20 jaar Nederland in Afghanistan: It’s the politics, stupid
Serie Conflict en Fragiele Staten

20 jaar Nederland in Afghanistan: It’s the politics, stupid

18 Aug 2021 - 13:47
Photo: In 2018 bezocht minister Blok van Buitenlandse Zaken Nederlandse militaire in Mazar-e-Sharif in Noord-Afghanistan. © Ministerie van Buitenlandse Zaken / Flickr
Terug naar archief

In de serie ‘20 jaar na 9/11’ staat de Clingendael Spectator stil bij het einde van de langste oorlog uit de Amerikaanse geschiedenis: Afghanistan. Na de machtsovername van de Taliban worden veel vraagtekens geplaatst bij het nut en de impact van de internationale inspanningen. In deze vierde bijdrage over de Nederlandse inzet betoogt Clingendael-onderzoeker Jorrit Kamminga naar aanleiding van zijn nieuwe boek1 dat militaire bijdrages uiteindelijk altijd ondergeschikt moeten zijn aan een duurzame politieke oplossing.

Na de unieke en symbolische aanslagen van 9/11 was het vrijwel onmogelijk voor Nederland om aan de zijlijn te blijven staan. Zeker in de context van internationale solidariteit en de wil om er internationaal ‘bij te horen’.

Nederlandse militairen waren tussen 2002 en 2021 achtereenvolgens werkzaam in de Afghaanse provincies Kabul, Baghlan, Kandahar, Uruzgan, Kunduz en Balkh, met als doel onder andere stabiliteit te brengen en het veiligheidsapparaat, het leger en de politie op te bouwen. Zo’n 30.000 Nederlandse militairen hebben in deze periode in Afghanistan gediend.

Vanaf het begin van deze missie was het duidelijk dat niemand de gevolgen ervan kon overzien. Sindsdien is Nederland terechtgekomen in een politieke ‘groef’ waarbij de missie, ondanks alle tegenslagen, keer op keer werd verlengd.

Kamminga- Amerikaanse militairen tijdens een training in 2010. Expert Infantry - Flickr
Amerikaanse militairen tijdens een training in 2010. © Expert Infantry / Flickr

De groef waar Nederland na 9/11 in is blijven hangen is die van een langspeelplaat die van begin tot eind is gecomponeerd door de Verenigde Staten: van het besluit van president George W. Bush om Afghanistan aan te vallen (2001), via het besluit van president Donald Trump om te gaan onderhandelen met de Taliban (2018), tot het besluit van president Joe Biden om de troepen uiteindelijk terug te trekken.

Het is een plaat waarop de strijd tegen het terrorisme niet alleen de ouverture is, maar vervolgens altijd als een tweede stem te horen blijft.2 Biden tikt Nederland uiteindelijk uit die groef door het akkoord uit te voeren dat zijn voorganger in februari 2020 met de Taliban heeft gesloten: terugtrekking van de Amerikaanse troepen in ruil voor dubieuze veiligheidsgaranties.

Als je terugkijkt is het ongelooflijk dat het zo lang heeft geduurd

Het gevolg hiervan was dat Nederland ook stopte met de laatste, bescheiden bijdrage aan de – door de NAVO geleide – trainingsmissie Resolute Support.3 Het is, zelfs na twintig jaar, toch nog een abrupt einde van een indrukwekkend, uniek traject in de Nederlandse politieke en militaire geschiedenis.

Als je terugkijkt is het ongelooflijk dat het zo lang heeft geduurd. Een meerderheid in de Tweede Kamer vond het eind 2002 al wel voldoende, op het moment dat Nederland voor de tweede keer de bijdrage aan de International Security Assistance Force (ISAF) missie verlengde.4

Het was volgens het parlement nu aan andere landen om het stokje over te nemen. De ‘missiemachine’ bleef echter doordraaien, gedreven door ambitie, politieke druk en solidariteit binnen de NAVO. Nederland bleef bijdragen, zelfs bij onduidelijke mandaten, groeiende onveiligheid, Nederlandse slachtoffers of onenigheid binnen het kabinet.

Waarom heeft Nederland twintig jaar lang militairen ingezet?
Militairen werden in het begin vooral ingezet om de relatieve politieke stabiliteit in en om de hoofdstad Kabul te bewaken. Dat was achteraf gezien nuttig. Het mandaat was beperkt en de missie was puur gericht op veiligheid en stabilisatie.

Later werd de militaire benadering echter allesoverheersend. Militairen werden opeens overal voor ingezet: voor de jacht op terroristen, voor ontwikkeling en wederopbouw, voor force protection om training mogelijk te maken en zelfs voor onderhandelingen met lokale stammen en machtshebbers.

Kamminga - Amerikaanse militairen controleren Afghanen bij een checkpoint in Yosef Khel, in provincie Paktika, 2012. DVIDSHUB - Flickr
Amerikaanse militairen controleren Afghanen bij een checkpoint in Yosef Khel, in de provincie Paktika in 2012. © DVIDSHUB / Flickr

De dominante militaire aanpak werd bijna een doel op zich. Bij tijdelijke successen zei de politiek: het gaat goed, we moeten nu zeker niet stoppen. Bij groeiende onveiligheid en instabiliteit was het: we moeten meer troepen sturen.

Nederland bleef twintig jaar lang met de ene na de andere militaire missiebijdrage komen. Niet alleen omdat daar om gevraagd werd door de Amerikanen of de NAVO, maar ook omdat er steeds weer een ruime Kamermeerderheid voor te vinden was. Slechts één keer sprong Nederland van de rijdende trein: toen de beoogde tweede verlenging van de Uruzgan-missie in 2010 niet doorging. Verder bleven we steeds militairen sturen.

Is dat volledig zinloos geweest? Nee. De inzet van Nederlandse militairen is zeker nuttig geweest om Afghaanse veiligheidstroepen te trainen en om op kleine schaal ontwikkelingsprojecten mogelijk te maken in een fragiele situatie.

Het was echter de nadrukkelijke opzet dat Nederlandse militairen met hun aanwezigheid de voorwaarden zouden creëren voor politieke stabiliteit. Dat lukte in Kabul min of meer, maar niet in de rest van het land.

Kamminga - Een Nederlandse militair feliciteert een Afghaanse deelneemster aan de politieacademie in Kabul in 2011 voor het behalen van haar certificaat. NATO Training Mission-Afghanistan - Flickr
Een Nederlandse militair feliciteert een Afghaanse deelneemster aan de politieacademie in Kabul in 2011 voor het behalen van haar certificaat. © NATO Training Mission-Afghanistan / Flickr

In die rol schuilt het grote falen van de internationale militaire en civiele missies: ze hebben in twintig jaar tijd niet voldoende stabiliteit gecreëerd of kansen aangegrepen om processen van vrede en verzoening te ondersteunen en versterken. Er lagen genoeg kansen om dit te doen, vooral tot 2006, toen het nog relatief rustig was in Afghanistan.

Dit valt de militairen zelf natuurlijk niet te verwijten, maar de politiek heeft hier een grote steek laten vallen. Hoe dodelijk die steek zal zijn voor de politieke stabiliteit van Afghanistan zal de komende maanden duidelijk worden.

Komt er een burgeroorlog? Of is het Taliban-regime – hoe ironisch en tragisch ook – wel in staat om voor de stabiliteit en veiligheid te zorgen die wij twintig jaar tevergeefs probeerden te ondersteunen? Voorlopig weten we het niet, maar het vooruitzicht is in beide gevallen dieptriest voor de Afghaanse bevolking.

Mede als gevolg van de politieke impasse ging het Afghaanse conflict gewoon door en werden jaarlijks ongeveer 10.000 burgers gedood of verwond

Het primaat van een politieke oplossing was al vanaf het begin duidelijk. Het heeft Nederland en zijn bondgenoten de afgelopen twintig jaar lang echter niet aangezet tot een effectieve politieke strategie gericht op vrede en verzoening.

Mede als gevolg van deze politieke impasse ging het Afghaanse conflict gewoon door en werden jaarlijks ongeveer 10.000 burgers gedood of verwond. Het is een tragische vorm van collateral damage die Nederland en de rest van de internationale gemeenschap ondanks miljardeninvesteringen niet heeft kunnen voorkomen. Dat moeten Nederlandse politici zich ook aanrekenen.

Schrikbeeld van permanente oorlog
Zodra in de Tweede Kamer gesproken werd over initiatieven om vrede dichterbij te brengen (‘praten met de Taliban’), verscholen de ministers en de meeste Kamerleden zich achter het veilige ‘Afghaanse zeggenschap.’

Zie bijvoorbeeld het antwoord van de toenmalige minister van Buitenlandse Zaken, Maxime Verhagen (CDA), in een algemeen overleg op 1 maart 2010: “Nederland is (…) in internationaal opzicht geen vreemde eend in de bijt als het zegt dat de Afghaanse regering en niet het westen het initiatief moet nemen tot verzoening met de Taliban.”5 Alsof een westers initiatief automatisch zou betekenen dat je ook meteen op de onderhandelingsstoel gaat zitten van de Afghaanse regering.

Kamminga - Speciaal voor de Nederlandse militairen in Afghanistan in het kader van Task Force Uruzgan werd er in 2008 een vaatje nieuwe haring ingevlogen. ResoluteSupportMedia - Flickr
Speciaal voor de Nederlandse militairen in Afghanistan in het kader van Task Force Uruzgan werd er in 2008 een vaatje nieuwe haring ingevlogen. © ResoluteSupportMedia / Flickr

Deze passieve houding leidde op zijn best tot besluiteloosheid en bracht verzoening geen stap dichterbij. En dat terwijl de VS en de NAVO op het militaire slagveld wel bereid waren om bijna veertien jaar lang de touwtjes in handen te nemen en de Afghanen te vertellen wat de beste strategie en tactieken waren.

Je zou het achteraf ook het ‘grote gelijk van Harry van Bommel’ (toenmalig Tweede Kamerlid, SP) kunnen noemen: ondanks een overdosis goede bedoelingen, militaire vakkundigheid en heldhaftig optreden stond oorlog voeren uiteindelijk toch in de weg van een diplomatieke oplossing. Zo werd het schrikbeeld van de ‘permanente oorlog’ een feit.

Praten met terroristen
De Afghanen zitten er nog steeds middenin. De NAVO (inclusief Nederland) niet meer, omdat president Biden voor ons de stekker eruit heeft getrokken. Zelfs de enige strategie om de militaire offensieven en verzoening kunstmatig aan elkaar te koppelen – de poging om een verzwakte Taliban aan de onderhandelingstafel te krijgen – is uiteindelijk uitgelopen op een fiasco.

Toen voormalig minister van Binnenlandse Zaken Guusje ter Horst (PvdA) en Van Bommel in januari 2010 pleitten voor praten met de Taliban – en de verantwoordelijkheid daarvoor bij het Westen legden – schreeuwde de rest van politiek Den Haag moord en brand.6 Zo vroeg Joël Voordewind (ChristenUnie) in 2010 aan Van Bommel: “Kun je onderhandelen met een terroristische organisatie, zonder dat je daar überhaupt de regering bij betrekt?”7

In de Haagse werkelijkheid bleef deze optie vooralsnog onbespreekbaar, en minister Ter Horst werd teruggefloten naar het geldende kabinetsstandpunt: Nederland onderhandelt niet met ‘terroristen’. Daarin is echter wel het een en ander veranderd sinds president Trump in december 2018 juist met de Taliban rond de tafel is gaan zitten, hetgeen heeft geleid tot het akkoord van februari 2020.

Kamminga - In 2012 keren enkele destijds gewond geraakte Nederlandse militairen terug naar Kamp Holland in Afghanistan. Roel Wijnants - Flickr
In 2012 keren enkele destijds gewond geraakte Nederlandse militairen terug naar Kamp Holland in Afghanistan. © Roel Wijnants / Flickr 

We zullen nooit weten wat er de afgelopen twintig jaar gebeurd zou zijn als Nederland géén militairen had gestuurd. Wat we wel weten is dat de ISAF-missie in haar kerntaak – het creëren van de randvoorwaarden voor veiligheid en politieke stabiliteit – is mislukt.

We weten ook dat de Resolute Support-missie en de andere trainingsmissies kwalitatief en kwantitatief een redelijke bijdrage hebben geleverd aan de ontwikkeling van de Afghaanse veiligheidstroepen, maar dat de duurzaamheid daarvan volledig afhangt van de politieke en economische ontwikkelingen in Afghanistan.8

Tot slot weten we dat de anti-terroristische missies – Enduring Freedom en later Freedom’s Sentinel – weliswaar voorlopig de kans op een tweede 9/11 hebben verkleind, maar dat de terroristen niet verslagen zijn in Afghanistan. Al met al een zeer magere eindbalans van twintig jaar militaire inzet. It’s the politics, stupid. Militaire bijdrages, ook met de beste bedoelingen en het fantastische werk van Nederlandse militairen, moeten uiteindelijk altijd ondergeschikt zijn aan een duurzame politieke oplossing.

Parallelle werkelijkheden
Twintig jaar lang is Afghanistan een constante factor in het Nederlandse buitenlands beleid geweest. Dit is vooral het resultaat van internationale solidariteit en ambitie. Nederland wil wereldwijd bijdragen aan mensenrechten, veiligheid en rechtsorde.

Dat is mooi, zou je denken, maar deze positieve insteek heeft als keerzijde dat kritiek op dit soort militaire missies bijna uit den boze is en niet meedoen een taboe wordt. Zo was er bijvoorbeeld in februari 2020 terecht veel ophef in de Tweede Kamer over de vaststelling dat Nederlandse ambtenaren en onafhankelijke onderzoekers vaak druk voelen om positief te rapporteren over de voortgang en resultaten van missiebijdrages.9

Stoer blijven volhouden dat er met terroristen niet onderhandeld wordt, is eigenlijk hetzelfde als zeggen dat je niet geïnteresseerd bent in een duurzame oplossing

Als we willen dat het idealistische buitenland ook in de toekomst een constante blijft, moet er wel wat veranderen. Allereerst moet de Nederlandse inzet in de toekomst vooral in dienst staan van de politiek van het gastland. Bijdragen aan het versterken van overheidsinstellingen en goed bestuur is daar onderdeel van, maar zeker ook robuuste diplomatieke steun om een politieke oplossing dichterbij te brengen en conflicten op te lossen.

Twintig jaar lang waren we bereid om op militair vlak ‘robuust’ bij te dragen, maar ontbrak het hieraan op diplomatiek terrein. De noodzaak om te praten met de Taliban betekent ook dat we elders moeten onderzoeken of praten met terroristische organisaties mogelijk is. Stoer blijven volhouden dat er met terroristen niet onderhandeld wordt, is eigenlijk hetzelfde als zeggen dat je niet geïnteresseerd bent in een duurzame oplossing.

Kamminga - Onder toezicht van de gouveneur van Uruzgan leegt een Nederlandse ISAF-militair een van de stembussen in 2008. ResoluteSupportMedia - Flickr
Onder toezicht van de gouveneur van Uruzgan leegt een Nederlandse ISAF-militair een stembus in 2008. © ResoluteSupportMedia / Flickr

Daarnaast moet Nederland in de toekomst ontwikkelingsprojecten en missiebijdrages flexibeler en realistischer vormgeven, maar zonder ambities los te laten. Dat is een lastige balans, zeker omdat politiek gezien het kritische vergrootglas van de Tweede Kamer continu op deze internationale bijdrages zal liggen.

De titel van een recent evaluatierapport van de (onafhankelijke) directie Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) geeft de juiste richting aan: “Minder pretentie, meer realisme.”10 We moeten stoppen met het creëren en in stand houden van parallelle werkelijkheden die het wellicht goed doen in Den Haag, maar waar de Afghanen niet of nauwelijks zeggenschap over hebben.

Lessen voor toekomstige missies
Op 22 april 2021 werd in deze Haagse werkelijkheid een motie aangenomen die het kabinet oproept een onafhankelijk onderzoek in te stellen naar de betrokkenheid van NAVO-landen bij het conflict in Afghanistan.11 De motie werd door vrijwel de volledige Tweede Kamer gesteund (149 stemmen).

Dit is goed nieuws, omdat er nu een onafhankelijk overkoepelend onderzoek komt naar het resultaat van de Nederlandse inzet gedurende de hele periode van 2001 tot en met 2021. Dat is – ook met de Taliban in Kabul – uiterst belangrijk.

Zo eindigt twintig jaar heftig Kamerdebat over Afghanistan uiteindelijk toch nog met consensus: het kabinet en de Tweede Kamer vinden elkaar in de wens om deze periode te evalueren en om lessen te trekken voor toekomstige missies.12 Het is de vraag of de Afghaanse werkelijkheid daar ooit nog eens van zal profiteren.

Bovendien zal het onderzoek nu volledig overschaduwd worden door de machtsovername van de Taliban. Het maakt nogmaals duidelijk dat uiteindelijk niet de individuele missiebijdrages belangrijk zijn in Kunduz of Uruzgan, maar vooral het grotere politieke plaatje.

 

bookcoverJorrit Kamminga - Je wordt bedankt Bin Laden: 20 jaar Nederland in Afghanistan

Uitgeverij: Jalapeño Books

Pagina’s: 350

Verschijningsdatum: 11 september 2021

ISBN: 978-94-931370-2-8

Prijs: €20,00

 

Auteurs

Jorrit Kamminga
Associate Fellow bij Instituut Clingendael