Duitse klimaatambities zetten Nederland onder druk
Analyse Duurzaamheid & Economie

Duitse klimaatambities zetten Nederland onder druk

26 Apr 2017 - 13:16
Photo: Flickr / Eric Huybrechts
Terug naar archief
Author(s):

Een jaar na de klimaattop van Parijs legde Duitsland eind 2016 een Klimaatplan 2050 voor. Het plan heeft vooral het karakter van een politieke agenda. Inhoudelijk moet het verder worden uitgewerkt en gevoelige zaken zijn voorbij de Bondsverkiezingen van september 2017 getild. Concreet is de introductie van klimaatdoelen voor sectoren. Het plan kent inspirerende aspecten voor Nederland. Maar uitvoering van het plan zal de traditionele energierelaties tussen beide landen ook diepgaand beïnvloeden. Versterking van de energiedialoog tussen Nederland en Duitsland wordt bepleit.

De Duitse milieuminister Barbara Hendricks kon in november 2016 op de klimaattop in Marrakesh (COP22) haar nationaal Klimaatplan voor 2050[1] presenteren. Er had een stevige politieke strijd geheerst alvorens het Duitse kabinet er zijn fiat aan gaf. Het Duitse Klimaatplan vult de bestaande Energiewende-strategie aan en maakt op hoofdlijnen duidelijk hoe Duitsland later deze eeuw klimaatneutraal wil worden. Bij uitvoering zal het plan tot structurele veranderingen leiden in de Duitse energievoorziening, veranderingen die ook voor Nederland merkbaar zullen zijn. De Duitse lange-termijnaanpak en de ervaringen met de uitwerking van het Klimaatplan kunnen echter ook een bron van inspiratie zijn voor het Nederlandse energie- en klimaatbeleid.

Zware politieke bevalling
Het coalitieakkoord van de huidige Bondsregering uit 2013 omvatte de afspraak voor het opstellen van een klimaatbeschermingsplan 2050, dat rekening houdt met de Europese klimaatdoelen en met de uitkomsten van de klimaatconferentie van Parijs. Het Bondsministerie voor milieu (BMUB), verantwoordelijk voor het opstellen van het plan, heeft ter voorbereiding opdracht gegeven tot actualisering van de integrale Duitse klimaatscenario’s[2] en tot het organiseren van een maatschappelijke dialoog over mogelijke klimaat-maatregelen.[3]

Oorspronkelijk zou nog vóór het parlementaire zomerreces 2016 over het plan een besluit worden genomen, maar discussies over de mate van detail binnen het Duitse kabinet hebben de besluitvorming met een klein half jaar vertraagd. De milieuminister gebruikte het momentum van de COP22 om politieke besluitvorming door te zetten.

Energie vs. milieu
De politieke discussie over het concept-plan was een klassieke botsing tussen economie en milieu. Enerzijds heeft Duitsland op 5 oktober 2016 met volledige steun van de Bondsdag het klimaatverdrag van Parijs geratificeerd, beoogt de Energiewende-politiek[4] uit 2010 nationale klimaatdoelen te verwezenlijken en wil Duitsland een voorbeeld zijn in de actieve rol die het speelt in de internationale klimaatpolitiek. Anderzijds is Duitsland een ambitieuze industrienatie die concurrerend wil zijn op de wereldmarkt. Dit vertaalde zich in stevig politiek debat over vooral twee samenhangende zaken: het uitfaseren van kolen in de elektriciteitsvoorziening (Kohleausstieg) en de effecten van klimaatbeleid op de internationale concurrentiepositie van de industrie (Standort Deutschland).

Kohleausstieg: politiek weerbarstig
Aan het begin van de huidige kabinetsperiode zei vice-kanselier Sigmar Gabriel: “Ein Kohleausstieg zeitgleich zum Atomausstieg sei wirtschaftlicher Selbstmord und mit ihm nicht zu machen. ”[5] Toch ontstond in de loop van 2014 discussie over de Kohleausstieg toen bleek dat Duitsland het nationale broeikasgas-reductiedoel van 40% in 2020 niet zou gaan halen. De Duitse elektriciteitssector is verantwoordelijk voor 46% van de energie gerelateerde broeikasgassen, waarvan 85% door kolencentrales. Aanscherping van klimaatbeleid betekent dat van deze sector een flinke bijdrage wordt verwacht. Duitsland kent veel oude, relatief vuile, bruin- en steenkoolcentrales, waaronder Europa’s grootste uitstoters van broeikasgas.[6] Duitse scenariostudies laten zien dat er op termijn geen ruimte meer is voor kolencentrales in een klimaat-neutrale energievoorziening.[7]

De Duitse milieuminister Barbara Hendricks tijdens de klimaattop in Marrakesh in november 2016. Bron: Flickr / Takver
De Duitse milieuminister Barbara Hendricks tijdens de klimaattop in Marrakesh in november 2016. Bron: Flickr / Takver

Het Agora-voorstel
Een deel van het politieke krachtenveld – de Groenen en delen van CDU/CSU en SPD – is voorstander van geleidelijke maar zekere sluiting van alle kolencentrales – die altijd nog 42% van de Duitse elektriciteitsproductie verzorgen. De denktank Agora Energiewende kwam in januari 2016 met de contouren van een plan voor gefaseerde kolenuitstap.[8] Het plan voorziet in een proces om tot een nationale consensus te komen en stelt een wettelijk vastgelegde kolenuitstap tot 2040 voor. Cruciaal is de erkenning dat in de Duitse bruinkoolgebieden – bruinkool is de enige binnenlandse fossiele-energievoorraad van betekenis – het niet alleen gaat om sluiting van elektriciteitscentrales, maar tevens van mijnbouwactiviteiten die voor de regionale economie en werkgelegenheid van groot belang zijn. Klimaatbeleid raakt daardoor in de Duitse context ook het regionaal economisch structuurbeleid, dat heel belangrijk is in vooral zwakke regio’s, zoals de Lausitz in het oosten. Door deze dimensie is de Duitse discussie over sluiting van kolencentrales complex en niet goed vergelijkbaar met de Nederlandse.

Met het Agora-voorstel is uiteindelijk niet veel gedaan en het Duitse kolendebat is onderdeel geworden van het Klimaatplan 2050. Sigmar Gabriel, destijds minister van economische zaken en tevens SPD-partijleider, wilde van versnelde sluiting van kolencentrales op basis van grote masterplannen op een termijn van tientallen jaren niet veel weten. Maar hij kwam onder druk te staan van zijn eigen minister voor milieu Hendricks en coalitiegenoot CDU/CSU om toch meer te doen aan de CO2-uitstoot van de elektriciteitssector. Uiteindelijk resulteerde dit in sectordoelen voor 2030, inclusief de elektriciteitssector (zie figuur 1), en het instellen van een Kommission Wachstum, Strukturwandel und Regionalentwicklung die in 2018 met haar werkzaamheden begint.

Figuur 1. Broeikasgasemissies Duitsland, inclusief de door het Klimaatplan 2050 geïntroduceerde sectordoelen voor 2030 en de generieke doelen voor 2020, 2040 en 2050 uit 2010. Historische emissies volgens Umweltbundesamt (Treibhausgasemissionen 2015 im zweiten Jahr in Folge leicht gesunken, Pressemitteilung Nr. 3, 30.01.2017.)
Figuur 1. Broeikasgasemissies Duitsland, inclusief de door het Klimaatplan 2050 geïntroduceerde sectordoelen voor 2030 en de generieke doelen voor 2020, 2040 en 2050 uit 2010. Historische emissies volgens Umweltbundesamt (Treibhausgasemissionen 2015 im zweiten Jahr in Folge leicht gesunken, Pressemitteilung Nr. 3, 30.01.2017.)

Daarmee heeft de Duitse regering het kolendebat over de verkiezingen van september 2017 getild. Door in het Klimaatplan de noodzaak van regionale economische structuurverbetering te benoemen voordat over sluiting van bruinkoolcentrales gesproken kan worden, is de politieke rust op dit dossier voorlopig even teruggekeerd. Vanwege de weerstand uit de Bondsstaten met bruinkoolwinning (zoals Noordrijn-Westfalen, Brandenburg en Saksen), de waarde die de SPD traditioneel hecht aan de band met de vakbonden, en de opkomst van de AfD,[9] is dit politiek een begrijpelijke stap, maar het betekent wel uitstel van de door velen noodzakelijk geachte Einstieg in den Ausstieg.

Standort Deutschland: politiek breed gedragen
Het Klimaatplan 2050 wordt gepresenteerd als economische moderniseringsstrategie, gebaseerd op het uitgangspunt dat de hele wereldeconomie zich deze eeuw in toenemende mate op klimaatneutraliteit gaat richten en dat tijdig hiermee beginnen een land competitief voordeel biedt. Toch heeft dit de zorgen over de effecten van klimaatbeleid op de concurrentiepositie van de Duitse industrie niet kunnen wegnemen – vooral niet bij de traditioneel invloedrijke energie-intensieve industrie. De hele Duitse politiek staat achter het beginsel te streven naar het omspannen van de hele waardeketen. Elke mogelijke bedreiging raakt daardoor een gevoelige snaar.

Het concept-Klimaatplan was een gedetailleerd masterplan waarin veel maatregelen uit de maatschappelijke dialoog waren opgenomen. Een dergelijke detaillering stuitte op groot verzet bij de industrie. Illustratief zijn termen als Giftliste etatistischer Maßnahmen, Öko-Diktatur en Horrorkatalog[10] die door de industrielobby werden gebruikt. In het uiteindelijke plan is de angel eruit gehaald. Het is een richtinggevend politiek document en geen gedetailleerd masterplan voor de komende decennia. De geschetste richting is vérgaande klimaatneutraliteit in het midden van de eeuw. Het plan is flexibel en geeft ruimte om op technologische vernieuwingen te kunnen inspelen en rekening te houden met de Duitse concurrentiepositie.

Ondanks het open karakter heeft het Klimaatplan grote politieke betekenis. Het is een volgende, nationale, stap in het vinden van een transitiepad naar een op termijn klimaat-neutrale samenleving. Het feit dat hier binnen de coalitie van CDU/CSU en SPD, met een grote meerderheid in de Bondsdag, overeenstemming over bestaat, getuigt van een nog altijd sterk politiek draagvlak voor de Energiewende.

De verkiezingen van september a.s.
Interessante vraag is hoe het na de verkiezingen later dit jaar met dit politieke draagvlak zal zijn gesteld en hoe de nieuwe regering de uitwerking van het Klimaatplan ter hand zal nemen. Waarschijnlijk zal het politieke speelveld na de verkiezingen niet drastisch veranderen. De twee grote volkspartijen CDU en SPD staan in de peilingen (15 april) op rond 30% of meer. De overige partijen komen niet voorbij de 10%.

De Grüne en in mindere mate Die Linke pleiten in hun concept-verkiezingsprogramma’s voor ecologische modernisering van de Duitse economie, met stevige klimaat-maatregelen. De AfD wil het Klimaatplan liefst afschaffen. De liberale FDP ziet vooral een rol voor de markt onder een wereldwijd vastgestelde CO2-prijs en wil verder geen nationale Alleingang. Na de verkiezingen is de politieke druk wat van de ketel. Maar vanwege de vele belangen zijn in de uitwerking van het Klimaatplan kleine voorzichtige stappen eerder te verwachten dan grote.

Convergentie van uitgangspunten
Het plan formuleert een aantal algemene uitgangspunten die min of meer ook in het Nederlandse beleid worden gehanteerd. Deze bieden aanleiding samenwerking te verkennen en van elkaar te leren.

Allereerst is dat een technologie-neutrale en op innovatie gerichte aanpak zodat open competitie tussen ideeën en technologieën de weg wijst naar koolstofneutraliteit. In de Duitse context is dit niet helemaal een open proces. Er wordt in het Klimaatplan richting aan gegeven door te stellen dat dit innovatiespel zich binnen het raamwerk van de overeengekomen (middel- en lange termijn-) doelen voor de Energiewende moet afspelen. Dat betekent een toekomst zonder kernenergie en met een grote rol voor energie-efficiëntie en hernieuwbare energie – vooral wind- en zonne-energie. Het plan noemt zelfs hernieuwbare energie en energie-efficiëntie als de standaarden voor investeringen in de energievoorziening. Het Duitse innovatiespeelveld kent dus in tegenstelling tot Nederland duidelijkere piketpaaltjes. Dat maakt het minder open, maar geeft wel meer richting.

Duitsland en Nederland zien een belangrijke rol voor effectieve Europese emissiehandel (EU ETS) als essentieel instrument voor decarbonisatie van de energiesector en delen van de industrie. Beide landen stellen echter ook dat indien het prijssignaal van dit systeem onvoldoende is, er met aanvullende nationale maatregelen moet worden bijgestuurd. Bij het vormgeven van zulke nationale maatregelen is verkenning van samenwerking interessant vanwege effectiviteits- en efficiëntievoordelen, bijvoorbeeld door het instellen van een regionale koolstofbodemprijs. Het Duitse plan geeft trouwens over zulke nationale maatregelen verder geen details; de concept-versie noemde nog een bodemprijs in het EU ETS als optie.

Het Duitse innovatiespeelveld kent in tegenstelling tot Nederland duidelijkere piketpaaltjes

Beide landen hebben het Verdrag van Parijs geratificeerd; dat betekent dat ze zich verbinden aan het daarin afgesproken proces van wetenschappelijke review en van periodieke aanscherping van de ambitie. Het Duitse klimaatplan noemt dit proces in de context van een noodzakelijke regelmatige actualisatie, rekening houdend met maatschappelijke en technologische ontwikkelingen en leerprocessen. In het Nederlandse beleid is dit uitgangspunt opgenomen in het ontwerp voor een klimaatwet.

Het Klimaatplan noemt ook een aantal met belastingen en financiering verbonden maatregelen. Zo wordt bekeken hoe tot 2050 het belastingstelsel stap-voor-stap kan worden vergroend en hoe milieuschadelijke subsidies kunnen worden afgebouwd. In het kader van de G20 Financial Stability Board zet de Bondsregering in op het in overeenstemming brengen van financieringsstromen met de klimaatdoelen. Ook dit zijn voor Nederland relevante ontwikkelingen.

Sectorale aanpak: de kern van het plan
Het meest concrete en richtinggevende onderdeel van het Klimaatplan is de introductie van sectorale broeikasgasdoelstellingen voor 2030 als aanvulling op de bestaande generieke Duitse klimaatdoelen (figuur 1). Dit versterkt het gestructureerd en in samenhang nadenken over sectorspecifieke klimaatstrategieën voor 2030, met perspectief op vérgaande klimaatneutraliteit in 2050.

Hiermee kunnen in potentie twee veel geuite kritiekpunten op de Energiewende worden ondervangen. Allereerst, dat de Energiewende zich vooral richt op de kernuitstap en op de groei van het aandeel hernieuwbare energie, en daardoor vooral een Stromwende is. Ten tweede dat, ondanks de enorme inspanningen en kosten, broeikasgasemissies amper dalen. Het plan werkt sectorstrategieën verder niet uit, maar geeft wel richting door middel van uitgangpunten en maatregelen, meestal in de vorm van vervolgacties (zie tabel 1).

 

Visie 2050

Strategische maatregelen

Energie

Vérgaande decarbonisatie van de elektriciteitsvoorziening met hernieuwbare energie als belangrijkste bron

* Commissie structuurverandering bruinkoolregio’s die valt onder BMWi met vertegenwoordigers van andere ministeries, deelstaten, gemeenten, vakbonden, bedrijven en regio’s

* Opstellen beleidsplan energie-efficiëntie; Uitbouw hernieuwbare energie volgens EEG2017, consultatieproces verbetering marktintegratie

Gebouwde omgeving

Bijna klimaat-neutrale gebouwenvoorraad

* Opstellen routekaart

* Geleidelijk aanscherpen normen voor nieuwbouw en grote renovaties

* Extra stimuleren hernieuwbare energie in warmtevoorziening

Transport

Vérgaand broeikasvrij transportsysteem dat recht doet aan mobiliteitsbehoefte

Opstellen klimaatstrategie voor wegtransport, met aandacht voor infrastructuur, elektromobiliteit, modal split en digitalisering 

Industrie

Klimaatbescherming als drijfveer voor efficiëntie en innovatie

* Onderzoeksprogramma naar emissiereductie industriële processen

* Verbetering benutten van afvalwarmte

* Technologische vernieuwing en innovatie

Landbouw, bosbouw en landgebruik

Behoud en verbetering van koolstofopslag in bossen en bodems

* Aanscherping mestbeleid, max. 70 kg/N/ha in 2028-2032

* Strategie voor emissiereductie veehouderij in 2021

* Uitbreiden areaal biologische landbouw naar 20% in 2020

* Hervorming gemeenschappelijk landbouwbeleid gericht op financiering van emissiereductiemaatregelen

* Uitbreiding areaal bos

* Verminderen omzetting van onbebouwd naar bebouwd land (max. 30 ha/dag in 2030 naar nul in 2050)

Tabel 1.  Sectorspecifieke visies en strategische maatregelen uit het Klimaatplan 2050

Voor de elektriciteitssector bouwt het Klimaatplan voort op de Energiewende die uitgaat van een significante groei van wind- en zonne-energie en vergaande elektrificatie van de energievoorziening. De inzet van CO2-arme elektriciteit moet een grote rol gaan spelen in de verduurzaming van verwarming, transport en industrie. Voor biomassa ziet het plan een bescheiden rol, vooral door gebruik van afval en reststromen, niet vanwege import van biomassa. Tijdens de transitie spelen gascentrales en bestaande moderne kolencentrales een rol als overgangstechnologieën.

Het plan zet relatief zwaar in op maatregelen in de gebouwde omgeving (zie figuur 1). Tijdens de interministeriële onderhandelingen over het plan werd de doelstelling voor de gebouwde omgeving met 10 Mt CO2 aangescherpt en die van de industrie daarmee verruimd.

In de periode 1990-2014 zijn de emissies van de transportsector met slechts 1,8% gedaald. De aangekondigde sectorstrategie moet dus een enorme versnelling teweegbrengen in een land waar de liefde voor de verbrandingsmotor groot is. In het algemeen voorziet het plan in 2030 in een grote rol voor elektrische auto’s en toepassing van biobrandstoffen. Striktere emissie-eisen voor auto’s is volgens het plan vooral een verantwoordelijkheid van de EU.

Bij decarbonisatie zal de conventionele aardgasstrategie van Nederland verder onder druk komen te staan

Industriële emissies zijn in de periode 1990-2014 met 36% afgenomen. Van het 2030-doel is dus al ongeveer 72% gerealiseerd. Behalve dat deze doelstelling voor 2030 ruim is, komt dit doordat efficiëntieverbetering bijdraagt aan de concurrentiepositie van de Duitse industrie. In het plan wordt erkend dat emissies door bijvoorbeeld de staalproductie en bepaalde chemische processen moeilijk te vermijden zijn. Het plan noemt de noodzakelijke bescherming tegen carbon leakage van de Duitse energie-intensieve industrie en wil met onderzoeksprogramma’s industriële procesvernieuwing en toepassing van CCU en industriële CCS ondersteunen.

Het plan erkent dat een uitstoot-loze landbouw niet mogelijk is. In de periode 1990-2014 zijn de landbouwemissies met 9% gedaald. Ondanks de complexiteit emissies in deze sector te reduceren streeft het plan ernaar hier zo ver mogelijk in te komen. Een belangrijke prioriteit is voorts door zorgvuldig landgebruik en in de bosbouw het vastleggen van koolstof te verbeteren.

Traditionele energierelaties onder druk
Het Klimaatplan draagt de geur van een Duitse Alleingang, maar zal bij uitvoering vanwege de sterk verknoopte energie-infrastructuur doorwerken op de Nederlandse economie en energiehuishouding.

Bij decarbonisatie van de Duitse economie zal de Nederlandse doorvoer van olie en kolen verminderen. Ook de elektriciteitshandel zal veranderen. De Nederlandse elektriciteitssector kende de afgelopen jaren hoge importen uit Duitsland. Bij vérgaande decarbonisatie gaat dit waarschijnlijk op termijn veranderen; volgens de energiescenario’s wordt Duitsland dan meer afhankelijk van importen.

De Nederlands ‘gasrotonde’-strategie is al jarenlang gebaseerd op een combinatie van grootschalige binnenlandse aardgasproductie, hoogwaardige gasinfrastructuur, een goed functionerend handelsplatform en een hoog kennisniveau. Duitsland is traditioneel een belangrijke handelspartner. De druk op de ‘gasrotonde’-uitgangspunten is momenteel al groot vanwege verminderde productie uit het Groningerveld en doordat Duitsland zelf meer en meer een Europese spil is in de aardgashandel met Rusland. Bij decarbonisatie zal de conventionele aardgasstrategie van Nederland verder onder druk komen te staan vanwege een afnemende aardgasvraag en toename in het gebruik van groengas en waterstof. In Duitsland is er vanwege de verwachte groei van variabele zon- en windenergie veel aandacht voor technologieën die de flexibiliteit van het energiesysteem vergroten, zoals power-to-heat en power-to-gas. Wanneer Duitsland zich als dominante kennisspeler op dit gebied verder ontwikkelt, zet dat ook de kennispoot onder de Nederlandse gasstrategie onder druk.

Versterken van wederzijds begrip als basis voor samenwerking
De decarbonisatie van de economie zal zowel Duitsland als Nederland voor enorme opgaven stellen. Ontwikkelingen in beide landen zullen elkaar ook onderling beïnvloeden, maar het kan hen, in wederzijds belang, ook verder binden. In deze veranderende en dynamische context helpt het de energiedialoog tussen beide landen – en met andere buurlanden – op het niveau van politiek, wetenschap, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties te versterken om elkaars posities te begrijpen en te identificeren waar, door samenwerking en afstemming, de transitie effectief en efficiënt kan worden georganiseerd.

 

[2] Öko-Institut & Fraunhofer ISI, 2015, Klimaschutzszenario 2050. 2. Endbericht.

[3] Wuppertal Institut, ifeu, Öko-Institut, Fraunhofer ISI, IREES & IFOK, 2016, Maßnahmenkatalog. Ergebnis des Beteiligungsprozesses zum Klimaschutzplan 2050 der Bundesregierung.

[4] Felix Christian Matthes, ‘Energy transition in Germany: a case study on a policy-driven structural change of the energy system’, Evolutionary and Institutional Economic Review, januari 2017.

[6] Arne Jungjohann & Craig Morris, The German Coal Conundrum: The status of coal power in Germany’s energy transition, Heinrich Böll Foundation North America, 2014.

[9] Clean Energy Wire, Slower coal exit as antidote for right-wing populism, 7 december 2016.

[10] Deutsche Wirtschaft fürchtet sich vor „Öko-Diktatur“, Die Welt, 19 maart 2016; “Horrorkatalog“, Süddeutsche Zeitung, 2 september 2016.

 

Auteurs

Jos Notenboom
Senior onderzoeker bij het Planbureau voor de Leefomgeving