Decentralisatie: hét antwoord op de Arabische Lente?
Serie Conflict en Fragiele Staten

Decentralisatie: hét antwoord op de Arabische Lente?

16 Nov 2020 - 17:15
Photo: Protesten in Tunis, 2011. © Flickr / scossargilbert
Terug naar archief

Op 17 december 2010 leidde de zelfverbranding van de Tunesische straatverkoper Mohammed Bouazizi tot een golf van protesten in de Arabische wereld. In de Clingendael Spectator serie ‘10 jaar na de Arabische Lente: terugblik, tussenstand & toekomst’ wordt de potentie van de protestgolven vanuit vijf perspectieven geanalyseerd. In deze tweede bijdrage analyseert Sylvia I. Bergh de beoogde machtsoverdracht van de centrale overheid naar de regionale en lokale niveaus in Marokko, Tunesië en Jordanië. Wat zijn de effecten van deze decentralisatiehervormingen?

De Arabische opstanden hebben hun oorsprong in de sociaal-economische grieven als gevolg van de langdurige regionale ongelijkheden binnen veel landen in het Midden-Oosten en Noord-Afrika. Een van de beleidsreacties was daarom het verdiepen van lopende of – vaak met steun van buitenlandse donors – ontwerpen en uitvoeren van nieuwe decentraliseringsprogramma's. Met decentralisatie wordt de ‘machtsoverdracht van het niveau van de centrale overheid naar de regionale en lokale niveaus’ bedoeld.1

Nog voor de Arabische Lente kenden bijna alle landen in de regio wel een of andere vorm van decentralisatie, maar het ontbrak hen aan sterke wettelijke bevoegdheden

Daarbij wordt de belofte gedaan dat er lokale diensten zullen worden verleend aan gemarginaliseerde regio’s, waardoor de lokale verantwoordelijkheid zou toenemen en er nieuwe mogelijkheden voor politieke participatie zouden worden gecreëerd.2

Door een nieuw sociaal contract en een eerlijker economisch model te bevorderen, kunnen dergelijke hervormingen uiteindelijk bijdragen aan democratisering in de regio. De ervaringen hebben immers aangetoond dat het omverwerpen van dictatoriale en corrupte heersers, de oprichting van een meerpartijenstelsel en vrije verkiezingen niet voldoende zijn voor een overgang naar volledige democratie.3

Protesten in Egypte in 2013. © Flickr / Alisdare Hickson
Protesten in Egypte in 2013. © Flickr / Alisdare Hickson

In dit artikel zal ik de balans opmaken van de decentralisatiehervormingen in Marokko, Tunesië en Jordanië. Deze landen hadden – in ieder geval op papier – ambitieuze doelen op dit gebied. Hoe zijn de hervormingen ontworpen en uitgevoerd, en welke (beoogde en onbedoelde) effecten hebben ze gehad?

Geschiedenis
Decentralisatie is geen nieuw verschijnsel in het Midden-Oosten en Noord-Afrika. Al voor de westerse koloniale overheersing bestuurden de traditionele tribale of religieuze leiders gebieden die waren afgestemd op gedecentraliseerde machtsverhoudingen. De koloniale machten richtten een gecentraliseerd staatsbestuur in en vertrouwden op gecoöpteerde lokale traditionele bestuurders om het bereik van het staatsbestuur op lokaal niveau af te dwingen.

Na de onafhankelijkheid bleven de nieuwe machthebbers de macht centraliseren onder het mom van modernisering en natievorming. Zo legden ze zich toe op strategische coöptatie van lokale notabelen en traditionele elites (zoals in Marokko), marginalisatie ten behoeve van de centrale macht (zoals in Tunesië), of beide (zoals in Jordanië en Irak).4

Veel Arabische landen zagen decentralisatie als een bedreiging voor de eenheid van de natie

Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw maken decentralisatiehervormingen ook deel uit van de neoliberale overheidshervormingen die door de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) worden gestimuleerd. Deze hervormingen betroffen meestal echter niet meer dan het delegeren van taken en bevoegdheden aan instanties op lokaal niveau, in plaats van aan gekozen lokale overheden (wat zou neerkomen op politieke decentralisatie).5

Kortom, nog voor de Arabische Lente kenden bijna alle landen in de regio wel een of andere vorm van decentralisatie ten bate van lokale overheden, maar het ontbrak hen aan sterke wettelijke bevoegdheden, ze stonden onder streng toezicht en hadden weinig financiële en personele middelen.

Daarnaast zagen veel Arabische landen, gezien hun vaak multi-etnische en multisektarische samenstelling, decentralisatie als een bedreiging voor de eenheid van de natie. Die zienswijze geldt vandaag de dag nog steeds.6 Ondanks deze reserves zagen zowel de nieuwgekozen regeringen als de regimes die de macht hadden weten te behouden, de decentralisatiehervormingen als een manier om hun legitimiteit te bevestigen of te vergroten.

Bovendien waren de westerse geldschieters ontmoedigd door hun eerdere pogingen om democratie te bevorderen. Die waren immers soms uitgemond in burgeroorlog (zoals in Syrië) of 'failed statehood' (zoals in Libië en Jemen). Zij moedigden deze decentralisatiehervormingen dan ook aan omdat ze als minder ingrijpend werden gezien.7

Kinderen in Jemen spelen te midden van het puin veroorzaakt door een luchtaanval in 2019. © Flickr / EU Civil Protection and Humanitarian Aid
Kinderen in Jemen spelen te midden van het puin veroorzaakt door een luchtaanval in 2019. © Flickr / EU Civil Protection and Humanitarian Aid

Als gevolg hiervan werden nieuwe wetten aangenomen in Marokko (een nieuwe grondwet in 2011 en belangrijke decentralisatiewetten in 2015 die leidden tot regionale en lokale verkiezingen in datzelfde jaar), Tunesië (een nieuwe grondwet in 2014 en uitgebreide wetgeving en lokale verkiezingen in 2018) en Jordanië (een nieuwe decentralisatiewet in 2015 en lokale en regionale verkiezingen in 2017).

Zoals hierna verder uiteengezet, werden de decentralisatieprocessen in Jordanië en Marokko, anders dan in Tunesië, centraal aangestuurd en ingevuld naar de wensen van de respectievelijke koningshuizen.8

Marokko9
Marokko heeft drie niveaus van lokaal bestuur: regio’s, provincies (in plattelandsgebieden) en prefecturen (in stedelijke gebieden), en gemeenten (communes in het Frans). Alle lokale overheden staan onder toezicht (tutelle) van een ambtenaar van het ministerie van Binnenlandse Zaken die het staatsgezag vertegenwoordigt en uiteindelijk verantwoording aflegt aan de koning.

Het feit dat de gemeenteraadsleden grotendeels onervaren zijn, stelt de koning en de centrale overheid in staat zich te presenteren als de enige die in staat zijn om aan de behoeften en verwachtingen van de burgers tegemoet te komen

Gemeenten werden voor het eerst opgericht in 1960, maar beschikten pas in 2002 over substantiële bevoegdheden en middelen, toen met het Derde Gemeentelijk Handvest hun verantwoordelijkheden werden uitgebreid, hun rol bij de bestrijding van armoede en uitsluiting duidelijk werd omlijnd, en de mogelijkheid werd gecreëerd tot het aangaan van partnerschappen met lokale verenigingen.

Het regime (bekend als de makhzen) reageerde vrijwel onmiddellijk op de protesten van 2011 door een conceptgrondwet aan te kondigen. Het eerste artikel daarvan stelt dat “de territoriale organisatie van het koninkrijk gedecentraliseerd is” en introduceert het principe van “geavanceerde regionalisatie” om van de regio’s, naast de gemeenten, belangrijke lokale bestuursniveaus te maken.

Het duurde echter nog tot 2015 voordat er drie organieke wetten (OW) werden uitgevaardigd die de geest van de grondwet van 2011 op decentraal niveau specificeerden en operationeel maakten. Wat daarbij opvalt is dat de regio geen gezag heeft over de provincies/prefecturen en gemeenten – de drie afzonderlijke OW’s zijn dus (bewust?) dubbelzinnig.

Dit staat de koning toe te bemiddelen tussen verschillende machtscentra en belangen, waardoor de verantwoordelijkheid op de verschillende lokale niveaus, en daarmee uiteindelijk de verantwoordelijkheid naar de burger toe, aanzienlijk wordt verminderd.

Marokkaanse protesten in 2011. © Flickr / Hasna Lahmini
Marokkaanse protesten in 2011. © Flickr / Hasna Lahmini

In vergelijking met het eerdere Handvest zijn de bevoegdheden van de gemeenteraad nauwelijks gewijzigd door de wet van 2015. Burgers en lokale verenigingen hebben nu echter de mogelijkheid om verzoekschriften in te dienen bij de gemeenten, en er zijn bepalingen ingevoerd die de transparantie van gemeentelijke zaken vergroten.10

Er zijn drie belangrijke uitdagingen voor het decentralisatieproces in Marokko: de juridische onduidelijkheden en het gebrek aan financiële en personele middelen. Door het ontbreken van een duidelijk kader en duidelijke uitvoeringsbepalingen is de OW uit 2015 voor gemeenten grotendeels een wet op papier, en is de tutelle in de praktijk nog niet verdwenen.

Financieel gezien zijn gemeenten sterk afhankelijk van geldstromen van de centrale overheid, en de gemeentelijke begrotingen zijn nog lang niet toereikend om te kunnen voorzien in de toenemende behoeften op het gebied van gemeentelijke infrastructuur, voorzieningen en diensten. En hoewel gemeentelijk personeel goed is voor ongeveer 25% van de werknemers in de publieke sector en veel gemeenten overbezet zijn, zijn anderen, vooral in plattelandsgebieden, onderbezet, of missen ze de juiste vaardigheden.

Het feit dat de gemeenteraadsleden grotendeels onervaren zijn, stelt de koning en de centrale overheid in staat zich te presenteren als de enige die in staat zijn om aan de behoeften en verwachtingen van de burgers tegemoet te komen. Ondertussen gaan de sociale protesten door, met name in het Rifgebergte.

Tunesië11
Sinds de onafhankelijkheid staan de lokale overheden in Tunesië onder strenge controle van de centrale overheid, zijn ze aanzienlijk beperkt in hun middelen en hebben ze geen autonome fiscale bevoegdheden.  

In de nasleep van de revolutie van 2011 was er sprake van een crisis in het staatsgezag op lokaal niveau, die tot uiting kwam in aanvallen op gemeentelijke gebouwen

In de nasleep van de revolutie van 2011 was er sprake van een crisis in het staatsgezag op lokaal niveau, die tot uiting kwam in aanvallen op gemeentelijke gebouwen en een wijdverbreide weigering om lokale belastingen te betalen. De kwestie van de regionale ongelijkheden bleef een brandende aangelegenheid.

De nieuwe politieke elite van buitenstaanders die betrokken was bij het opstellen van de grondwet werd het eens over de decentralisatie van de macht als garantie tegen de terugkeer van een autoritair bewind en als structureel antwoord op een onevenwichtig ontwikkelingsbeleid.

In het zevende hoofdstuk van de grondwet, getiteld 'Lokale Autoriteit', wordt onderstreept dat gekozen lokale en regionale overheden autonome instellingen zijn met financiële en bestuurlijke autonomie en belangrijke bevoegdheden. In dit hoofdstuk is ook vastgelegd dat alle a priori zeggenschap van de centrale overheid over de besluiten van de lokale of regionale overheden werd afgeschaft. Met deze bepalingen werd radicaal afstand gedaan van de sterk gecentraliseerde structuur die gold in Tunesië.

Protesten in Tunesië in 2013. © Flickr / Amine GHRABI
Protesten in Tunesië in 2013. © Flickr / Amine GHRABI

De gemeenteraden staan voor grote uitdagingen bij het effectief besturen op lokaal niveau, vooral omdat de andere ministeries weigeren het gezag van het in 2016 opgerichte ministerie van Lokale Zaken te erkennen.

Het betekent ook dat de ontwikkelingsdoelstellingen van de decentralisatie grotendeels buiten beschouwing worden gelaten. De nieuwe Wet voor Lokale Overheden, in 2018 aangenomen, is onvolledig, in strijd met bestaande wetten en blijft vaag over de bestuurlijke decentralisatie.

Al met al is er in Jordanië slechts sprake van een zeer beperkte administratieve decentralisatie

De fiscale decentralisatie is al even zwak, en voorstellen om de gemeenten nieuwe fiscale bevoegdheden te geven, zijn stellig afgewezen door het ministerie van Financiën. De in 2018 gekozen gemeenteraden beginnen echter te pleiten voor meer bevoegdheden en middelen en versterken hun nationale federatie, wat een goed teken is voor de toekomst.

Jordanië12
Als reactie op de protesten van de Arabische Lente in Jordanië werden alle eerder aangestelde leden van de gemeenteraden ontslagen en werd de gemeentewet van 1955 in september 2011 gewijzigd. De relatief kleine veranderingen werden echter alom beschouwd als populistische en kalmerende maatregelen, niet als een echte poging om lokale verantwoordelijkheden en ontwikkelingsmogelijkheden te creëren.13

Koning Abdullah II bin Al-Hussein verklaarde in 2005 officieel achter decentralisatie te staan en nam het op als onderdeel van zijn (al langer bestaande) bredere neoliberale programma. Het was echter pas in 2015 dat Jordanië zijn decentralisatieproces officieel startte en een decentralisatiewet aannam, gericht op hervormingen op gouvernementsniveau. Ook kwam er een herziene gemeentewet.

Veel belanghebbenden hebben zich intussen verzet tegen de deconcentratie van de politieke macht en de daaruit voortvloeiende verstoring van het bestaande systeem van cliëntelisme.

De kern van de decentralisatiewet van 2015 betreft de vervanging van de voormalige adviesraden door grotendeels gekozen gouverneursraden. Deze worden echter uitgesloten van financiële beslissingen, die nog steeds in handen zijn van de benoemde gouverneurs en de benoemde uitvoerende raden.

Koning Abdullah II bin Al-Hussein van Jordanië op staatsbezoek bij president Donald Trump in 2017. © Flickr / The White House
Koning Abdullah II bin Al-Hussein van Jordanië op staatsbezoek bij president Donald Trump in 2017. © Flickr / The White House 

Elke gemeente wordt bestuurd door een gekozen burgemeester en een gemeenteraad die sinds 2017 indirect wordt gekozen en bestaat uit de hoofden van de lokale raden (een nieuwe bestuurslaag onder de gemeenteraden). De lokale raden krijgen geen budget, omdat ze geen projecten uitvoeren of diensten leveren. De gemeenten ontvangen het grootste deel van hun begroting via centrale transacties en de meeste hebben een chronische schuldenlast, waardoor ze niet in staat zijn om brede openbare dienstverlening uit te rollen.

De uitdagingen in Jordanië zijn vergelijkbaar met die in de andere twee landen. Zo weten de leden van de gemeenteraden door juridische onduidelijkheden nog steeds niet precies wat hun rol is, en overlappen de formele en informele verantwoordelijkheden van gemeente- en gouvernementsraden (en zelfs het parlement) met elkaar. Tot overmaat van ramp zijn in totaal wel zeven ministeries betrokken bij het toezicht op de raden, waardoor er verwarring ontstaat over wie waarvoor verantwoordelijk is.14

Centrale regeringen hebben het decentralisatieproces voornamelijk gebruikt als een instrument om hun bereik te vergroten en hun patronagenetwerken te consolideren

Al met al is er in Jordanië slechts sprake van een zeer beperkte administratieve decentralisatie. De eerste verkiezingen voor de gouvernementsraad in augustus 2017 boden bovendien opnieuw mogelijkheden voor coöptatie door het regime.15

Decentralisatie als antwoord waarop?
Uit deze beschouwing blijkt dat de hervormingen in het beste geval een (tijdelijke) oplossing hebben geboden voor de legitimiteitscrisis van zowel autoritaire regimes als nieuwgekozen regeringen. Ze bieden echter (nog) geen reëel antwoord op de vraag van de demonstranten naar sociaal-economische rechtvaardigheid.

In de haast om hun regimes te redden van het lot van andere Arabische leiders, zijn er vaak snel investeringsprogramma’s doorgevoerd door de lokale overheden te omzeilen. Er zijn schijnoplossingen aangebracht in de lokale bestuurskaders – niet om de hervormingen te stimuleren maar om het systeem van nepotisme te bestendigen.

EU observatoren voor de Tunesische verkiezingen in 2011. © Flickr / European Parliament
EU-verkiezingswaarnemers voor de Tunesische verkiezingen in 2011. © Flickr / European Parliament 

Centrale regeringen hebben het decentralisatieproces voornamelijk gebruikt als een instrument om hun bereik te vergroten en hun patronagenetwerken te consolideren. Ze coöpteerden lokale elites en machtige belanghebbenden in processen waarbij de geldkraan alleen mondjesmaat en selectief werd geopend.

Door zo kunstmatige monopolies te creëren voor de toegang tot begrotingen van de centrale overheid kan de centrale staat de uitkomsten van lokale politieke processen manipuleren. Veel burgemeesters en lokale bestuurders praten in privésfeer openlijk over het feit dat hun aanstelling een farce is en de centrale overheid opzettelijk decentralisatiehervormingen dwarsboomt.16

Veel regeringen in de regio gebruiken bovendien de COVID-19-pandemie op opportunistische wijze als excuus om de bevoegdheden in het kader van de noodtoestand opnieuw te centraliseren.17

Op de langere termijn is het echter geen optie voor de machthebbers om serieuze decentraliseringshervormingen te blijven uitstellen. De protesten zullen aanhouden en in toenemende mate gericht zijn op lokale overheden, ook omdat inspraak op nationaal niveau volledig onmogelijk is.

Door de penibele economische situatie, de toegenomen afhankelijkheid van de Wereldbank, het IMF en andere geldschieters, en de gestaag toenemende ontevredenheid zullen overheden uiteindelijk gedwongen worden om over te gaan tot betekenisvolle decentralisatie. De Arabische Lente is dus nog lang niet voorbij.

Auteurs

Sylvia I. Bergh
Onderzoeker De Haagsche Hogeschool & Erasmus Universiteit Rotterdam