Hoe 12 crises de invloed van de Europese Raad vergrootten
Analysis European Union

Hoe 12 crises de invloed van de Europese Raad vergrootten

08 Dec 2021 - 09:20
Photo: Europese leiders tijdens de G7-top in Cornwall in juni 2021.© European Union
Back to archive
Author(s):

Op 16 december 2021 komen Europese regeringsleiders bijeen voor de eerste EU-top zonder ‘compromismachine’ 1  Angela Merkel. Zoals altijd staat de Brusselse agenda weer vol met crises en conflicten. EU-correspondent Jan Werts volgde de afgelopen 46 jaar honderden EU-toppen in Brussel. In zijn nieuwste boek verklaart hij hoe de Europese Raad als crisismanager het machtsevenwicht binnen de EU-instituties liet verschuiven.2

“In de Griekse schuldencrisis stond het overleven van de EU op het spel”, zei voormalig voorzitter van de Europese Raad Herman van Rompuy in 2010.3  “Valt de euro uiteen, dan valt Europa uiteen”, zo waarschuwde Bondskanselier Angela Merkel vervolgens.4  Sindsdien heeft de Europese Unie niet minder dan twaalf uiteenlopende crises moeten bezweren, en ook de komende EU-top wordt weer getekend door zorgen over oplopende besmettingen en nieuwe varianten van het coronavirus.

Hoe moet de EU bijvoorbeeld optreden om de toenemende spanningen rond de coronapas – met een soms uiteenlopende geldigheidsduur in de lidstaten – aan te pakken, om daarmee verdere chaos voor internationale reizigers te voorkomen? En naast de coördinatie van het reizigersverkeer binnen en naar de EU is de boosterprikcampagne een ander belangrijk agendapunt.

Tevens staat de invulling van het megagrote Europees Herstelfonds op de agenda, dat cruciaal zal zijn om een economische recessie door de coronacrisis in heel Europa te voorkomen. Daarnaast zullen EU-leiders zowel de provocaties van de Wit-Russische president Aleksandr Loekasjenko aan de Poolse grens als de alsmaar stijgende energieprijzen niet onbesproken laten.

Het blijft überhaupt afwachten wat de beleidsagenda precies zal zijn; onverwachte agendavoorstellen zijn zeker niet ongebruikelijk

Andere punten die tevens op de agenda staan, zijn het migratievraagstuk, de gevolgen van de hoge inflatie en een discussie over de bevoegdheden van de beoogde Europese Health Emergency Preparedness and Response Authority (HERA) voor crisistijden.

Wellicht interessanter dan de formele agendapunten zijn ditmaal de onderwerpen in het kader van de Green Deal die niet meteen alle aandacht krijgen. Zo moet bijvoorbeeld worden besloten of ook aardgas (als fossiele brandstof) en kernenergie het label ‘groene energiebron’ zullen krijgen. Dit is een controversiële kwestie, waarbij met name Frankrijk een groot voorstander is van kernenergie, terwijl Oostenrijk daartegenover dreigt naar het Europese Hof van Justitie te stappen mocht kernenergie als ‘groen’ worden aangemerkt.

Werts - Bondskanselier Angela Merkel met president Emmanuel Macron oktober 2021. European Union
Bondskanselier Angela Merkel met president Emmanuel Macron oktober 2021. © European Union

Het blijft überhaupt afwachten wat de beleidsagenda precies zal zijn; onverwachte agendavoorstellen zijn zeker niet ongebruikelijk. Zo deed bondskanselier Merkel afgelopen juni (met steun van president Emmanuel Macron) ineens de suggestie om via een dialoog met de regering in Moskou de belabberde relatie met Rusland te verbeteren. Daarmee overviel Merkel de andere EU-leiders, die haar Rusland-initiatief overigens vervolgens succesvol wisten te blokkeren.

De Europese Raad neemt de leiding
Het is voor de buitenwacht zeker niet gemakkelijk de rol en invloed van de Europese Raad – bestaande uit de regeringsleiders of staatshoofden van alle EU-lidstaten, een permanente Raadsvoorzitter en de voorzitter van de Europese Commissie – op waarde te schatten. Volgens het Verdrag van Lissabon bepaalt de Europese Raad “de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten”.

Mijn analyse vanaf de inwerkingtreding van dat verdrag (in 2009) leert echter dat bij een crisis niet de Europese Commissie, noch de Raad van Europese Ministers, laat staan het Europees Parlement beleidsbepalend zijn. Als het er echt op aankomt, nemen de nationale regeringsleiders de leiding.

Voor dit proces is het cruciaal dat regeringsleiders – vaak na dagen en nachten van redetwisten – uiteindelijk een compromis weten te bereiken. Dit compromis tussen vaak uiteenlopende nationale inzichten en belangen blijkt in veel gevallen de sleutel naar de oplossing van de vele crises waar de EU de afgelopen decennia mee is geconfronteerd. De lijst van crises is divers, en vooral lang.

Het begon op 15 september 2008, met het bankroet van Lehman Brothers, een van de grootste financiële dienstverleners van de Verenigde Staten. Dit faillissement was de aanzet tot een wereldwijde financiële wanorde, die met name de economisch zwakke eurolanden in een diepe crisis duwde.

Sinds 2008 is de Europese Raad van de ene naar de andere crisis gestrompeld:

  1. 2010 – De Griekse schuldencrisis. Later volgen Portugal, Ierland en Spanje.
  2. 2010 – Algemene krediet- en bankencrisis, die zelfs tot 2015 voortduurt.
  3. 2013 – Schuldencrisis Cyprus: de grote beleggers worden deels onteigend.    
  4. 2014 – Crisis met Rusland na de annexatie met militair geweld van de Krim.
  5. 2014 – De Oekraïne crisis, Russische vijandigheden en de noodlottige MH17 vlucht.
  6. 2015 – De Juncker-Timmermans crisis: commissievoorzitters verklaren de EU in een ‘existentiële crisis’, met haar voortbestaan als inzet.  
  7. 2015 – De migratiecrisis: anderhalf miljoen migranten en asielzoekers komen naar Europa.
  8. 2016 – De Schengencrisis: de buitengrenzen van de EU blijken totaal lek.  
  9. 2016 – Brexit: het Britse volk zegt per referendum het EU-lidmaatschap op. 
  10. 2020 – Begin van de aanhoudende COVID-19-crisis.
  11. 2010-heden – Voortdurende spanning met Visegrád-lidstaten5  (over o.a. de rechtsstaat, onderwijs en seksualiteit).
  12. 2005-heden – Sedert jaren groeiende euroscepsis – vertrouwenscrisis met de burgerij.

Chefsache als wondermiddel
Hoe verteer je twaalf crises in dertien jaar? Zodra een crisis opduikt, opereert de Europese Raad volgens de Duitse modus operandi Chefsache – met andere woorden: de oplossing van de crisis komt in handen van de EU-regeringsleiders.

Dat was vroeger al gebruikelijk, maar tegenwoordig is het de regel. Wat opvalt is dat de Duitse bondskanselier en de Franse president in bijna alle gevallen het voortouw nemen: als het Frans-Duitse duo iets wil, gebeurt dat meestal ook.6

De Europese Raad heeft tijdens vrijwel elke crisis het initiatief genomen en daarbij niet alleen algemene beleidsvoorstellen gedaan, maar ook de details uitgewerkt en de blokkades van lidstaten gladgestreken. Zo bepaalt de Europese Raad periodiek de begrotingsruimte en zelfs de bestemming van de financiën over de diverse posten voor de komende zeven jaar.

“Niet alleen bij crises maar voor ieder project van belang geldt tegenwoordig dat dit eerst de Europese Raad moeten passeren”

Als crisismanager heeft de Europese Raad – en daarmee dus de nationale regeringsleiders – deels de taken van de Europese Commissie en de Raad van Ministers overgenomen, maar gaat het voornamelijk voorbij aan het Europees Parlement. Nadat de nationale regeringsleiders de marsroute hebben uitgezet voeren deze instellingen vervolgens gedetailleerd en juridisch bindend uit wat de Europese Raad heeft besloten. Bij de fameuze EU-Turkijedeal veranderde daarbij zelfs geen komma meer van plaats in de officiële EU-documenten.

“Niet alleen bij crises maar voor ieder project van belang geldt tegenwoordig dat dit eerst de Europese Raad moeten passeren”, aldus een anonieme Europa-adviseur van een van de regeringsleiders. “Dus voordat in het Europese vergadercircuit iemand er serieus naar kijkt. Zie de Green Deal als recent voorbeeld.”

Een eenmaal gemaakte afspraak daadwerkelijk uitvoeren is met 27 vaak tegenstrijdige nationale belangen niet vanzelfsprekend. Daarbij is de sinds 2009 ingevoerde positie van vaste voorzitter van de Europese Raad essentieel gebleken.

Tegenwoordig controleert de Belgische politicus Charles Michel als Raadsvoorzitter per vergadering of de Europese Commissie, de Raad van Ministers en het Europees Parlement de uitgezette koers wel uitwerken. Op deze manier hebben de nationale regeringsleiders niet alleen het eerste woord (het uitstippelen van de koers), maar inmiddels ook het laatste woord (de uitvoering van het beleid) in de EU.

Machtsevenwicht verschoven
Het staat vast dat door de groeiende rol van de Europese Raad het machtsevenwicht binnen de instituties van de EU is verschoven. Dit gaat met name ten koste van de invloed van de Europese Commissie en het Europees Parlement. Zo wordt het Europees Parlement bij belangrijke politieke besluiten regelmatig gepasseerd, bijvoorbeeld gedurende de verschillende eurozonecrises.

In de vergadering van de Europese Raad op 28 oktober 2010 kreeg voorzitter Van Rompuy de opdracht om met een task force een rapport over de aanpak van de eurozonecrisis te schrijven. Voormalig Commissievoorzitter José Manuel Barroso werd zodanig gepasseerd, evenals de Europese Commissie als geheel bij de EU-Turkijedeal.

Je zou verwachten dat deze machtsverschuiving flinke kritiek uitlokt. Dat is echter niet het geval: zowel de Europese Commissie als de 27 deelnemende regeringen hebben hierover de afgelopen jaren geen negatief woord geuit. Althans niet publiekelijk. Binnenskamers heerst in de kleinere lidstaten – waaronder Nederland – wel ongemak. Het Europees Parlement laat wel regelmatig horen niet gelukkig te zijn met de gekozen gang van zaken.7  

Zo klagen diplomaten af en toe over de uitholling van de klassieke methode van besluitvorming via de Europese Commissie en het Europees Parlement. In de Staat van de Unie van het Nederlandse kabinet, het jaarlijkse overzicht van hoe de Nederlandse regering over de EU denkt, is van deze behoedzame kritiek echter nooit iets terug te vinden.

Werts - Bondskanselier Angela Merkel, premier Mark Rutte en voorzitter van de Europese Raad Charles Michel in oktober 2021. European Union
Bondskanselier Angela Merkel, premier Mark Rutte en voorzitter van de Europese Raad Charles Michel in oktober 2021. © European Union

Zo onoverkomelijk is de overmacht van de Europese Raad dus klaarblijkelijk ook niet voor Den Haag. Sterker nog, het versterken van de Europese Raad met  een vaste voorzitter – waartegen de Benelux-landen destijds heftig verzetten – wordt nu binnen de gehele EU toegejuicht.

Dit sentiment valt goed te begrijpen: wat de Europese Commissie en het Europees Parlement in Brussel en Straatsburg bedisselen is voor de gemiddelde EU-burger ver van het bed. Iedere EU-burger heeft daarentegen wel een duidelijk beeld bij de eigen regeringsleider, alsook bij de leiders van de meeste andere (grotere) EU-lidstaten (denk aan Macron of – voorheen – Merkel).

De EU is met 27 uiteenlopende en vaak strijdige nationale belangen verrassend crisisbestendig

Bovendien doet elke regeringsleider op de stoep van de Brusselse vergaderzaal voor de ‘eigen’ nationale media uitgebreid verslag. Dat kan iedereen volgen. Vervolgens informeren alle 27 regeringsleiders thuis hun parlement, terwijl de Raadsvoorzitter persoonlijk verslag doet voor de plenaire vergadering van het Europees Parlement.

Een ‘zwarte doos’ kan men de EU-top dus moeilijk noemen. Dit geldt zeker als je deze transparantie vergelijkt met de vergaderingen van de Raad van Ministers (waarbij slechts een deel per videoscherm te volgen is), laat staan die van de Europese Commissie (die strikt besloten zijn).

EU verrassend crisisbestendig
Men zou kunnen zeggen dat de EU dankzij het ijveren van de Europese Raad aardig door een dozijn crises is gesparteld. Dat is eigenlijk een verrassende bevinding.

Jarenlang is aan de lopende band door experts, politici, hoogleraren en vooral de media het uiteenvallen van de EU en/of de eurozone voorspeld en besproken. ‘Brussel’ kreeg zodoende het imago van een instituut dat van de ene naar de volgende crisis springt.

De werkelijkheid is anders: nationale regeringsleiders hebben samen met de Commissievoorzitter (eerst Barroso, vervolgens Jean-Claude Juncker en nu Ursula von der Leyen) keer op keer een uitweg weten te vinden. Regeringsleiders hebben daarbij creativiteit getoond.

Een goed voorbeeld is het huidige Europese toezicht op de bankensector (in plaats van elk land voor zich). De ervaring leerde namelijk dat nationale toezichthouders bij zwakke financiële instellingen niet tijdig durfden in te grijpen. Dit duidt erop dat de EU – let wel met 27 uiteenlopende en vaak strijdige nationale belangen – verrassend crisisbestendig is.

Eerste top zonder Merkel
Terug naar de komende EU-top van 16 december. Hoe gaat het verder zonder ‘compromismachine’ Merkel? Ofwel: quo vadis Scholz’ Duitsland in de EU?

Een heet hangijzer is de vraag of het enorme Europees Herstelfonds verlengd moet worden. Duitsland – en ook Nederland – zien niets in verlenging, terwijl met name de zuidelijke landen juist wel het fonds in stand willen houden.

Ontstaan hierover binnenkort spanningen tussen Scholz en het zuidelijke duo Macron-Draghi?8  Zal de Franse president een poging wagen Merkels dominante rol over te nemen? Of ontstaat eerder een duo Macron-Scholz?

En gaat de EU, nu China en de VS in elkaars vaarwater zitten, zelf strategisch en autonoom optreden? Welke stappen worden er gezet richting een effectief buitenlands beleid, met een Europese militaire interventiemacht? Deze vragen zal de Europese Raad ook tijdens de komende top niet kunnen vermijden.

De constante betrokkenheid van de nationale leiders is dé beste garantie voor het voortbestaan van de EU

Samengevat is die Europese Raad – ooit een ‘informele lunchclub’ – vandaag de dag hét directionele instituut van de EU. Dat is het resultaat van dertien jaar min-of-meer succesvol crisismanagement.

Het is waarschijnlijk dat de Frans-Duitse as, die ook binnen de Europese Raad voor richting en dynamiek zorgt, in het post-Merkeltijdperk doorslaggevend zal blijven. Het is mijn ervaring van de afgelopen 46 jaar dat nieuwe Franse en Duitse regeringsleiders – wat hun politieke kleur ook moge zijn – telkens weer een dynamisch koppel vormen.

Tot slot valt de inzet van de 25 andere leiders op. Anders dan bij de Raad van Ministers is er nooit sprake van veelvuldige afwezigheid, ondanks de verdrievoudiging van het aantal bijeenkomsten. Zonder hun medewerking kunnen Frankrijk en Duitsland, hoe oppermachtig ook, echt niets, zo leert iedere bijeenkomst.

Deze constante betrokkenheid van de nationale leiders is dé beste garantie voor het voortbestaan van de EU. In een tijdperk vol crises, is dat wel geruststellend.  

bookcoverJan Werts - The European Council in the Era of Crises

Verschenen in oktober 2021 bij John Harper Publishing

Prijs: €32 (hardback) €24 Ebook

Blz: 432

ISBN: 9781838089849

 
 
 
 
 
  • 1Zo noemde de Luxemburgse premier Xavier Bettel haar in de vorige vergadering.
  • 2The European Council in the Era of Crises is het derde boek van Jan Werts na zijn publicaties van 1992 en 2008 over de Europese Raad. Het boek telt 420 bladzijden en kost €34,- (€24,- als e-boek via de uitgever)
  • 3Aldus Van Rompuy in het voorwoord van mijn boek The European Council in the Era of Crises.
  • 4If Euro Fails, So Will the Idea of European Union’, Der Spiegel, 13 mei 2010.
  • 5De Visegrádgroep is een culturele en politieke alliantie van vier centraal-Europese landen: Hongarije, Polen, Tsjechië en Slowakije.
  • 6Zie bijvoorbeeld het Europees Herstelfonds. Dit 750 miljard euro tellende economisch herstelplan bestaat uit een geschenk van 390 miljard en de rest uit goedkope leningen. Deze miljarden gaan vooral naar de zuidelijke en Oost-Europese landen. Macron en Merkel hebben dit project destijds tijdens een marathonvergadering de noordelijke landen door de strot geduwd. Dit was kennelijk de prijs te betalen voor het bijeenhouden van de club, het ultieme en hoogste doel van de EU.
  • 7Zie ook het recent verschenen boek van Sophie in 't Veld The Scent of Wild Animals met citaten als 'In my view the European Council is a democratic anomaly'.  p. 47, en: Parliament should push back against the expansionism of the European Council, p. 49.
  • 8Er is momenteel sprake van een nieuwe Frans-Italiaanse combinatie van Macron en de Italiaanse leider Mario Draghi. Hoewel Macron dit ontkent, wordt de combinatie toch gezien als tegenwicht op Duitse overheersing.

Authors

Jan Werts
EU-mediacorrespondent in Brussels and member of the Scientific Council of the Montesquieu Institute