Kan Nederlands buitenlandbeleid klimaatrekening verzachten?
Opinie Duurzaamheid & Economie

Kan Nederlands buitenlandbeleid klimaatrekening verzachten?

04 Sep 2019 - 11:45
Photo: Pixabay
Terug naar archief

Critici schetsen het beeld dat de kosten van de energietransitie voor Nederland simpelweg te hoog zijn voor wat het oplevert aan CO2-reductie. Hebben ze een punt? Kan die CO2-winst goedkoper elders worden behaald? Zo ja, wat is daar voor nodig? En wat doet ons buitenlandbeleid daaraan?

Het klimaat is hot. Niet alleen letterlijk, ook als politiek hangijzer is het klimaat nog nooit zo heet geweest. De gevolgen van klimaatverandering worden steeds duidelijker. Inmiddels is er een brede coalitie voor actie, van verlichte ondernemers en liberale politici tot spijbelende scholieren. Het gaat niet meer over de vraag óf het klimaat verandert; de noodzaak van versnelde CO2-reductie en aanpassing aan de gevolgen is gemeengoed geworden. Het draagvlak voor klimaatbeleid is echter kwetsbaar daar waar het gaat om de kostenverdeling: mensen willen wel mee, maar ze willen niet (teveel) betalen.

Het is een feit dat de aarde één atmosfeer heeft en of China die nou volpompt met CO2 of de VS, of wie dan ook, we zitten allemaal in hetzelfde schuitje (in dezelfde kano, pleegt de premier van Fiji te zeggen). Het Nederlandse aandeel van de wereldwijde CO2-uitstoot is minder dan 1%. Of ons land klimaatneutraal wordt, maakt voor het grote geheel dus weinig uit.

Een land als China is inmiddels ‘s werelds grootste CO2-uitstoter
Een land als China is inmiddels ‘s werelds grootste CO2-uitstoter. © Pixabay

Maar Nederland wil geen free rider zijn en dus doet het kabinet enorm zijn best, getuige het recente Klimaatakkoord. We hebben wat goed te maken, want vooralsnog bungelen we nog ergens onderaan de ranglijst van gebruikers van hernieuwbare energie. Het gaat hier ook om geloofwaardigheid: we kunnen anderen niet vertellen wat ze moeten doen als we ons eigen huis niet op orde hebben.

Wereldwijde discussie
De Nederlandse discussie over de klimaatrekening is in feite een wereldwijde discussie. Binnenlands zal elk land moeten bepalen wie wat betaalt, niet alleen de kosten van de overgang van fossiele naar duurzame energie (mitigatie), maar ook van de benodigde aanpassing aan de gevolgen van klimaatverandering (adaptatie).

Die gevolgen doen zich nu al wereldwijd voor, als gevolg van de opwarming tot dusverre, en worden alleen maar ingrijpender zolang de CO2-uitstoot niet afneemt. Net als bij CO2-reductie komt bij adaptatie de vraag op: welk aandeel betaalt de overheid, de belastingbetaler, de consument, het bedrijfsleven, de vervuiler?

Het Nederlandse aandeel van de wereldwijde CO2-uitstoot is minder dan 1%

In Nederland is er geen discussie over dat de staat de bescherming tegen de stijgende zeespiegel voor zijn rekening neemt – kom daar in Bangladesh maar eens om. Maar over de kosten van adaptatie in bijvoorbeeld de landbouw is in Nederland het debat nauwelijks begonnen. Laat staan in een land als Kenia: wie krijgt de benodigde klimaatbestendige gewassen en wie niet? Een enorme ongelijkheid ligt op de loer, of nauwkeuriger: vergroting van bestaande ongelijkheid. De Nederlandse discussie over lastenverdeling dus, maar dan in het kwadraat.

Kwetsbare ontwikkelingslanden
De discussie over lastenverdeling speelt dus binnen landen (nationaal), maar ook tussen landen, of beter gezegd, tussen landenblokken: ontwikkelingslanden (die het meest kwetsbaar zijn voor de gevolgen van klimaatverandering) ontvangen daarom nu al geld van de ontwikkelde landen (die het probleem hebben veroorzaakt). Dit is natuurlijk een versimpeling; een land als China is inmiddels ‘s werelds grootste CO2-uitstoter (28% and counting), maar staat nog in het rijtje van geld-ontvangende landen dat in 1992 aan het VN-Klimaatverdrag is geniet.

Krijgt een land als Kenia de benodigde klimaatbestendige gewassen?
Krijgt een land als Kenia de benodigde klimaatbestendige gewassen? © Pixabay

In 2018 ging er naar schatting 60 miljard dollar publiek geld richting ontwikkelingslanden voor klimaatactie (=mitigatie en adaptatie) en het is nog de vraag of de in Parijs gemaakte afspraak over financiering – 100 miljard in 2020 - wordt gehaald. Ontwikkelde landen willen deze geldstroom los zien van de vraag wie verantwoordelijkheid draagt voor klimaatschade (de zogenaamde loss and damage discussie). Als die link wel wordt gelegd valt de rekening voor veroorzaakte klimaatschade nog veel hoger uit.

Lastige lastenverdeling
De lastenverdeling is dus lastig. In ieder geval is het een legitieme vraag waar er het meest kosteneffectief CO2-reductie gerealiseerd kan worden. Als de klimaatrekening in absolute zin lager uitvalt doordat we tegen lagere kosten andere landen kunnen bewegen tot minder uitstoot, is de lastenverdeling bij ons immers minder lastig.1 Hier ligt een uitdaging voor het buitenlandbeleid: landen tot een bepaald gedrag bewegen is immers het onderwerp van diplomatie, in dit geval klimaatdiplomatie.

Hoop is geen strategie

In het circuit van het VN Klimaatverdrag zijn diplomaten er al decennia mee bezig. Met het Kyoto-protocol (1997) werd een systeem in het leven geroepen waarmee landen hun ‘emissierechten’ konden verhandelen, ook met het oog op kosteneffectieve CO2-reductie. Dit systeem is echter niet van de grond gekomen. En voor de goede orde: ook het veelgeroemde klimaatakkoord van Parijs (2015) is ontoereikend, zeggen vriend en vijand: op basis van huidige commitments gaat de voorziene temperatuurstijging ruim boven de twee graden. In dit akkoord is afgesproken dat landen in 2020 hun toezeggingen herzien, hopelijk met meer ambitieuze doelstellingen. Maar hoop is geen strategie.

Er is dus meer nodig. Wat zit er nog in de gereedschapskist van de klimaatdiplomaat?

Goed gesprek
Een eerste instrument is dialoog: in een goed gesprek met landen pleiten voor emissiereductie en daar kennis en kunde bij aanbieden. Nederland voert op dit moment een campagne met dit doel, zowel binnen als buiten de EU. Het is het proberen waard, maar onwaarschijnlijk dat China en de VS hiermee te beïnvloeden zijn. Landen als Australië of Canada dan? Deze landen worstelen met dezelfde discussie als Nederland, dus waarom zouden ze meer willen doen? Landen als Senegal of Tanzania? Laten die nou net aanzienlijke gasvoorraden hebben gevonden. Het is niet te verwachten dat ze die voorraden in de grond laten zitten, zonder er iets voor terug te krijgen.

Pompstation in Tanzania
Pompstation in Tanzania. © Mkrappitz / Flickr

Onderhandeling, maar dan serieus
Een alternatief is onderhandeling, maar dan serieus. Serieus in de zin dat we bereid moeten zijn om een prijs te betalen voor CO2-reductie elders (mits die prijs lager is dan die van binnenlandse CO2-reductie). Dat kan letterlijk, bijvoorbeeld door extra klimaatfinanciering ter beschikking te stellen aan landen, geoormerkt voor herbebossing (een bos is een uitstekende vorm van CO2-opvang en opslag) of hernieuwbare energie. Dat doen we al, als onderdeel van ontwikkelingssamenwerking.

Willen we het hele ontwikkelingsbudget aan klimaat besteden?

Afremmen bevolkingsgroei
Ook bevolkingsgroei afremmen kan worden gezien als middel om CO2-emissie te beperken (meer mensen, meer consumptie is de logica). Dat doen we ook al: seksuele en reproductieve gezondheid en rechten is een van de prioritaire thema’s in de ontwikkelingssamenwerking. Dat zou intensiever kunnen, maar ligt ook gevoelig. En belangrijker: de footprint van een Amerikaan is vele malen hoger dan van een Afrikaan.

Hoe dan ook, bepaalde keuzen in ontwikkelingssamenwerking leveren CO2-winst op. En we kunnen meer doen; het beoogde Nederlandse aandeel in de totale klimaatfinanciering, vanaf 2020 jaarlijks 1,25 miljard euro, wordt nog niet gehaald.  Maar willen we het hele ontwikkelingsbudget aan klimaat besteden? Andere doelstellingen zijn ook belangrijk. En wat als de ontvangende landen iets anders willen? Dit alles vergt dus nog een politieke afweging.

Zaken uitruilen
Een prijs betalen kan ook in figuurlijke zin door zaken uit te ruilen, inclusief zaken die niets met klimaatbeleid te maken hebben. In een enkel EU-handelsverdrag staat een klimaatclausule. Dit is echter vooralsnog een papieren tijger en zou veel scherper kunnen worden ingezet. Handel is maar een voorbeeld; het verschilt per land wat de wederpartij graag wil hebben.

Hoe ver moeten we gaan om groot-uitstoters tot inkeer te brengen?

Klimaatdiplomatie moet voorbij de eigen silo kunnen kijken en per land analyseren wat we in de onderhandeling bereid zijn in stelling te brengen en kunnen binnenhalen aan CO2-winst. Dat bijvoorbeeld China ondanks ‘Parijs’ miljarden investeert in kolencentrales in en buiten China zou toch een relevant gegeven moeten zijn in de relatie met betrokken landen.

Ecuadoriaanse dorpeling kapt bosgebied om landbouwgrond vrij te maken
Ecuadoriaan kapt bosgebied om landbouwgrond vrij te maken. ©CIFOR / Flickr

Hoe ver moeten we gaan om groot-uitstoters tot inkeer te brengen (of in positief jargon: tot meer ambitie te bewegen)? In theorie is het gebruik van geweld het uiterste middel in de internationale betrekkingen. Dit is geen pleidooi voor NAVO-inzet tegen Chinese kolencentrales, maar waarom geen blauwhelmen inzetten om illegale ontbossing van het Amazone-oerwoud te voorkomen? Niet ondenkbaar, in het licht van de ontwrichtende effecten van klimaatverandering, ook op het vlak van vrede en veiligheid. Klimaat heeft al zijn intrede gedaan in de VN-Veiligheidsraad en het beroep op soevereiniteit is voor minder terzijde geschoven.

Dit alles kan een land als Nederland natuurlijk niet bilateraal doen en moet dat ook niet willen. Als het EU-buitenlandbeleid ergens geschikt voor is, is dit het: om met derde landen serieus te worden over klimaat. Met een grote mits: dat de EU intern waarmaakt wat het extern bepleit. Als we daarin slagen, halen we in elk geval de wind uit de zeilen van critici die roepen dat de klimaatkosten disproportioneel hoog zijn; immers, we doen alles om CO2-winst elders te behalen. Kortom: het EU-buitenlandbeleid kan het draagvlak redden van afbrokkeling door de populisten. De discussie over lastenverdeling wordt er niet mee weggenomen, maar wel makkelijker door.

Auteurs

Michel van Winden
Voormalig klimaatdiplomaat