter zeker te stellen - koene klimaatbeloftes gedaan aan het Europees Parlement. Zij verklaarde onder andere dat ‘Europa in 2050 het eerste klimaatneutrale continent ter wereld moet worden’, en dat de CO2-emissie ‘in 2030 met 50%, zo niet met 55% naar beneden moet’. Ook wil ze in de eerste 100 dagen van haar ambtstermijn een ‘Green Deal for Europe’ voorstellen, en de ‘first ever European Climate Law’ presenteren die het klimaatneutrale 2050-doel in regelgeving zal vastleggen. Of dit in het licht van de nieuwe politieke verhoudingen in Brussel realistische ambities zijn, moet nog worden bewezen.

De druk op Europese besluitvorming over klimaatbeleid wordt behalve door de ambities van sommige Lidstaten en van de nieuwe EC ook bepaald door de planning van de VN-discussies over uitwerking van het Klimaatakkoord van Parijs. Dit proces voorziet in een Climate Summit in New York, komende september. Partijen van het Klimaatakkoord gaan elkaar daar informeren over hun actuele ambities en plannen. Deze Summit wordt in december 2019 gevolgd door de officiële VN Conference of the Parties (UN FCCC COP25) in Santiago, Chili.

Het was - en is - de ambitie van de EU om bij beide VN-bijeenkomsten als ‘motorblok’ te functioneren in de klimaatdiscussie met andere cruciale economische machtsblokken, door commitment van alle 27 EU-Lidstaten te laten zien voor de realisering van zeer ambitieuze klimaatdoelen. Met de moeizame discussie over de EU 2050-doelstellingen van eind juni in het hoofd, is het de vraag of de EU die aanjaagfunctie in VN-verband later dit jaar ook echt kan gaan vervullen. Veel hangt af van de slagkracht van de nieuwe EC en het nieuwe Europees Parlement. Belangrijke uitdaging is het vinden van een formule om een aantal Oost-Europese lidstaten te overtuigen dat hoge klimaatambities ook economisch voordeel kunnen opleveren.

Ten slotte: het Europese debat over het 2050-doel is één op één verbonden met de emissiereductiedoelen  en –beleid voor 2030. Hiervoor liggen al wél voorstellen op tafel voor reductie van minimaal -49%, met een vooralsnog door een aantal Lidstaten (waaronder Nederland) bepleite hogere ambitie van -55%. Dat hogere niveau is nu dus door Commissievoorzitter Von der Leyen overgenomen. Echter, met besluitvorming over de EU LTS (2050) nog voor ons, ziet het er naar uit dat de 2030-doelen niet eerder dan begin 2020 kunnen worden vastgesteld.

De Nederlandse ambities versus de Europese
Hoe passen de recente Nederlandse klimaatplannen nu in deze Europese/internationale context?
Het kabinet heeft een beeld geschetst dat Nederland op weg is naar een Europese top-klimaat-positie. We gaan bewijzen dat het mogelijk is om binnen één generatie (in 30 jaar) onze economie daadwerkelijk klimaatneutraal én blijvend internationaal competitief te maken. We hebben daarvoor onder andere ambitieuze tussendoelen voor 2030 (emissiereductie van minstens 49%) in een Klimaatwet vastgelegd. We willen de EU27 overtuigen om dat 2030-doel gezamenlijk naar -55% aan te scherpen. Ook hebben we nationaalpolitieke overeenstemming over maatregelen om dat tussendoel voor 2030 ook echt te realiseren. Dat is het beeld.

Nederland is vooralsnog geen Europees rolmodel, en bekleedt nog zeker geen Europese toppositie.

De werkelijkheid lijkt toch enigszins anders. In de eerste plaats presteerde Nederland bij de realisering van per EU-lidstaat afgesproken klimaatdoelen per eind 2018 vooralsnog onder de maat.4 Nederland is vooralsnog geen Europees rolmodel, en bekleedt nog zeker geen Europese toppositie. Deze constatering wordt – in de tweede plaats - versterkt door de helderheid die de Urgenda-zaak schiep over de moeizame realisering van voor 2020 afgesproken emissiereducties. In de derde plaats zijn de in de Klimaatwet opgenomen reductiepercentages voor 2030 - in tegenstelling tot eerdere ambities - geen harde verplichtingen maar ‘streefdoelen’, of  - in de woorden van de voorzitter van het Klimaatberaad - ‘indicatieve opgaven’.5 En in de vierde plaats stelt het Kabinet in zijn brief aan de Tweede Kamer van 28 juni 2019 dat de uiteindelijke reductiedoelstelling voor 2030 van 49% ‘onder invloed van de uitkomst van internationale gesprekken nog niet vast staat’.6  

Deze analyse leert dat de Nederlandse klimaatambities en -plannen omgeven zijn met forse onzekerheden in de internationale en vooral Europese context. De Europese ambities en doelen waarop wij onze plannen willen baseren staan nog niet vast. En de lobbykracht die we willen ontwikkelen om de Europese inzet zo scherp mogelijk te maken, is vooralsnog kwetsbaar omdat we zelf onvoldoende concrete resultaten kunnen laten zien.

Het lijkt alleszins reëel om in de debatten over de klimaatplannen van het Kabinet het komend najaar vragen te stellen hoe ‘hard’ en hoe realistisch de Nederlandse doelen voor 2030 en 2050 nu echt zijn, en welke inzet het Kabinet zal kiezen als blijkt dat de EU uiteindelijk voor 2030 en/of voor 2050 een lagere ambitie kiest dan de onze.

De economische realiteit: de aanbodzijde
In de tweede plaats aandacht voor de context voor de kabinetsplannen van bestaande regelgeving voor het functioneren van de Europese gemeenschappelijke markt. Ook hier schetst het kabinet een voor Nederland aantrekkelijk beeld. Door Europees gezien voorop te lopen, geeft Nederland niet alleen een boost aan de motivering van andere lidstaten, maar kan het zich een economisch concurrerende, winstgevende voorsprongpositie verschaffen.

In het ontwerp-klimaatakkoord van eind 2018 was dit beeld nog vooral in algemene termen geformuleerd, maar het kabinet heeft het eind juni aanzienlijk concreter gemaakt. Bij de presentatie van de plannen op 28 juni en bij het Kamerdebat op 3 juli lanceerde minister Wiebes zowaar een nieuwe vorm van Nederlands industriebeleid. Hij sprak enthousiast over Nederlandse kansen om de meest aantrekkelijke internationale vestigingsplaats te worden voor de nieuwe bedrijven, ‘met name voor groene waterstoftechnologie’.7  

Vooral onze geografische ligging (goede havens, aan de meest windrijke zee ter wereld, nabije opslagmogelijkheden in gasvelden ,…) verschaft Nederland grote kansen. ‘Onafhankelijke bureaus maakten duidelijk dat we onze economisch structuur in deze richting effectief kunnen hervormen; en een verstandige CO2-heffing trekt hiervoor de juiste bedrijven aan,’ aldus minister Wiebes.

Nadere analyse leert dat deze motiveringen één-op-één sporen met een in opdracht van de Gasunie uitgevoerd - en een dag voor het Kamerdebat op 2 juli 2019 door VNO-NCW nog nader toegelicht - onderzoek.8

Hoe wervend deze waterstofperspectieven ook zijn, de economische realiteit van een succesvolle klimaat- en energietransitie vraagt eigenlijk om een breder palet van industriepolitieke maatregelen dan voor groene waterstoftechnologie alleen. Ook zou het beter zijn als we die bredere perspectieven veel meer in Europees dan in nationaal verband zien, zoals VNO-NCW ook al opmerkte.9

De notie dat één Europese lidstaat een voortrekkersrol op klimaat- en energieterrein zou kunnen verzilveren met (aanzienlijke) economisch comparatieve voordelen vraagt absoluut om een nadere analyse en onderbouwing, in een breder kader dan alleen gericht op waterstoftechnologie. En zo’n analyse zou een belangrijke rol moeten gaan spelen in komende Kamerdebatten over de klimaatplannen.
 
Plannen afstemmen op Europa: de vraagzijde
Behalve voor onderbouwing van het behalen van nationale comparatieve voordelen uit aanpassingen van de economische structuur (de aanbodkant), lijkt ook aandacht nodig voor de haalbaarheid van nationale bijsturing in de vraagkant van de markt. Hier speelt een rol dat transitie-stimulerende technologieën – en toepassingen daarvan – per definitie beschikbaar zijn op de gehele Europese markt. Vraagstimulering door één EU-lidstaat gericht op nationale beleidsdoelen, met als bijkomend gewenst effect het behalen van comparatieve voordelen, kan al snel hinder ondervinden van de regulering van die Europese markt.

Denk bijvoorbeeld aan het plan om de aanschaf van elektrische auto's te stimuleren. Wat als onderweg naar 2030 blijkt dat het aantal elektrische auto’s op de Europese markt onvoldoende is om de ambities van verschillende lidstaten tegelijkertijd te bedienen? Komt er dan een prijsconcurrentie tussen individuele lidstaten om in hun binnenlandse vraag te kunnen voorzien? En hoe verhoudt een beperking van uitvoer van tweedehands elektrische auto’s naar andere landen zich tot de regels van de interne markt? Ook met betrekking tot de verdere ontwikkeling en beschikbaarheid van warmtepomptechnologie voor huizen en kantoren is het de vraag of deze plaatsvindt in de Nederlandse, Europese of internationale markt.

Bij de uitwerking van de klimaatplannen lijkt het in andere woorden belangrijk om met de Europese context van nationale vraagstimulering rekening te houden. Daarbij gaat het om adequate analyses van mogelijke knelpunten en onzekerheden die de Europese context kunnen opleveren. En om verkenning van mogelijke meerwaarde om bij de uitvoering van de nationale plannen Europese samenwerking te zoeken.

Ambities en doelen bijstellen
Het moet gezegd, het Kabinet heeft in de eind juni gepresenteerde plannen beperkt aandacht besteed aan de boven geschetste internationale – vooral Europese – context. De vraag is hoe ernstig dit is. Of anders gesteld: kan bestaand en nieuw Europese beleid de ruimte beperken voor de realisering van de nationale plannen die nu op tafel liggen?

Met de analyse hierboven is het antwoord op deze vraag eigenlijk al gegeven: de kans lijkt aanwezig dat in de vervolgdebatten moet worden geconcludeerd dat ambities, doelen en geplande uitwerkingen dienen te worden bijgesteld op Europese beleidsontwikkelingen. Dit gaat onder andere om de geambieerde reductiedoelen voor de middellange (2030) en lange termijn (2050), en ook om de voorspelde emissiereducties van in een tijdslijn gepresenteerde maatregelen.

Deelnemers aan de komende Kamerdebatten zouden zich (veel meer) moeten concentreren op de Europese dimensie van het klimaatdossier

Er liggen doorrekeningen van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) op tafel van de effecten van gepresenteerde maatregelen. Daarin geeft het PBL een marge aan voor de te verwachten resultaten op basis van onzekerheden in de technische uitvoering van maatregelen. Wat het PBL niet mag doen en ook niet hééft gedaan, is het benoemen van beleidsmatige en politieke onzekerheden en risico’s. En die lijken er zeker te zijn; nationaal maar zeker Europees.
Het kabinet heeft weliswaar geprobeerd om politieke risico’s zo klein mogelijk te maken door de plannen te voorzien van een meerderheidsdraagvlak in de Tweede Kamer, en waarschijnlijk ook in de Eerste Kamer. Echter lijken daarmee de onzekerheden en risico’s op conflicten met de Europese politiek nog zeker niet geminimaliseerd.

Deelnemers aan de komende Kamerdebatten zouden zich veel meer moeten concentreren op de Europese dimensie van het klimaatdossier. Het lijkt nu tijd om te kijken hoe de Nederlandse plannen zich verhouden met de dynamiek in het Europese beleid. En om precies te weten hoe onze ambities ook echt kunnen rekenen op steun van de smaakmakers in Europa, zoals Duitsland en de Europese Commissie. Hebben de onderonsjes van minister-president Rutte met bondskanselier Merkel (op 22 augustus jl.) en met Commissievoorzitter Von der Leyen (op 3 september jl.) daar meer helderheid gebracht? En is op grond daarvan misschien de noodzaak ontstaan om onze ambities wat bij te sturen?

Het moge duidelijk zijn dat zo’n bijsturing absoluut een hoger gelegen doel kan dienen dan het inlossen van nationale kiezersbeloftes, namelijk het leveren van een bijdrage aan de vorming van een zo sterk mogelijk, eensgezind Europees beleids- en handelsblok dat wereldwijd écht een leidende rol kan nemen in een serieuze energie- en klimaattransitie van de economie.

Pikante vraag tenslotte is wat er in Nederland gaat gebeuren als blijkt dat die Europese eensgezindheid alleen kan worden gebaseerd op een lager ambitieniveau dan het onze. Maakt de Rutte-III-coalitie dan gebruik van de in de klimaatvoorstellen ingebouwde escapeknop om de nationale ambities naar beneden bij te stellen? Of volhardt de coalitie in zijn (wens)denken over een Europese koploperpositie? Hier hangt een klassiek dilemma boven de horizon dat nog voor veel politieke onrust kan zorgen de komende tijd.

• 1 Anders dan hier en daar wordt gesuggereerd gaat het om ‘voorstellen’, nog niet om een ‘akkoord’; de Tweede Kamer wil eerst nog een ‘integrale doorrekening’ zien van de effecten van de voorstellen, en de vijf klimaattafels moeten zich er nog over uitspreken….
• 228/11/2018 - COM (2018) 773 - A Clean Planet for all - A European strategic long-term vision for a prosperous, modern, competitive and climate neutral economy
• 3Het gebruik van deze term in plaats van de ook in het Nederlandse Regeerakkoord gebezigde kwantitatieve reductiedoelen (-95%) is opvallend, en nodigt uit tot nader onderzoek over het ‘wie, wanneer en waarom’ daar van. Dat past echter niet in de context van deze policy brief.
• 4Zie de beoordeling (incl. beleidsaanbevelingen) door de Europese Commissie van de eind 2018 door alle EU-Lidstaten ingezonden (concept-) National Energy and Climate Plans (NECP) van 18 juni 2019; deze publicatie kreeg in de Nederlandse media nauwelijks aandacht.
• 5Zie Tweede Kamer 2019Z10890 Position paper d.d. 3 juni 2019 – Position paper  Klimaatberaad t.b.v. hoorzitting/rondetafelgesprek Governance Klimaatbeleid d.d. 5 juni 2019
• 6Zie de brief van het Kabinet van 28 juni 2019, pagina 1:  “In het regeerakkoord heeft dit kabinet dan ook een ambitieus klimaatdoel gesteld. We nemen maatregelen die ons voorbereiden op een reductie van 49% broeikasgasemissies in 2030 ten opzichte van 1990. We pleiten in Europa voor een broeikasgasreductie van 55% in 2030. Mocht een aangescherpte doelstelling in de EU niet haalbaar blijken, dan zal Nederland ernaar streven om met gelijkgestemde Noordwest-Europese landen tot ambitieuzere afspraken te komen dan de door de EU toegewezen landenallocatie. Omdat de uitkomst van de internationale gesprekken nog niet vaststaat, kan de uiteindelijke doelstelling voor 2030 afwijken van de 49% waar het kabinet nu van uitgaat.”
• 7Sinds eind 2018 functioneert op dit terrein ook een Nederlandse Waterstof Gezant (National Hydrogen Envoy).
• 8Zie VNO-NCW, ‘Benut voorsprong en maak Nederland koploper groene waterstof’, 2 juli 2019.
• 9Zie Forum, Opinieblad VNO-NCW d.d. 12 juli 2019 pag. 36