EU-beleid in de Arabische wereld: dilemma’s en paradoxen

Tien jaar na het uitbreken van de opstanden in de Arabische wereld zoekt de Europese Unie nog altijd naar het optimale beleid voor landen in Noord-Afrika en het Midden-Oosten (MENA). Een steevaste confrontatie met complexe dilemma’s blijft hierbij niet uit. Welke zijn dit? En hoe verhouden die zich tot de ambitie van de EU om een sterke en eensgezinde geopolitieke speler te worden?

Verrassing en hoop maakten zich meester van de geest van menig Europees beleidsmaker en politicus toen eind 2010 de Arabische opstanden uitbraken. Sommige experts trokken de vergelijking met de val van de Berlijnse Muur. Dit leek hét moment om een democratische transitie in de zuidelijke buurregio te stimuleren.

Qua timing zat het ook mee. De herziening van het Europees nabuurschapsbeleid – het kader voor de bilaterale relaties met de buurlanden van de EU – was al in volle gang. Het voornaamste doel van dit beleid uit 2003 was een ‘ring van vrienden’ om Europa te creëren. Nu deed zich een zeldzame kans voor om diepe democratie, socio-economische ontwikkeling en mensenrechten te bevorderen.

Het optimisme dat de beginperiode karakteriseerde, ebde na de grimmige en gewelddadige ontwikkeling van de opstanden in met name Egypte, Libië en Syrië weg. Mede door de opkomst van Islamitische Staat destabiliseerden delen van het Midden-Oosten en Noord-Afrika (MENA) steeds verder. De zogenoemde migratiecrisis die hieruit voortvloeide, bezorgde Europese politici in 2015 een trauma dat nog steeds doorwerkt.

Ook aan de oostelijke grenzen was er onrust. Europa werd niet omgeven door een ring van vrienden maar door ‘een ring van vuur’1 , stelde voormalig premier van Zweden Carl Bildt destijds. Het Europese beleid werd vanwege de omstandigheden in 2015 wederom herzien. De nadruk kwam te liggen op het creëren van welvaart en stabiliteit: ‘resilience’ – veerkracht of weerbaarheid - werd het buzzwoord.

Het zal niet de laatste wijziging van het EU-beleid blijken. In november 2020 werd tijdens de 25ste verjaardag van 'Barcelona'2 een nieuw reflectieproces op het partnerschap met de zuidelijke buurlanden gelanceerd. “Een andere dynamiek is nodig om nieuwe en oude problemen op te lossen”, twitterde EU-buitenlandchef Josep Borrell.

De balans tussen veiligheid, stabiliteit en democratisering: een continue zoektocht
Een decennium na de opstanden springen enkele dilemma’s voor het buitenlandbeleid van de EU in de MENA-regio eruit. Waarschijnlijk het grootste en meest zichtbare is het vinden van de juiste balans tussen het promoten van democratische waarden en het verdedigen van (veiligheids-)belangen.

Voor duurzame stabiliteit is het bevorderen van democratische waarden, mensenrechten en een sterke rechtsstaat in de ogen van EU-beleidsmakers – en velen daarbuiten – essentieel. Daar hebben zowel de EU als de landen in de regio baat bij.

Geen onlogische gedachte. In de praktijk lijken economische en veiligheidsbelangen van de EU en de EU- lidstaten, zie de literatuur hierover3 , echter geregeld te prevaleren boven – of te botsen met – deze waarden. Dit heeft een aantal redenen.

Ten eerste is democratie een langetermijndoel, terwijl veiligheid en stabiliteit kortetermijnbehoeften van de EU zijn. De spanning hiertussen wordt met name duidelijk in het migratiedossier, dat steeds meer door een veiligheidslens bekeken wordt.

Onder andere via dialogen over mobiliteit en visum-facilitatie en liberalisatie wordt door de EU gepoogd langetermijnafspraken te maken. Zo zijn er bijvoorbeeld mobiliteitspartnerschappen met Marokko, Tunesië en Jordanië.

Het sluiten van verdergaande visumliberalisatie overeenkomsten is met geen enkel land in de Arabische regio mogelijk gebleken. Hiervoor is eerst overeenstemming over terug- en overname van irreguliere migranten vereist.

Aangezien diepgaande samenwerking op het vlak van reguliere en irreguliere migratie moeilijk tot stand komt, worden er tijdelijke afspraken gemaakt om kortetermijnbelangen te waarborgen. Dit gebeurt bijvoorbeeld op het gebied van grensbewaking.

De facto betekent dit ook samenwerken met ondemocratische en/of repressieve partijen. Hoe problematisch dit kan zijn, wordt onder andere geïllustreerd in Libië.4

Doordat de EU zich genoodzaakt ziet acute problemen op te lossen, kunnen langetermijndoelen uit het zicht raken

Dit is cru en paradoxaal aangezien vluchtelingenstromen mede op gang komen vanwege een gebrek aan sociale rechtvaardigheid in het land van herkomst. Kortom: doordat de EU zich genoodzaakt ziet acute problemen op te lossen – waarvan ze stelt de dieperliggende oorzaken aan te willen pakken – kunnen langetermijndoelen uit het zicht raken.5

Een tweede reden waardoor waarden en belangen soms lastig samengaan: lokale autoriteiten en elites hebben geregeld geen voordeel bij het doorvoeren van democratische hervormingen. Het is een kosten-batenanalyse: de EU-hulp moet opwegen tegen de voorgestelde hervormingen die voor weerstand kunnen zorgen in de betreffende samenleving of de belangen van de politiek-economische elite raken.

Dat de EU hier veelal de vragende partij is en EU-lidstaten onderling verdeeld zijn over de mate waarin (economische en veiligheids-) belangen enerzijds, en democratische waarden anderzijds, verdedigd én verenigd moeten worden, versterkt haar positie niet.

Hoopgevend zijn de verbindende burgerinitiatieven die de afgelopen jaren met name in landen als Marokko en Tunesië zijn ontsproten. Maar veel alternatieve samenwerkingspartners naast de autoriteiten zijn er voor de EU niet. Niet-gouvernementele organisaties hebben in veel landen weinig bewegingsvrijheid en de persvrijheid staat er onder druk.6   

De aanname is dat het (Europese) democratische model de beste weg is, maar dit idee lijkt aan aantrekkingskracht te hebben verloren

De waarden die de EU voorstaat, zijn breed geformuleerd zodat er ruimte is voor interpretatie door zowel de EU en EU-lidstaten, als individuele MENA-landen.7  Hierdoor sluiten de EU-activiteiten geregeld onvoldoende aan op de lokale context en behoeften. Dit is een derde reden die de missie van de EU bemoeilijkt.

De aanname is dat het (Europese) democratische model de beste weg is, maar dit idee lijkt aan aantrekkingskracht te hebben verloren. Iets dat mogelijk is versterkt door antidemocratische tendensen in EU-lidstaten zelf.

Bovendien, en misschien nog wel fundamenteler, rijzen er vragen of de wensen van de mensen die de straat op gingen wel juist geïnterpreteerd zijn.8  Volgens verschillende onderzoekers is het Europese beleid de afgelopen jaren te eurocentrisch geweest.9

Auteurs als Andrea Teti stellen zelfs dat de Europese democratiseringsagenda democratie in de regio ondermijnt.10  De betekenis die de EU en de partnerlanden aan het concept democratie geven, komt volgens hem niet overeen.

Eigenaarschap en het stimuleren van hervormingen
Om de zuidelijke buurlanden van de EU te verleiden tot hervormingen is het principe van conditionaliteit leidend. Maakt een land progressie op bepaalde terreinen, dan kan het rekenen op wat ook wel de 3M’s worden genoemd: money, market en mobility.

Dit is de ‘incentive-based approach’. Is het tegenovergestelde het geval, dan kan de financiering stopgezet worden. Mede door verschillende nationale belangen en opvattingen van EU-lidstaten is de EU hiermee terughoudend. Het is bovendien zaak om de landen aan de EU te binden, niet te vervreemden.

Er zijn nog enkele factoren die de toepassing van de 3M’s bemoeilijken. Het geld bijvoorbeeld, de eerste M, is voor de economieën uiteraard van groot belang maar gekeken naar de fondsen die via het Europese nabuurschapsbeleid worden vrijgemaakt per land niet altijd voldoende om de kosten van hervormingen te compenseren.

Het openen van de Europese markt, M twee, is zeer aantrekkelijk voor de landen in de regio. Terecht, want in de handel met de EU en met name in de intraregionale handel zit nog genoeg rek.11

Toch is het lastig om diepgaande handelsovereenkomsten te sluiten. Dit heeft te maken met de Europese en WTO- standaarden waar de economieën (nog) niet aan voldoen maar ook met minder zichtbare belangen van EU-lidstaten. Wanneer bijvoorbeeld de Europese markt voor Noord-Afrikaanse landen opengaat, krijgen Zuid-Europese landen er in de landbouwsector mogelijk een stevige concurrent bij.

Omgekeerd zijn sommige MENA-landen huiverig voor de gevolgen van de liberalisering van hun economieën: concurrentie in de dienstensector neemt toe en de overheidscontrole wordt minder. Bovendien moet goed gekeken worden of economische liberaliseringen bijdragen aan de sociale rechtvaardigheid en gelijkheid waar een groot deel van de bevolking in de regio naar verlangt.10

Op het gebied van mobiliteit, de derde M, lukt het om voor gerichte doelgroepen (studenten, zakenlieden, politici) visa te faciliteren maar zoals eerder beschreven is verdere liberalisering vooralsnog niet in zicht.

De waarden-agenda kan als opdringerig of paternalistisch worden ervaren

Dat de relatie tussen de EU en de landen in de regio onevenwichtig is, is niet vreemd: het zijn verschillende grootheden. Conditionaliteit onderstreept deze disbalans.

Enerzijds kan de EU niet om conditionaliteit heen, het is een gebruikelijk mechanisme en een van de weinige middelen om hervormingen te stimuleren. Daarnaast dient de EU ook verantwoording af te leggen voor de gegeven hulp.

Anderzijds is conditionaliteit soms lastig te verenigen met het streven naar meer eigenaarschap als de voorwaarden voor hulp niet passend of gewenst zijn. De waarden-agenda kan dan als opdringerig of paternalistisch worden ervaren. Het slagen van hervormingen gaat uiteindelijk gepaard met een intrinsieke motivatie deze uit te voeren.

Geopolitieke ambities in de MENA-regio
Wat betekent – in het licht van het voorgaande – de ambitie van de Europese Commissie om de EU als invloedrijke geopolitieke speler neer te zetten? Volgens Borrell leven we in een wereld van geostrategische competitie en dient de EU ‘de taal van de macht’ beter te spreken.12

Daarvoor is meer ‘Europese strategische autonomie’, oftewel meer Europese zelfstandigheid of handelingsbekwaamheid, nodig. Ook op veiligheids- en defensievlak.

De huidige, belangrijkste kaders voor EU-MENA betrekkingen, het nabuurschapsbeleid en de Unie voor het Middellandse Zeegebied, kunnen in ieder geval niet als allesomvattende geopolitieke instrumenten beschouwd worden.

Zij richten zich op het versterken van de relaties op de middellange termijn: over ‘harde’, politieke onderwerpen zoals crisismanagement, het sluiten van migratiedeals of militair ingrijpen, wordt buiten deze kaders besloten.

Wegens de beperkte Europese rol als veiligheidsactor en de afgenomen invloed en betrokkenheid van de Verenigde Staten in de regio, is er ruimte voor andere regionale en mondiale grootmachten

Hoewel veiligheidsbelangen steeds prominenter in het EU-beleid terugkomen, is de EU geen ‘klassieke’ actor op het gebied van veiligheid en defensie in de MENA-regio. In de gewapende conflicten in Syrië, Jemen en Libië speelt de EU een beperkte politieke rol en is het op militair vlak zo goed als afwezig.

Militair optreden gebeurt in ad hoc-coalities, bestaande uit zowel EU- als niet-EU-lidstaten. Wel voert de EU grensbewakingsmissies uit in Libië en de Palestijnse gebieden, loopt er een trainingsmissie in Irak en is er een maritieme missie in het Middellandse-Zeegebied.

Wegens de beperkte Europese rol als veiligheidsactor en de afgenomen invloed en betrokkenheid van de Verenigde Staten in de regio, is er ruimte voor andere regionale en mondiale grootmachten (zoals China, Rusland, Iran, Turkije, de Verenigde Arabische Emiraten en Saoedi-Arabië) om belangen te verdedigen die diametraal ingaan tegen die van de EU en EU- lidstaten.

De invloed van de EU in de regio is volgens de European Council on Foreign Relations (ECFR) ‘nog nooit zo laag geweest'

De nucleaire deal met Iran wordt als grootste ‘geopolitieke succes’ van de EU gezien, maar na uittreding van de VS bleek het vrijwel niet mogelijk te voldoen aan de Europese verplichtingen onder die deal.

Ondanks de politiek-economische banden tussen de EU en verschillende MENA-landen is de invloed van de EU in de regio volgens de European Council on Foreign Relations (ECFR) ‘nog nooit zo laag geweest’.5 Als de EU zich niet aanpast, zo waarschuwt ECFR, wordt het als speler ‘irrelevant.’

Om dit te voorkomen zou de EU haar economische macht beter kunnen aanwenden, zo wordt gesteld. Daarnaast kan ze de politieke invloed die ze heeft op het wereldtoneel beter inzetten, dient ze heldere prioriteiten te stellen en eendrachtiger op te treden.13  De EU heeft wel degelijk een aantal goede kaarten in handen, maar speelt die slecht uit.13

Gezien de onvrede onder de bevolking in veel MENA-landen kunnen eventueel nieuwe opstanden niet meer als een verrassing komen

Dat de EU op militair vlak een minimale rol speelt kan enige ruimte en geloofwaardigheid geven aan het waardenbeleid en een rol als mediator in conflicten. Dit vereist echter een coherente positie van de EU. Een lastige taak aangezien ze wegens nationale belangen – of het nu om migratie, wapenexport14  of politieke voorkeuren gaat – moeite kan hebben om als unitaire actor op te treden.

Bovendien is het niet ondenkbaar dat de EU en haar lidstaten juist een sterkere rol op veiligheidsterrein gaan spelen in de buurlanden. De MENA-regio wordt gekarakteriseerd als de minst vreedzame ter wereld15  en de VS zal niet graag in een nieuw conflict stappen. Onder Europese landen is daardoor het besef gegroeid dat Europa meer zal moeten doen om de eigen veiligheid te waarborgen, zeker in de buurregio’s.

Gezien de onvrede onder de bevolking in veel MENA-landen kunnen eventueel nieuwe opstanden niet meer als een verrassing komen. Sommigen repten een jaar terug al over het ontluiken van de Arabische Lente 2.0.16  De COVID-19 epidemie zet de socio-economische positie van mensen verder onder druk. Dat kan leiden tot meer instabiliteit of zelfs conflict.

Op welke manier kan en wil de EU hierop reageren, en hoe krijgen de geopolitieke ambities vorm? Hoe, kortom, kan ze zachte en harde macht, belangen en waarden en de korte en lange termijn met elkaar verbinden? De EU slaat mogelijk een nieuwe weg in en dilemma’s uit het verleden zullen het pad ongetwijfeld kruisen.

• 1Paul Taylor, ‘EU 'ring of friends' turns into ring of fire’, Reuters, 27 september 2015.
• 2Dit Euro-Mediterrane partnerschap was de voorloper van de Unie voor het Middellandse Zeegebied (UfM): het multilaterale forum voor de relaties tussen de EU-landen aan de zuid- en zuidoostelijke kust van de Middellandse Zee.
• 3Hrant Kostanyan et al., Assessing European Neighbourhood Policy, perspectives from the literature, London: Rowman and Littlefield International, 2017, p. 37.
• 4Shoshana Fine & Tarek Megerisi, ‘The Unacknowledged costs of the EU migration policy in Libya’, European Council on Foreign Relations, 25 juli 2019.
• 5 a b Chris Raggett, Adam Harrison et al., ‘Mapping EU leverage in the MENA region’, European Council on Foreign Relations, december 2019.
• 6Zie bijvoorbeeld Reporters Without Borders, ‘RSF Index: The Illusion of Peace in the Middle East’, 2020.
• 7Hrant Kostanyan et al., Assessing European Neighbourhood Policy, perspectives from the literature, London: Rowman and Littlefield International, 2017, blz.2. 
• 8Zie bijvoorbeeld de reflectie van Joost Hiltermann, in: Anchal Vohra, ‘The Arab Spring Changed Everything – In Europe’, Foreign Policy, 24 december 2020.
• 9Hrant Kostanyan et al., Assessing European Neighbourhood Policy, perspectives from the literature, London: Rowman and Littlefield International, 2017, blz. 68-69.
• 10 a b Abstract van: Andrea Teti, Pamela Abbott, Valeria Talbot, Paolo Maggiolini, Democratisation against Democracy, How EU policy Fails in the Middle East, London: Palgrave Macmillan, 2020.
• 11Omer Karasapan, ‘MENA’s economic integration in an era of fragmentation, Brookings’, 7 mei 2019.
• 12Josep Borrell, ‘Embracing Europe’s power’, Project Syndicate, 8 februari 2020.
• 13 a b Chris Raggett, Adam Harrison et al., ‘Mapping EU leverage in the MENA region’, European Council on Foreign Relations, december 2019.
• 14Europees parlement, ‘Parlementsleden vragen strengere controle op wapenexport EU’, 15 november 2018.
• 15Institute for Economics & Peace, ‘Global Peace Index 2020: Measuring Peace in a Complex World’, juni 2020.
• 16Marwan Muasher, ‘Is this the Arab Spring 2.0?’, Carnegie Endowment for International Peace, 30 oktober 2019. Zie ook: Paul Aarts, ‘Is de Arabische Lente wel of niet passé?’ Clingendael Spectator, 21 oktober 2020.