Nieuwe Europese Vredesfaciliteit kan oorlogsmachine worden

619.000 doden, ongeveer de stad Rotterdam; zo veel mensen werden de afgelopen vier jaar slachtoffer van oorlog en conflict.1  De nieuw opgerichte Europese Vredesfaciliteit, met een budget van 5,7 miljard euro, moet dat een halt helpen toebrengen. De bedoeling van het fonds is om EU-buitenlandchef Josep Borell wereldwijd meer slagkracht te geven op het gebied van vrede en veiligheid. Volgens Bas Bijlsma dreigt het middel in de praktijk alleen erger dan de kwaal te zijn.

De Europese Vredesfaciliteit staat los van de begroting van de Europese Unie en wordt direct gevuld door de EU-lidstaten. Dit nieuwe instrument vervangt de huidige Afrikaanse Vredesfaciliteit. Hiermee steunt de EU momenteel de zogeheten Afrikaanse Vredes- en Veiligheidsarchitectuur van de Afrikaanse Unie en andere regionale organisaties in Afrika.

Omdat vrijwel alle fragiele gebieden worden gedomineerd door autocratische regimes, zal de Europese steun vooral bij hen terecht komen

Deze middelen worden onder andere ingezet voor de financiering van militaire vredesmissies in bijvoorbeeld Somalië (AMISOM) en de Sahel (G5 Sahel Joint Force), voor capaciteitsopbouw op het gebied van conflictpreventie en vroegtijdige signalering van conflictrisico’s (early warning), voor de Afrikaanse stand-by troepen, en voor conflictbemiddeling en preventieve diplomatie om oplaaiende crises in de kiem te smoren.2

De nieuwe Europese Vredesfaciliteit zal soortgelijke activiteiten blijven financieren, alleen dan wereldwijd. Daarnaast zal de nieuwe faciliteit ook de kosten dekken voor militaire veiligheids- en defensieoperaties van de EU, die momenteel nog uit het zogeheten Athenamechanisme3  worden gefinancierd. Een belangrijke nieuwe ontwikkeling is dat de EU het nieuwe fonds ook wil gebruiken om agenten en soldaten van derde landen te bewapenen, trainen en van materieel te voorzien.

Vredesfaciliteit wordt oorlogsmachine
Hoewel de doelen sympathiek zijn, dreigt het middel echter erger te zijn dan de kwaal. Omdat vrijwel alle fragiele gebieden worden gedomineerd door autocratische regimes, zal de Europese steun vooral bij hen terecht komen.4  Het resultaat laat zich raden: als autocraten sterker worden, nemen onderdrukking, wetteloosheid en geweld tegen burgers toe.

De Europese regeringsleiders lijken hier niet zo mee te zitten. Zij verwachten zelfs dat door legers en veiligheidsdiensten te trainen en bewapenen zij “crises en veiligheidsdreigingen zelf kunnen beheersen” en “hun bevolkingen beter kunnen beschermen”.5

Deze overheden veroorzaken meer oorlogen en menselijk leed dan dat ze voorkomen

Ook ministers Stef Blok (VVD) en Ank Bijleveld (CDA) schreven recent dat het “onze partners beter in staat [zal] stellen de veiligheid van de eigen bevolking te verzekeren en de stabiliteit in hun regio te vergroten”.6

De resultaten uit het verleden zijn echter niet hoopgevend. Zo hield de jarenlange militaire steun van de Verenigde Staten aan Egypte vooral dictators in het zadel. En de materiële steun aan rebellen in Syrië, hoe goed bedoeld ook, mocht niet baten.

De Verenigde Naties en de Wereldbank betogen dan ook in hun invloedrijke rapport getiteld Pathways for Peace7  dat juist deze overheden, militairen en veiligheidsdiensten vrijwel altijd onderdeel van het probleem zijn. Platgezegd: deze overheden veroorzaken meer oorlogen en menselijk leed dan dat ze voorkomen.

Ook stellen de VN en Wereldbank in hun rapport glashelder dat niet wapenleveranties, maar juist diepte-investeringen in het verkleinen van ongelijkheid in samenlevingen cruciaal zijn om duurzame vrede te bevorderen. Vooral het belang van eerlijkere toegang voor burgers tot (rechts)bescherming, sociale voorzieningen, politieke besluitvorming en natuurlijke hulpstoffen – zoals land en de opbrengsten uit mijnbouw – moeten hierbij vooropstaan.

Natuurlijk stellen zij ook dat fysieke veiligheid hiervoor een belangrijke randvoorwaarde is. Alleen zo lang soldaten niet onder civiel gezag staan en veiligheidsdiensten vooral de belangen van dictators en elites dienen, zal steun aan hen de fysieke veiligheid voor burgers juist verkleinen in plaats van versterken.

Mensenrechtencriteria en burgers beschermen
Niet voor niets waarschuwen veertig maatschappelijke organisaties dat de voorziene militaire steun uit de Europese Vredesfaciliteit “conflict en mensenrechtenschendingen dreigt aan te wakkeren” zonder “de grondoorzaken van conflicten aan te pakken”.8  Deze zorgen zijn begrijpelijk.

Want hoewel het Europese Raadsbesluit wel degelijk refereert aan het belang van mensenrechten en de bescherming van de burgerbevolking, is het geheel onduidelijk hoe dit in de praktijk zal worden meegewogen. Ook stellen de Europese regeringsleiders dat het fonds in samenhang zal worden ingezet met andere EU-activiteiten op het gebied van vrede en veiligheid. Maar ook daar ontbreekt een duidelijke aanpak.

Nederland kan harde voorwaarden blijven stellen en moet dit ook doen

Nederland zal zich er dan ook hard voor moeten maken om de Europese Vredesfaciliteit bij te sturen, bijvoorbeeld in de Raad Buitenlandse Zaken, waar de finale uitwerking nog moet worden aangenomen. Ook zijn er daarna genoeg mogelijkheden om invloed op de uitwerking in de praktijk uit te oefenen. Elke EU-lidstaat kan namelijk de inzet van middelen uit het fonds vetoën.

Zo kan Nederland dus harde voorwaarden blijven stellen, en dat moet het ook doen.

Ten eerste door de levering van wapens uit het fonds te allen tijde te weigeren. Dit is te risicovol, leidt vrijwel nooit tot succes en past niet bij de aard van een vredesfaciliteit.

Ten tweede moet Nederland waarborgen dat de EU nooit steun zal bieden aan veiligheidsdiensten die betrokken zijn bij mensenrechtenschendingen of aan overheden die beheerst worden door autocraten. Ook de levering van zogenaamde ‘niet-letale’ middelen, denk bijvoorbeeld aan communicatieapparatuur of militaire voertuigen, maakt veiligheidsdiensten effectiever en kan in verkeerde omstandigheden dus ook geweld tegen burgers faciliteren.

Om de maatschappelijke risico's van veiligheidssteun op een goede en transparante wijze te kunnen inschatten, zou Nederland hiervoor heldere, bindende en openbare wegingskaders moeten eisen waarin de bescherming van burgers en hun mensenrechten centraal staat. Nu dreigt een afweging te worden gemaakt op een case-by-case basis zonder daarvoor een overkoepelende standaard te hanteren.

Ten derde zou Nederland moeten regelen dat de EU voor elke euro die vanuit de nieuwe Europese Vredesfaciliteit wordt ingezet tenminste twee euro wordt gekoppeld aan projecten die het fundament van vrede ter plaatse versterken. Zo maakt de EU duurzame vredesopbouw mogelijk en wordt de zo begeerde geïntegreerde inzet van middelen gewaarborgd.

Deze beleidsambitie om het Europese buitenlandinstrumenten meer georkestreerd en in samenhang in te zetten wordt in de praktijk namelijk zelden echt toegepast als gevolg van verkokering van middelen en het bureaucratische apparaat. Dat is zonde want juist met zo'n geïntegreerde inzet van middelen, waarbij de nadruk ligt op een grondoorzakenaanpak, kan worden voorkomen  dat we blijven dweilen met de kraan open en dat veiligheidssteun vooral ten goede komt aan corrupte dictators.

Door de toegenomen nadruk van de Europese vredesfaciliteit op militaire steun dreigen andere broodnodige zaken naar de achtergrond te verdwijnen

De gekoppelde steun voor het fundament van vrede moet bij voorkeur direct gaan naar mensen en gemeenschappen, en lokale organisaties waarmee zij samenwerken. Zo worden ze zelf in staat gesteld te investeren in democratisering, degelijke rechtsbescherming, gelijkheid en mensenrechten.

Dat zijn namelijk de echte bouwstenen van vrede. Door vooral maatschappelijke organisaties te steunen en minder geld via overheden te besteden, voorkom je dat middelen voor vredesopbouw verdwijnen in de zakken van corrupte regimes.

Ten vierde is onafhankelijk toezicht op de inzet van de Europese Vredesfaciliteit cruciaal. Maatschappelijke organisaties zouden dan ook een prominente rol moeten spelen in het comité dat de inzet van het fonds beheert. Zij kennen de situatie ter plekke vaak als geen ander en weten heel goed wanneer het versterken van veiligheidsdiensten in de praktijk zal leiden tot meer geweld tegen burgers en mensenrechtenschendingen.

Steun behouden voor conflictpreventie en preventieve diplomatie
Door de toegenomen nadruk van de Europese vredesfaciliteit op militaire steun dreigen andere broodnodige zaken naar de achtergrond te verdwijnen. Denk bijvoorbeeld aan de steun voor conflictpreventie, conflictbemiddeling en preventieve diplomatie die nu deels uit de Afrikaanse Vredesfaciliteit wordt gefinancierd.

Vrede en veiligheid kunnen alleen worden bereikt als militaire operaties ten dienste staan van politieke vredesovereenkomsten. Om die te bereiken zijn juist diplomatieke en maatschappelijke inzet cruciaal. Militaire inzet zonder heldere, overkoepelende politieke en diplomatieke strategieën is daarom vrijwel altijd kansloos.9

In het fonds wordt echter geen reservering gemaakt om de financiering voor deze zaken allerminst op peil te houden. Dat is zorgwekkend en daarvoor zou Nederland zich dan ook hard moeten maken.

Het is in ieders belang dat EU zich inzet voor een vreedzame wereld

Daarnaast zijn er zorgen dat de EU om de Afrikaanse Unie heen gaat werken.10  Dat zou problematisch zijn omdat juist de versterking van deze institutie de duurzaamheid van vrede en veiligheid vergroot.

In combinatie met de zeer beperkte stijging van het budget, vergroot de wereldwijde dekking van de nieuwe Europese Vredesfaciliteit daarnaast het risico dat het fonds vervalt tot een schot hagel in de ruimte. Dat is onwenselijk, want er is juist behoefte aan een slagvaardige en gerichte inzet voor duurzame vrede en veiligheid.

Laat vredesfaciliteit zijn naam eer aan doen
Kortom: er is werk aan de winkel. Het is in ieders belang dat de EU zich inzet voor een vreedzame wereld en dat zij een steunpilaar is voor mensen die gebukt gaan onder de dreiging van geweld en oorlog. Daarom moet de Nederlandse regering er alles aan doen om de Europese Vredesfaciliteit zijn naam eer aan te laten doen en deze niet te laten verworden tot een oorlogsmachine.

• 1Zie: Armed Conflict Location and Event Data (ACLED) Project.
• 2Europese Commissie, ‘African Peace Facility: African Union Peace & Security Operations boosted by an additional €800 million from the European Union’, 22 juli 2019.
• 3Athena is een mechanisme voor het financieren van de gemeenschappelijke kosten van militaire operaties van de EU in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) van de EU. Zie ook: Europese Raad, ‘Athena – financiering van militaire veiligheids- en defensieoperaties’, 18 november 2020.
• 4OECD, ‘Characteristics of fragile contexts (infographic)’, in: States of Fragility 2020, Paris: OECD Publishing, 2020.
• 5Europese Raad, ‘Council reaches a political agreement on the European Peace Facility’, 18 december 2020.
• 6Tweede Kamer der Staten-Generaal, ‘Politiek akkoord over de Europese Vredesfaciliteit (EPF)’, 15 januari 2021.
• 7Verenigde Naties & Wereldbank, Pathways for Peace: Inclusive Approaches to Preventing Violent Conflict, Washington DC: World Bank, 2018.
• 8Oxfam International, '€5bn European ‘Peace’ Facility risks fuelling conflict and human rights violations – joint statement’, 18 november 2020.
• 9International Crisis Group, ‘How to spend it: new EU funding for African Peace and Security’, 14 januari 2021.
• 10Peter Fabricius, ‘EU peace and security funds can now bypass the African Union’, International Security Studies, 5 februari 2021