Fragiele staten: van oplossing tot probleem

‘Fragiele staten: van probleem tot oplossing’1 , luidde de titel die Kofi Annan koos voor een speech die de Internationale Spectator afdrukte in 2009. Het magazine viert dit jaar zijn 75-jarig jubileum door spraakmakende publicaties uit het archief met de kennis van nu te analyseren. Volgens Clingendaelonderzoeker Erwin van Veen heeft de introductie van het concept ‘fragiele staat’ met de kennis van nu meer problemen opgeleverd dan opgelost.

Van 1997 tot 2006 was Kofi Annan secretaris-generaal van de Verenigde Naties. In die periode gaf hij – na het falen van de VN in Bosnië en Rwanda onder zijn leiding als hoofd Vredesoperaties – een stevige impuls aan zowel mondiale armoedebestrijding als VN-vredesmissies. Zo introduceerde hij bijvoorbeeld het concept Responsibility to Protect (R2P).2

In december 2008 gaf Annan de speech ‘Fragiele Staten: van probleem tot oplossing’, die later werd gepubliceerd in de Internationale Spectator. In deze speech positioneerde hij fragiele staten als probleem dat het bereiken van de Millenniumdoelen (MDGs) in de weg staat. Annan noteerde dat ongeveer 40 landen die circa 14 procent van de wereldbevolking huisvestten, maar liefst 30 procent van de wereldwijde armoede voor hun rekening namen.

Daarnaast zette Annan fragiele staten neer als een mondiale kostenpost voor niet-fragiele staten waardoor er, naar zijn mening, een collectief belang bestond in het verminderen van fragiliteit. Zo zouden fragiele staten onder andere regionaal conflict, drugshandel en piraterij in de hand werken.

Fragiele staten ontstaan volgens de voormalige secretaris-generaal van de VN door drie factoren: politieke achterstelling en sociaaleconomische onderontwikkeling, buitenlandse bemoeienis zoals wapen- en mensenhandel, en klimaatverandering. Annan stelde dat de oplossing ligt in het creëren van effectieve en stabiele (staats)instituties; hij ziet democratische verkiezingen daarbij niet als voorwaarde en zeker niet als substituut voor de opbouw van staatsinstellingen. Hij vroeg tot slot om meer erkenning van het probleem van fragiele staten, onderstreepte het belang van preventie en pleitte voor gecoördineerde, internationale inspanningen van lange duur om fragiliteit terug te dringen.

De term ‘fragiele staten’ valt terug te voeren op het begin van de jaren 2000. Het was een verzamelterm voor landen als Afghanistan, Somalië, Irak, de Democratische Republiek Congo en El Salvodor die volgens Annan “het beste omschreven worden als naties waar het de staat ontbreekt aan hetzij de wil, hetzij het vermogen om zijn burgers de meest basale diensten te verlenen”.3  Het uitgangspunt is dat in een dergelijke situatie politieke crises en conflict permanent op de loer liggen en armoede structureel blijft.

De term fragiele staat bleek in de wereld van de geopolitiek nuttig om interventies in zulke landen te legitimeren

In de loop van de jaren 2000 diende het begrip fragiele staat ruwweg twee doeleinden. Allereerst functioneerde de term in de ontwikkelingswereld als koerscorrectie op de MDGs van het jaar 2000. Het concept introduceerde politieke achterstelling als een verklarende factor voor blijvende armoede in aanvulling op de meer gangbare apolitieke en technische benadering van het begrip ontwikkeling.4

Ten tweede bleek de term fragiele staat in de wereld van de geopolitiek nuttig om interventies in zulke landen te legitimeren en richting te geven. De aanname was dat streng toezicht door de internationale gemeenschap lokale institutionalisering en democratisering een flinke impuls zou kunnen geven. Enerzijds betrof het hier bilaterale interventies – met name van de Verenigde Staten – in landen als Afghanistan en Irak. Anderzijds betrof het multilaterale interventies in delen van Sub-Sahara Afrika in de vorm van multidimensionale vredesmissies.

Ontwikkelingssamenwerking en geopolitiek vonden elkaar in het gebruik van de term fragiele staten als anker voor een uitgebreide internationale vredesopbouw- en staatsvormingsagenda die de rechtsstaat, democratie en vrije markt wereldwijd diende te bevorderen. Hoewel de ‘politieke’ koerscorrectie op de MDGs hoognodig was, ging de introductie van het concept fragiele staat achteraf toch met meer problemen gepaard dan het oploste. De drie hoofdproblemen, die ik hierna bespreek, zijn: 1) het op een voetstuk plaatsen van de staat als hoofdschuldige van fragiliteit; 2) het bestempelen van de fragiele staat als unieke plaats delict; en 3) onduidelijkheid in oorzaak-gevolgrelaties tussen factoren die fragiliteit creëren.

1) De staat als hoofdschuldige van fragiliteit?
In zijn eerder genoemde definitie legde Annan de schuld van fragiliteit eenduidig bij de staat; zo heeft hij het over “naties waar het de staat ontbreekt aan […]”.3  De staat is volgens hem ofwel expres fragiel (het ontbreekt aan politieke wil om te hervormen), ofwel de staat kan niet anders dan fragiel zijn (het ontbreekt aan vermogen om aan fragiliteit te ontkomen).

Hier gaat begripsmatig het nodige fout. Om te beginnen heeft de staat als entiteit geen handelingsvermogen. Hier kan men met een beetje goede wil overheen stappen. Annan bedoelde waarschijnlijk de regering of overheid van een land, die wel handelingsbekwaam is.

Het op dezelfde hoop gooien van naties en staten is daarentegen een serieuzer probleem. Het uiteenlopen van naties en staten in regio’s als de Sahel en het Midden-Oosten – grotendeels een gevolg van de imperiale en koloniale periodes – is namelijk juist één van de oorzaken van fragiliteit in de zin van instabiliteit en conflict.5  Met andere woorden, op papier zou het verminderen van fragiliteit gebaat kunnen zijn met herschikking van een aantal grenzen. Denk bijvoorbeeld aan Koerdistan, Palestina, Afghanistan/Pakistan of wellicht zelfs Syrië/Libanon. Dat was in New York (inclusief de VN), Washington of Moskou echter niet de bedoeling en wellicht ook onverstandig. Vandaar mogelijk Annans discursieve gelijkstelling van naties aan staten.

Daarnaast laat het sterke accent op de staat in Annans definitie zowel de aard van de samenleving als de rol van niet-statelijke vormen van bestuur buiten beschouwing, terwijl beiden van groot belang zijn in fragiele staten. Bestuur komt immers voort uit een context van maatschappelijke verhoudingen, informele macht en sociale legitimiteit. Het kan noch begrepen noch versterkt worden zonder diepgaand inzicht in die context waarin de staat – vertegenwoordigd door een regering of overheid – weleens minder belangrijk kan zijn dan politieke partijen, informele netwerken, gewapende groepen of zelfs stamverbanden.

Het aanwijzen van de staat als wortel van alle fragiliteit ontslaat de rest van de wereld van medeverantwoordelijkheid

Tot slot zette Annan de staat ten dele neer als een soort nutsbedrijf (zo spreekt hij over “basale diensten”3 ) waarmee hij voorbijgaat aan de identiteitsfunctie van de staat en aan diens rol als politiek arbiter van het publieke leven. Al met al lijkt het te reductionistisch om het voortduren van fragiliteit alleen op het bordje van ‘de staat’ te leggen.

2) De fragiele staat als plaats delict
Dit alles laat echter het kernprobleem overeind, namelijk dat het aanwijzen van de staat als wortel van alle fragiliteit de rest van de wereld ontslaat van medeverantwoordelijkheid. Die verantwoordelijk is er daarentegen wel degelijk. Denk aan decennia van zakendoen van het Westen met talrijke autoritaire regimes die vaak bronnen van zowel binnenlandse als regionale instabiliteit zijn (zoals met Libië onder Moammar Khadafi, Irak onder Saddam Hoessein en – meer recent – Saoedi-Arabië onder Mohammed bin Salman).

Denk daarnaast aan de rol van het Westen als hoofdafnemer van de wereldwijde drugshandel, als hofleverancier van allerhande wapentuig en als makelaar, bankier en gastheer van warlords, autocraten en andere plunderende politici. Corruptie en slecht bestuur lonen pas als je met de opbrengsten ook ergens terecht kunt waar je er niet een soortgelijke puinzooi van gemaakt hebt als thuis. Welkom in het Westen! Of, anno 2022, in Turkije of de Golf.

3) Onduidelijkheid over factoren die fragiliteit creëren
Tot slot ontbreekt het aan voldoende conceptueel en empirisch inzicht in de aard van fragiele staten om verantwoord beleid vorm te geven. Als fragiele staten het probleem zijn, dan zou men denken dat goed is uitgezocht welke factoren een staat nu eigenlijk fragiel maken. Met andere woorden, in welke hoeveelheid en in welke samenstelling maken welke fenomenen een staat nu eigenlijk in welke mate fragiel?6

Een ‘theorie van fragiliteit’ bestaat evenwel niet, en is ook niet haalbaar gebleken omdat er te veel variabelen in het spel zijn. Dit zorgt ervoor dat lijstjes van fragiele staten – zoals de Failed States Index van het Fund for Peace (tegenwoordig: Fragile States Index) – vooral descriptieve waarde hebben en niet zozeer analytisch zijn, waardoor een goede beleidsonderbouwing eigenlijk ontbreekt.7

Als ‘fragiele staten’ alleen een beleidsterm gebleven was om meer ontwikkelingsmiddelen te mobiliseren ten gunste van landen in conflict, zou bovengenoemd gebrek aan kennis nog overkomelijk zijn. Maar de notie kwam ook aan de basis te liggen van de vredes- en staatsopbouwagenda in landen als Mali, Somalië en Afghanistan. Deze agenda beslaat vele diplomatieke initiatieven, militaire en vredesmissies, en miljarden aan ontwikkelingsprogramma’s. Hoewel de gevolgen van deze interventies een complexe mix aan negatieve en positieve ontwikkelingsresultaten vormen, zal het overhaaste vertrek van de Verenigde Staten uit Kaboel in de zomer van 2021 de beeldvorming nog lang beheersen.

De Verenigde Naties, de Wereldbank en veel landen van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OECD) omarmden sterkere instituties als recept voor het terugdringen van fragiliteit, maar vaak op basis van de aanname dat capaciteitsopbouw bestaande overheidsinstituties vanzelf in staat zou stellen beter te functioneren.8  Er was te weinig reflectie op de vraag welke politieke drijfveren de prestaties van instituties beïnvloeden en te veel vertrouwen in de overheden van fragiele staten – terwijl deze juist vaak deel van het probleem zijn. Denk bijvoorbeeld aan het hoge niveau van corruptie in de Afghaanse regeringen onder zowel president Hamid Karzai als president Ashraf Ghani, die de Taliban tot aantrekkelijk alternatief maakten voor veel Afghaanse burgers.

Eens een fragiele staat, altijd een fragiele staat, lijkt eerder het geval

De combinatie van het reduceren van fragiliteit tot de staat, het impliciet ontslaan van de rest van de wereld van haar verantwoordelijkheid en het gebrek aan empirische onderbouwing voor een theorie van fragiliteit als basis voor internationale interventies heeft geleid tot een netelig probleem. Ondanks twee decennia aan militaire interventies, VN-vredesmissies (die wel succesvol zijn in het tijdelijk doen laten zwijgen van de wapens, maar niet bedoeld zijn voor het creëren van ontwikkeling op de lange termijn), miljarden aan ontwikkelingssamenwerking en talloze internationale conferenties is het aantal fragiele staten en de mate van fragiliteit wereldwijd nauwelijks afgenomen. Eens een fragiele staat, altijd een fragiele staat, lijkt eerder het geval.9

Dit suggereert dat het nut van fragiele staten als beleidskompas beperkt is geweest. Je kunt zelfs stellen dat de genoemde weeffouten in het concept ‘fragiele staten’ Westerse landen in staat hebben gesteld om interventies op te zetten die hun eigen bijdrage aan fragiliteit onderbelichtte, en waarvoor ze in diezelfde fragiele staat nauwelijks verantwoording hoefden af te leggen (bijvoorbeeld over de kwaliteit van resultaten en gevolgen van hun interventies). De stabilisatie-agenda gaat – als opvolger van de fragiele statenagenda – grotendeels onder dezelfde problemen gebukt.

Goede raad lijkt duur
Goede raad lijkt duur, maar is reeds voorhanden in de universaliteit van de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDGs) die duidelijk hebben gemaakt dat fragiliteit in de zin van conflict, instabiliteit en onderontwikkeling een globale verantwoordelijkheid is. Nu moet daar alleen nog fatsoenlijk invulling aan gegeven worden. De SDGs blijven impliciet toch vooral een agenda voor ontwikkelingslanden die met de mond beleden wordt, maar in de praktijk aan dynamiek verliest.

Daarnaast hebben westerse landen zelf ook het nodige SDG-huiswerk te maken. Tenminste, als minder fragiliteit en dus een menswaardiger bestaan echte beleidsdoelen zijn in Den Haag, Brussel en New York. Denk aan het versnellen van de groene energietransitie om zowel de afhankelijkheid van gas en olie uit autoritaire regimes te verminderen (nu extra actueel door de Russische invasie van Oekraïne) en een belangrijke inkomstenbron van zulke regimes onder druk te zetten, aan het paal en perk stellen aan belastingparadijs Nederland ter bestrijding van mondiale corruptie, aan het opzetten van een beter drugsbeleid dat niet alleen de vraag criminaliseert maar ook productie en transit overweegt, en aan het verplicht stellen van betere due diligence om witwassen en verborgen eigenaarschap aan te pakken.

Op basis van de inzichten van nu zijn dat wellicht aanbevelingen die Annan had kunnen onderschrijven.

• 1Kofi Annan, ‘Fragiele staten: Van probleem tot oplossing’, Internationale Spectator, jrg. 63, nr. 2, februari 2009, blz 63-66.
• 2De ‘Responsibility to Protect (R2P)’ is een wereldwijde politieke afspraak uit 2005 tussen de leden van de Verenigde Naties om zich in te zetten ter voorkoming van genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid. Inmiddels is deze afspraak een internationale norm (‘soft law’).
• 3 a b c Kofi Annan, ‘Fragiele staten: Van probleem tot oplossing’, Internationale Spectator, jrg. 63, nr. 2, februari 2009, blz 63.
• 4Zie bijvoorbeeld het 2005 World Summit outcome document waarvan de eerste twintig pagina’s over ontwikkeling en ontwikkelingsfinanciering gaan. ‘World Summit Outcome’, 2005. Apolitiek en technisch refereren hier aan het negeren van de effecten die systemen van macht en invloed kunnen hebben op ontwikkeling door hun aard van bestuur en allocatie van publieke middelen.
• 5Naties zijn gebieden waarvan de inwoners een sociaal-culturele en/of politieke identiteit delen. Staten zijn ordeningseenheden die politiek-bestuurlijk verantwoordelijk zijn voor het gebied binnen hun grenzen en daar internationaal enige rekenschap over moeten afleggen. Natiestaten combineren beide elementen. Ze ontstaan historisch gezien vaak niet vreedzaam, maar met geweld. Identiteit varieert doorgaans in sterkte en moet niet gezien worden als een binaire waarde, maar als een evolutieve schaal. Zie bijvoorbeeld: Bob Jessop, State Power, Cambridge: Polity Press, 2008. Benedict Andersen, Imagined communities, Londen: Verso, 2006.
• 6Marie-Louise Clausen en Peter Albrecht, ‘Fragile States: Analytically Vacuous, Politically Useful’, DIIS working paper, nr. 4, 2022.
• 7Zie: Fragile States Index.
• 8Daron Acemoglu en James Robinson, Why Nations Fail : The Origins of Power, Prosperity and Poverty, London: Profile Books, 2013.
• 9Erwin van Veen, ‘Global developments in state failure: A brief analysis of the Failed States Index 2005-2010’, Clingendael Institute, 2011; Marie-Louise Clausen en Peter Albrecht, ‘Fragile States: Analytically Vacuous, Politically Useful’, DIIS working paper, nr. 4, 2022.