UNCLOS onder druk: geldt het (zee)recht van de sterkste?

Coronacrisis of niet, China gaat onverdroten door zijn controle over de Zuid-Chinese Zee te verstevigen en schuwt daarbij de confrontatie niet. Tegelijkertijd biedt de coronacrisis een unieke kans op de-escalatie bij een maritiem grensconflict dichter bij huis.

In het Zuid-Chinese Zeegebied spelen al tientallen jaren maritiem-territoriale disputen tussen bijna alle omringende kuststaten. Het gaat om geschillen over aanspraken op de zandbanken, atollen, eilandjes én de wateren daartussen – met de bijbehorende vis en grondstoffen.

China speelt bij deze conflicten een centrale rol. Het land heeft net als de andere landen rond de Zuid-Chinese Zee het UNCLOS-verdrag getekend en geratificeerd. Dit verdrag regelt onder meer de maritieme aanspraken van kuststaten op grondstoffen binnen de zogeheten Exclusieve Economische Zone (EEZ) en het aansluitende Continentaal Plat.

De Chinese claim
China claimt echter ook nog extra rechten op de eilandjes, wateren en grondstoffen van bijna de gehele Zuid-Chinese Zee op basis van een ‘historische’ claim. Deze juridisch en historisch omstreden Chinese claim wordt sinds 1947 weergegeven op Chinese kaarten middels de zogeheten ‘negen-strepen-lijn’. Die lijn omsluit praktisch de gehele Zuid-Chinese Zee tot vlak voor de kust van Vietnam, de Filipijnen, Maleisië en zelfs de Indonesische Natuna-eilanden.

De Chinese claim overlapt gedeeltelijk de EEZ’s van de andere kuststaten, wat dan ook regelmatig tot spanningen leidt. Op initiatief van de Filipijnen werd de claim in 2016 verworpen door een internationaal arbitrage-tribunaal in Den Haag als zijnde strijdig met het UNCLOS-verdrag. China erkent de arbitrage-uitspraak echter niet en is actiever dan ooit in de kustwateren van de buurlanden.

Zo zonk begin april een Vietnamees vissersschip na een aanvaring met een schip van de Chinese kustwacht. Iets later verscheen een Chinees onderzoeksschip in de kustwateren van Maleisië om daar vervolgens een maand lang te blijven. Dit betekende feitelijk een herhaling van zetten en patronen uit de jaren ervoor.

Indonesië
In de maanden rond de jaarwisseling waren er ook met enige regelmaat tientallen Chinese vissersschepen actief in de EEZ van de Indonesische Natuna-eilanden in het uiterste zuiden van de Zuid-Chinese Zee. Daarbij werden deze vissersschepen beschermd door schepen van de Chinese kustwacht.

Op basis van UNCLOS heeft Indonesië binnen deze EEZ de exclusieve rechten op de exploitatie van de natuurlijke rijkdommen in dit zeegebied. Dit betreft niet alleen de olie- en gasopbrengsten, maar ook de visopbrengsten. Deze visopbrengsten worden overigens in het hele gebied steeds kleiner als gevolg van overbevissing.

Langdurige Chinese aanwezigheid 
In 2019 was China bijna permanent aanwezig in de kustwateren die worden geclaimd door de Filipijnen, Maleisië en vooral Vietnam. Deze Chinese aanwezigheid bestond naast vissersschepen vaak uit één of meerdere schepen van de kustwacht, schepen van de Maritieme Militie (een paramilitaire strijdmacht aan boord van vissersschepen), of zelfs uit een olie-exploratieschip.

Zeker nu China verschillende uitvals- en bevoorradingsbases heeft in de vorm van recent aangelegde kunstmatige eilandjes, is het voor het land steeds makkelijker om een langdurige aanwezigheid in het gebied te ondersteunen.

Maleisië en Vietnam
Zo hinderde de Chinese kustwacht gedurende een groot deel van mei 2019 Maleisische olieboringen bij de Luconia Shoals, een gebied met ondiepten en zandbanken in de EEZ van Maleisië. Hier zoekt Sarawak Shell, een dochteronderneming van Koninklijke Shell, naar olie in opdracht van Maleisië.

Niet veel later, in half juni 2019, verscheen de Chinese kustwacht vlak bij een gasveld binnen door Vietnam geclaimde wateren, waar het Russische Rosneft naar gas zoekt in opdracht van Vietnam.

Begin juli dat jaar verscheen bovendien een Chinees onderzoeksschip met escorte in het gebied om óók naar olie en gas te zoeken. Het Chinese onderzoeksschip vertrok uiteindelijk pas in oktober – na een aanwezigheid van bijna vier maanden – nadat Vietnam de eigen olieboringen in het gebied had beëindigd.

Filipijnen
Begin 2019 doken er plotseling tientallen Chinese ‘vissersboten’ op rond een Filipijns eilandje in de Zuid-Chinese Zee. In de zomer van 2019 verschenen daarnaast – zonder toestemming – nog twee Chinese onderzoeksschepen binnen de EEZ van de Filipijnen.

Deze Chinese vissersboten, vermoedelijk behorend tot de eerder genoemde Maritieme Militie, zwermen – met hooguit een enkele onderbreking – ruim een jaar later nog steeds rond het eiland en lijken er niet meer weg te gaan.

In juni werd bovendien een kleine houten Filipijnse vissersboot overvaren, vermoedelijk ook door een stalen vissersschip van de Maritieme Militie. De 22 Filipijnse vissers werden ’s nachts aan hun lot overgelaten in de zee, en later gered door Vietnamese collega’s.

Gezamenlijke exploitatie
De nieuwe Filipijnse president Rodrigo Duterte ziet echter niets in een confrontatie met China en besloot in 2016 heel pragmatisch om de gunstige arbitrage-uitspraak over de Zuid-Chinese Zee te ‘parkeren’ in ruil voor Chinese investeringen in zijn land.

Terwijl de Filipijnen toenadering zoeken tot China, zoeken andere maritieme buurlanden de laatste tijd juist meer de confrontatie

Daarnaast praten beide landen momenteel over de gezamenlijke exploitatie van gasvelden binnen de Filipijnse EEZ. Het lijkt erop dat China met zijn druk op Vietnam, Maleisië en wellicht ook Indonesië een vergelijkbare constructie van gezamenlijke exploitatie probeert af te dwingen.

Internationalisering en internationaal recht
Maar terwijl de Filipijnen toenadering zoeken tot China, zoeken andere maritieme buurlanden de laatste tijd juist meer de confrontatie via internationalisering van de disputen en via het internationaal recht.

De Maleisische minister van Buitenlandse Zaken noemde de Chinese claim op de zee onlangs onomwonden “belachelijk” en legde zelfs een nieuwe claim neer bij de VN op wateren binnen de Chinese negen-strepen lijn.

Vietnam opperde in november om net als de Filipijnen een arbitragezaak tegen China te starten. En Indonesië refereerde onlangs expliciet aan de Filipijns-Chinese arbitrage-uitspraak uit 2016 als reactie op de Chinese schendingen van de wateren rond de Natuna-eilanden.

Een nieuw normaal
Zo lijkt er een ‘nieuw normaal’ te ontstaan: iedere poging van China’s buurlanden tot olie- en gasexploitatie in het gebied binnen de omstreden Chinese claimlijn leidt direct tot confrontatie en wordt door intimidatie ontmoedigd.

Aan de andere kant zien steeds meer landen de door China volstrekt genegeerde Zuid-Chinese Zee-arbitrage niettemin als een voorbeeld om toch tenminste juridische duidelijkheid te scheppen.

Een Europees perspectief: de Oostelijke Middellandse Zee

Voor Europa zijn er goede redenen om de situatie in de Zuid-Chinese Zee in het oog te houden. Zoals gezegd staat niet alleen de rechtmatige olie- en gaswinning in dat gebied onder druk, maar ook het UNCLOS-zeerechtverdrag zelf wordt structureel ondermijnd door de Chinese claim buiten UNCLOS om en de daarop gebaseerde Chinese intimidatie.

Bovendien wordt Europa zelf ook geconfronteerd met ondermijning van UNCLOS, namelijk in het Oostelijke Middellandse Zeegebied en de Egeïsche Zee. Daar speelt al decennialang een conflict tussen enerzijds Turkije en Turks Cyprus (officieel: de Turkse Republiek Noord-Cyprus, of TRNC ) en anderzijds Griekenland en Grieks Cyprus (officieel: de Republiek Cyprus of kortweg Cyprus).

Met name Turkije volgt in dit verband een geheel eigen en omstreden interpretatie van het zeerecht

Vooral sinds de vondst van aanzienlijke gasvoorraden rond Cyprus in het laatste decennium heeft het Cyprus-conflict steeds meer ook een maritieme dimensie gekregen, en ook hier is de laatste jaren sprake van een intensivering van het conflict. Met name Turkije volgt in dit verband een geheel eigen en omstreden interpretatie van het zeerecht. 

Gasconflict rond Cyprus
Toen in december 2011 olie en gas werd gevonden ten zuiden van Cyprus leek dat aanvankelijk een stimulans voor een vreedzame oplossing van het conflict op de eilandstaat die sinds 1974 verdeeld is in enerzijds de Republiek Cyprus en anderzijds de alleen door Ankara erkende TRNC.

Sindsdien bleek het gevonden gas echter eerder een splijtzwam dan een zegen. Gasboringen leidden al tot meerdere confrontaties die eerder al werden vergeleken met de conflicten in de Zuid-Chinese Zee.

Turkije is – in tegenstelling tot Cyprus en Griekenland – geen partij in het UNCLOS-verdrag en hanteert een eigen interpretatie van het zeerecht

Turkije heeft zelf nog geen gas gevonden in de door Turkije geclaimde wateren. Het land claimt echter ook grote delen van de door de Republiek Cyprus geclaimde EEZ. Het dispuut lijkt inmiddels een nieuwe fase te zijn ingegaan met de aanschaf en inzet van inmiddels drie olieboorschepen door Turkije.

In 2018 verjaagde de Turkse marine reeds een schip van de Italiaanse oliemaatschappij ENI dat namens de Republiek Cyprus aan de slag wilde gaan in de wateren ten oosten van het eiland.

Daarnaast zoeken Turkse onderzoeks- en boorschepen, beschermd door de Turkse marine, sinds 2019 zelf ook naar olie en gas binnen de door de Republiek Cyprus geclaimde EEZ. Dit gebeurt op basis van een omstreden dubbele maritieme aanspraak van Turkije op de zee rond Cyprus.

Tweeledige Turkse maritieme claim rond Cyprus
Turkije is – in tegenstelling tot Cyprus en Griekenland – geen partij in het UNCLOS-verdrag en hanteert een eigen interpretatie van het zeerecht. In de Turkse visie genereren eilanden gelegen tegenover het vasteland hetzij geen, dan wel minder aanspraken op een EEZ dan volgens het breed aanvaarde UNCLOS-verdrag – dat dus wel door Griekenland en Cyprus geratificeerd is.

Hierdoor is het mogelijk dat Turkije enerzijds indirect, via en namens de alleen door Turkije erkende TRNC grote delen van de kustwateren ten noorden en oosten van het eiland claimt. En dat Turkije anderzijds ook direct grote delen van de wateren ten westen en zelfs ten zuiden van Cyprus claimt als zijnde Turkse wateren met de daarbij behorende exploratierechten.

‘Mavi Vatan’: een Turkse negen-strepen-lijn?
Eind februari 2019 vond de grootste Turkse marine-oefening ooit plaats: ‘Mavi Vatan’ genaamd – in het Engels wel vertaald als ‘Blue Homeland’, ofwel het Blauwe Moederland. Mavi Vatan is echter niet alleen de naam van deze grootscheepse simultane marine-oefening in de Zwarte Zee, Egeïsche Zee en Middellandse Zee.

Het verwijst ook naar een relatief nieuw Turks maritiem geopolitiek concept dat vooral in 2019 aan politiek gewicht lijkt te hebben gewonnen bij de Turkse president Recep Tayyip Erdogan, die zijn (maritieme) ambities voor Turkije niet onder stoelen of banken steekt.

Tot schrik van Griekenland en Cyprus liet Erdogan zich namelijk afgelopen september fotograferen voor een kaart van Turkije, genaamd Mavi Vatan, waarop grote delen van de Zwarte Zee, Egeïsche Zee en Middellandse Zee bij het ‘Blauwe Moederland’ Turkije lijken te horen.

Er is echter nog weinig duidelijkheid over de exacte betekenis van de lijnen op deze Mavi Vatan-kaart. Hier ligt dan ook een duidelijke parallel met de ook nooit exact gedefinieerde Chinese claim via de diffuse ‘negen-strepen-lijn’ rond de Zuid-Chinese Zee.

Turks-Libisch memorandum
In lijn met deze Mavi Vatan-doctrine zorgde een omstreden Turks memorandum met de officiële regering van het door de burgeroorlog verscheurde Libië afgelopen november andermaal voor onrust bij met name Griekenland.

In dit memorandum werd vastgelegd hoe de regeringen van Turkije en Libië een stuk van de Middellandse Zee onderling ‘verdeelden’, zonder hierbij rekening te houden met de Griekse maritieme aanspraken rondom Kreta, Rhodos en Karpathos.

Turkije, dat voor zichzelf een toekomst ziet als gashub in de regio, beoogt met deze overeenkomst onder andere de voorgenomen aanleg van de EastMed-pijpleiding – die Turkije als gasrotonde buiten spel dreigt te zetten – te verhinderen.

Escalatie 
Verdere escalatie ligt nu op de loer. De Europese Unie legde onlangs al beperkte sancties op aan Turkije wegens de olieboringen in de door Cyprus geclaimde EEZ.

Ook Frankrijk sprak inmiddels zijn steun uit voor Griekenland en Cyprus

De Verenigde Staten stuurden reeds in 2018 een marineschip om olieboringen door ExxonMobil  in het gebied te beschermen tegen Turkse interventie, en verstevigden onlangs de defensiebanden met zowel Cyprus als Griekenland.

Ook Frankrijk sprak inmiddels zijn steun uit voor Griekenland en Cyprus. Om dit te onderstrepen stuurde Frankrijk in februari het vliegdekschip genaamd ‘Charles De Gaulle’ naar het gebied.

Naar Den Haag?
Cyprus heeft zich inmiddels gewend tot het Internationaal Gerechtshof (IGH) in Den Haag voor een oplossing van het conflict over de maritieme afbakening – een initiatief waar Turkije voorlopig niks voor lijkt te voelen, al is het maar omdat het de Republiek Cyprus niet erkent.

Instemming van Turkije vooraf is echter wel noodzakelijk om het IGH in te schakelen, aangezien Turkije geen partij is in het UNCLOS-verdrag. Ook in Griekenland gaan overigens stemmen op om Turkije te bewegen arbitrage te accepteren.

Corona-moratorium
Momenteel ligt de olie- en gasexploratie grotendeels stil door de impact van het coronavirus. Het huidige uit nood geboren moratorium en de lage olieprijzen vormen een uitgelezen kans voor alle partijen om – zonder gezichtsverlies – tijd te kopen en voor te sorteren op de mogelijkheid om door bemiddeling, arbitrage of via het IGH juridische duidelijkheid te scheppen over de afbakening van de maritieme zones rond Cyprus.

De recentelijke bekendmaking dat Turkije ondanks de coronacrisis doorgaat met olieboringen en er zelfs een tandje bijzet, is dan ook een gemiste kans om te de-escaleren en goodwill te tonen. Europa moet Turkije hiervan doordringen en kan het al dan niet opheffen (of verzwaren) van Europese sancties afhankelijk maken van Turkse medewerking.

Het huidige standpunt van de Republiek Cyprus is dat men pas over een verdeelsleutel wil praten ná een eventuele politieke oplossing voor het gedeelde eiland

Hoewel een Turks-Cypriotische maritieme afbakening formeel los staat van een interne politieke oplossing voor de deling van het eiland Cyprus zelf, brengt een dergelijke afbakening wel het vraagstuk in beeld van de verdeling van de eventuele Cypriotische gasopbrengsten tussen de twee gemeenschappen.

Het huidige standpunt van de Republiek Cyprus is dat men pas over een verdeelsleutel wil praten ná een eventuele politieke oplossing voor het gedeelde eiland. Europa kan ook hier een rol spelen door Cyprus te bewegen om – vooruitlopend op zo’n uiteindelijke oplossing – nu al een  verdeelsleutel en -mechanisme af te spreken met de TRNC.

Unieke kans
Juridische duidelijkheid in de Oostelijke Middellandse Zee is niet alleen van economisch en politiek belang voor de betrokken partijen, maar ook voor de positie van het zeerecht in het algemeen.

China heeft dit jaar in de Zuid-Chinese Zee al duidelijk gemaakt niet geïnteresseerd te zijn in de-escalatie en zet aldus het UNCLOS-verdrag verder onder druk. Maar in de Middellandse Zee biedt de coronacrisis Europa momenteel een kleine maar unieke kans op de-escalatie en versterking van het zeerecht. Het is zonde om die kans te laten liggen.