Europa of Atlantica: Afscheid van de Atlantische Oriëntatie?

Nederland wordt met Brexit en Trump uitgedaagd in zijn traditionele oriëntatie van het buitenlandbeleid: de gelijktijdige inzet op Europese en Atlantische samenwerking. De Clingendael Spectator analyseert deze dubbelstrategie en mogelijk ongemakkelijke spagaat in de serie Europa of Atlantica. In dit eerste deel plaatst emeritus hoogleraar Duco Hellema het moeizame afscheid van de Atlantische oriëntatie in historisch perspectief.

Het is een gebruikelijk oordeel: Nederland heeft gedurende de Koude Oorlog een Atlantisch-georiënteerd buitenlands beleid gevoerd. Nederland speelde gedurende de Koude Oorlog, zoals de politicoloog Alfred van Staden het in zijn gelijknamige boek noemde, graag de rol van ‘een trouwe bondgenoot’. Andere beleidsdoelstellingen, zoals het streven naar Europese integratie, werden aan deze Atlantische oriëntatie ondergeschikt gemaakt, of daar in ieder geval niet strijdig mee geacht.

Als het ging om de relaties met de niet-westerse landen, en met name om Indonesië, was er niet altijd sprake van Atlantische liefde

De Koude Oorlog
En inderdaad, zeker als het ging om problemen en conflicten binnen de westerse wereld, en vooral in Europa, heeft Nederland vaak standpunten ingenomen die uitgingen van de noodzaak de Atlantische eenheid, en de Amerikaanse leiding binnen de NAVO, te handhaven. De Nederlandse opstelling ten aanzien van de Europese integratie sloot bij deze Atlantische oriëntatie aan. De Europese Gemeenschap (EG) mocht zich niet ontwikkelen tot een politiek of militair alternatief voor de NAVO. Binnen de EG diende vooral een gemeenschappelijke markt te worden gerealiseerd, onder leiding van de (supranationale) Europese Commissie.

Toch steunde Nederland en Luns de Verenigde Staten niet onvoorwaardelijk. Als het ging om de relaties met de niet-westerse landen, en met name om Indonesië, was er niet altijd sprake van Atlantische liefde. Maar voor wat betreft Europa, de EG, of kwesties als de beschikking over kernwapens in Europa, koos Nederland altijd voor Atlantische samenwerking.

Dat werd niet echt anders gedurende de jaren zeventig, ook niet tijdens het centrumlinkse kabinet-Den Uyl (1973-1977). Minister van Buitenlandse Zaken Max van der Stoel verklaarde bij verschillende gelegenheden dat de NAVO de hoeksteen van het Nederlands buitenlands beleid bleef. Echte problemen ontstonden vooral na Het kabinet-Den Uyl. Het befaamde NAVO-Dubbelbesluit van 1979, over nieuwe Pershing-2 en kruisraketten leidde tot ernstige controverse in de Nederlandse samenleving. Maar, afgezien van de kruisrakettenkwestie, werd onder leiding van CDA-minister van Buitenlandse Zaken Hans van den Broek (1982-1993) ook tijdens de jaren tachtig een Atlantische koers gevaren. Ook bleef Nederland zich terughoudend opstellen tegenover voorstellen om de EG meer politieke of zelfs militaire taken toe te kennen.

Hoe moeten we de Atlantische oriëntatie en de Atlantisch-Europese spagaat verklaren? Nederlandse politici en bewindslieden, alsmede invloedrijke commentatoren als J.L. Heldring, verwezen daarbij in de eerste plaats naar de Sovjetdreiging. Atlantische eenheid, mede gebaseerd op de Amerikaanse militaire en nucleaire macht, vormde een noodzakelijk tegenwicht tegenover de Sovjet-Unie. Minder vaak uitgesproken, maar eveneens van belang ter verdediging van de Nederlandse NAVO-trouw, was handhaving van de bestaande verhoudingen binnen West-Europa zelf, met name tegen mogelijke Franse of West-Duitse pogingen een dominante politieke rol op te eisen. Tegelijkertijd had Nederland, als handelsnatie en moderne export-georiënteerde economie, groot belang bij het vrijmaken van het handelsverkeer in West-Europa, die binnen de EG moest worden gerealiseerd.

Was het dus allemaal een kwestie van belangen? Ideologie en identiteit speelden naar alle waarschijnlijkheid eveneens een belangrijke rol. Ook de op het eerste gezicht realistisch denkende Heldring verwees graag naar het verleden, naar de traditioneel ‘westwaartse’, maritieme en anti-continentale Nederlandse kijk op de wereld, en de traditie van neutraliteit en vrijhandel. De ‘Europees-Atlantische’ ambiguïteit sloot – als we vanuit iets minder lange termijn kijken - ook aan bij het zelfbeeld van Nederland als een kleine mogendheid, gelegen op het breukvlak van twee invloedssferen, een continentaal-Europese en de Angelsaksische.

Sociaal-constructivistische auteurs zullen beargumenteren dat de Sovjetdreiging een ‘constructie’ was, mede gebaseerd op het krachtige vooroorlogse anticommunisme, en geen objectief ‘feit’. Het kwam ook goed uit om de Sovjet-Unie en het communisme als een groot gevaar te beschouwen, om daarmee binnenlandse politieke consensus te bevorderen, maar ook om andere buitenlands-politieke doelstellingen – zoals Europese integratie – te rechtvaardigen. Het is inderdaad nog steeds de vraag hoe reëel de dreiging van een Sovjetaanval nu eigenlijk was, al droegen de NAVO en de EG zonder twijfel bij aan een stabilisering van de verhoudingen in het tussen Oost en West verdeelde Europa.

Na de Koude Oorlog
Nederland reageerde in eerste instantie op Atlantische wijze op de grote veranderingen die zich na het einde van de Koude Oorlog in de wereldpolitiek voltrokken. Begin jaren negentig bleven de CDA-PvdA regering-Lubbers III, en minister Van den Broek, streven naar handhaving van het Atlantisch bondgenootschap. Dat had onder meer te maken met de hereniging van Duitsland. In Den Haag werd gemeend dat het potentieel machtige Duitsland moest worden geïntegreerd in de NAVO en in een goed functionerende Europese Gemeenschap. Mede daarom diende het supranationale karakter van de EG te worden versterkt. Een Nederlands plan daartoe werd evenwel in september 1991 (op ‘Zwarte Maandag’) door de meeste andere lidstaten van de hand gewezen. Het Verdrag van Maastricht creëerde daarentegen een driepijler-structuur, waarbij de tweede en derde (buitenlands-politieke en politieel-juridische samenwerking) een sterk intergouvernementeel karakter kregen. De macht van de Europese Raad als sturende instantie werd bovendien tot Nederlands leedwezen versterkt.

Nederland gaf er sterk de voorkeur aan dat de NAVO, of de grote NAVO-landen, de leiding hadden over militaire missies waar Nederland aan deelnam

Het afwijzen van het Nederlandse unieplan en de nieuwe verhoudingen in de wereld leken een heroriëntatie van het buitenlands beleid noodzakelijk te maken. Deze heroriëntatie werd in gang gezet tijdens het eerste ‘paarse’ (PvdA-VVD-D66) kabinet-Kok (1994-1998), onder verantwoordelijkheid van D66-minister van Buitenlandse Zaken Hans van Mierlo. In een nota getiteld Herijking werd in 1995, zij het voorzichtig, gepleit voor een meer Europees-georiënteerd en voor ‘grotere continentale betrokkenheid’. Tot op zekere hoogte gebeurde dat ook. Zo ging de Nederlandse regering midden jaren negentig zonder al te veel morren mee met de introductie van de euro (ook in landen die daar achteraf nog niet aan toe waren). Maar tijdens Paars-II (1998-2002) werd deze wending naar Europa, onder leiding van Van Mierlo’s opvolger, VVD-politicus Jozias van Aartsen, niet doorgezet. In tegendeel, vanaf de eeuwwisseling ging de regering zich – daartoe aangezet door een meerderheid in de Kamer - veeleer zakelijker en sceptischer opstellen tegenover Europa.

Inmiddels was het Nederlandse defensiebeleid ingrijpend gewijzigd. Er werden vanaf begin jaren negentig drastische bezuinigingen doorgevoerd. De Sovjetdreiging was immers verdwenen. Bovendien werd de Nederlandse krijgsmacht omgevormd tot een soort expeditieleger, dat overal ter wereld moest kunnen worden ingezet, met name als bijdrage aan vredesmissies en humanitaire interventies. Maar de oriëntatie op de Verenigde Staten en de NAVO bleef. Nederland gaf er sterk de voorkeur aan dat de NAVO, of de grote NAVO-landen, de leiding hadden over militaire missies waar Nederland aan deelnam. Over leiding door de Verenigde Naties was Den Haag – zeker na het drama in Srebrenica in juli 1995 – veel minder enthousiast.

De scepsis tegenover Europa werd alleen maar sterker als gevolg van de opkomst van Pim Fortuyns LPF, en later die van de PVV van Geert Wilders. De nadruk kwam meer te liggen op korte-termijn doelstellingen, zoals het reduceren van de Nederlandse financiële afdrachten. Hoogtepunt van de Nederlandse Europa-scepsis was het referendum over een zogeheten nieuwe Europese Grondwet in juni 2005: een meerderheid van het Nederlandse electoraat sprak zich toen tegen een dergelijke grondwet uit. Niet dat het veel hielp: enkele jaren later zou alsnog een min of meer gelijkluidend EU-hervormingsverdrag tot stand komen.

Groeiende twijfel
Gedurende het eerste decennium van de 21ste eeuw begon het westers optimisme dat nog zo kenmerkend was geweest voor de periode direct na het einde van de Koude Oorlog af te nemen. De aanhoudende gewelddadigheid in Afghanistan en Irak toonde aan dat er grenzen waren aan de mogelijkheden de wereld ‘safe for democracy’ te maken. De ernstige financiële problemen die zich tegen het einde van het decennium openbaarden, maakten eens te meer duidelijk dat ook de economische dominantie van het Westen onder druk stond. Onder deze omstandigheden leek een versterkte Europese samenwerking noodzakelijk. Maar vooralsnog bleef Nederland zich terughoudend opstellen. Tijdens het ministerschap van de ervaren oud-diplomaat Ben Bot (2003-2007) werd de toon weer wat positiever over Europa (ook bijvoorbeeld over EU-uitbreiding en met name over een mogelijke Turkse toetreding), maar met de benoeming tot minister van Buitenlandse Zaken in het vierde kabinet-Balkenende van de CDA-politicus Maxime Verhagen (2007-2010) werd de scepsis over Europa weer sterker.

Het doel van het Nederlands buitenlands beleid zou vooral de verdediging van het nationaal belang moeten zijn, al was niet goed duidelijk wat dat nationaal belang precies was

Nederland bleef zich in de eerste jaren van de 21ste eeuw opstellen als steunpilaar van de Verenigde Staten. Den Haag steunde de Amerikaanse ‘War on Terror’ en was onder meer bereid actief deel te nemen aan de ‘wederopbouwmissies’ in zowel Afghanistan als Irak. Maar tegelijkertijd nam de twijfel over de effectiviteit van dergelijke operaties en missies toe. Zo was er achteraf veel kritiek op de Nederlandse bijdrage aan de bezetting van Irak. Een door het kabinet-Balkenende IV zelf aangestelde onderzoekscommissie oordeelde in januari 2010 tot verbazing en ergernis van de premier buitengewoon kritisch over de Nederlandse rol. Niettemin was Nederland in maart 2011 bereid deel te nemen aan luchtacties boven Libië (en wel met een zestal F-16s), vermits die acties onder leiding van de NAVO werden uitgevoerd.

Gedurende de jaren 2010 nam de onzekerheid verder toe. Binnen Europa en de EU kwam de nadruk meer en meer te leggen op belangenbehartiging, vooral ten behoeve van Nederlandse bedrijfsleven. Zo stelde VVD-minister Uri Rosenthal bij zijn aantreden in oktober 2011 onomwonden dat diplomatie eigenlijk bovenal gericht moest zijn op economische belangen. Zijn uitspraken werden in de pers soms scherp bekritiseerd, maar een commissie van ‘Wijze Mannen’, die in voorjaar van 2013 een rapport uitbracht over de ‘modernisering van de Nederlandse diplomatie’ oordeelde dienovereenkomstig: de tijd van de mooie idealen en de grootse strategieën was voorbij. Het doel van het Nederlands buitenlands beleid zou vooral de verdediging van het nationaal belang moeten zijn, al was niet goed duidelijk wat dat nationaal belang precies was, in een wereld die werd beschreven als ‘globaal’, ‘fluïde’, en territoriaal ‘onthecht’.

Slot
Het centraal stellen van het nationaal belang leek een duidelijk richtsnoer voor beleidsvorming. Maar dat was toch vaak ook schijn. Want wat is het Nederlands belang eigenlijk precies? En wat schrijft het voor, als het bijvoorbeeld gaat om de vraag of de Europese Unie moet worden versterkt of niet? En is het Nederlands belang gediend bij uitbreiding van de EU? Bij een stevig of een meer conciliatoir beleid tegenover Rusland? Nationale belangenbehartiging – zonder ‘grootse strategieën – veronderstelt een stabiele wereld, onder meer een stabiele Europese Unie. Maar vanaf het midden van de jaren 2010 werd duidelijk dat de verhoudingen in de wereld juist turbulenter werden. De samenwerking binnen de Europese Unie begon steeds moeizamer te worden, mede als gevolg van de aanzwellende stroom van vluchtelingen en migranten. De slechter wordende betrekkingen met Rusland deden herinneringen aan de Koude Oorlog herleven.

Deze ontwikkelingen maken eens te meer duidelijk dat er wel degelijk ‘grootse’ en ‘strategische’ keuzes gemaakt dienen te worden. Terugkeer naar de oude zekerheden is daarbij bepaald niet vanzelfsprekend. Het zijn vooral het Britse besluit de EU te verlaten van juni 2016 en het beleid van de in januari 2017 aangetreden president Donald Trump, die de urgentie van een nieuwe ‘herijking’ onderstrepen. Eindelijk wordt het – ook in de Haagse mainstream politiek - duidelijk dat de gebruikelijke combinatie van een Atlantische politiek-militaire oriëntatie en terughoudendheid tegenover politieke versterking van de EU achterhaald is. Al blijft het de vraag welk alternatief daarvoor in de plaats zou moeten komen.