Europa: een grootmacht zonder machtspolitiek?

De herdenking van de honderdste verjaardag van het einde van de “Grote Oorlog” is net achter de rug. “Nooit meer oorlog” blijft ons streefdoel. Maar daar is Europa na de Eerste Wereldoorlog niet in geslaagd. Daarom is het belangrijk om ook stil te staan bij de andere verjaardagen die er staan aan te komen: het Verdrag van Versailles en de andere vredesverdragen, de oprichting van de Volkenbond – en de mislukking van de poging om een stabiele, op regels gebaseerde internationale orde te creëren. Welke lessen kunnen wij trekken uit het falen van Versailles en de Volkenbond? In het licht van deze inzichten presenteert Sven Biscop een "grand strategy" voor de EU, waarbij wel afscheid moet worden genomen van enkele grondbeginselen.  

Net als tijdens het interbellum leven we vandaag de dag in een wereld waarin het machtsevenwicht tussen verschillende grootmachten aan het verschuiven is. Geen van hen is sterk genoeg om zijn visie op de wereldorde aan de anderen op te leggen. Daardoor ontstaat een machtsspel waarin de grootmachten nog steeds samenwerken, maar elkaar tegelijk beconcurreren in een poging om zoveel mogelijk landen aan zich te binden.

Was de Eerste Wereldoorlog nog het gevolg van de uit de hand gelopen competitie tussen enkel Europese grootmachten, dan vond de wedloop in het Interbellum  plaats op een mondiaal niveau. Groot-Brittannië en Frankrijk, schijnbaar op het hoogtepunt van hun “empire”, een herrijzend Duitsland, een machtige maar aarzelende VS, de nieuwe Sovjet-Unie, en een expansionistisch Japan zochten naar een machtsevenwicht. Heden ten dage is het de interactie tussen de VS, China, Rusland en – als wij dat zelf willen – de Europese Unie die de toekomst van de internationale orde bepaalt.

Inzichten uit het Interbellum
Een internationale orde die gecreëerd wordt met als hoofddoel een van de grootmachten buiten het systeem te houden, is tot mislukking gedoemd. Alleen een inclusieve internationale orde kan stabiel zijn: als alle grootmachten er zich aan gebonden voelen, omdat ze er meer belang bij hebben dat ze gehandhaafd wordt dan dat ze in elkaar zou storten. Wordt één grootmacht door de anderen bewust aan de kant geschoven, dan zal die de wereldorde contesteren en trachten te ondermijnen.

Vandaag de dag is er geen stabiele orde mogelijk als China er geen deel van uitmaakt

Na de Eerste Wereldoorlog was er, zeker in Frankrijk, een begrijpelijke drang tot “revanchisme”: wraak op Duitsland. Maar zelfs in Parijs drong na verloop van tijd het besef door dat Europa alleen opnieuw stabiel zou kunnen worden als Duitsland weer lid van de club van Europese landen zou worden. Om dezelfde reden overwonnen de andere staten geleidelijk hun afkeer van de Bolsjewieken en knoopten ze relaties aan met de Sovjet-Unie.

Vandaag de dag is er geen stabiele orde mogelijk als China er geen deel van uitmaakt. Daarvoor is het simpelweg te groot en te machtig.

Dat betekent niet dat China koste wat het kost aan boord gehouden moet worden. Een tweede historisch inzicht uit het interbellum is dat de internationale orde uitgehold wordt als er geen consequenties verbonden zijn aan het overtreden van de regels. De sterkste sanctie die de Volkenbond kon opleggen, was expulsie. Maar als de staat die in overtreding was zich daar niks van aantrok, of zelf zijn lidmaatschap opzegde, zoals Japan na de verovering van Mantsjoerije, stond de Volkenbond machteloos.

China een plaats gunnen in de internationale orde is dus niet hetzelfde als elke Chinese beleidslijn aanvaarden. De andere landen kunnen bijvoorbeeld onmogelijk China’s soevereiniteitsaanspraken op de Zuid-Chinese Zee erkennen, want dat zou het einde betekenen van het internationaal maritiem recht. Beijing moet duidelijk gemaakt worden dat de internationale orde één geheel vormt, dat het er niet alleen die regels kan uitpikken die het toevallig goed uitkomt, en dat al te verregaande overtredingen minstens tot politieke en economische sancties zullen leiden.

Wie wil dat China zich aan de regels houdt, moet ze echter ook zelf respecteren

Dat is een moeilijke evenwichtsoefening. De EU en de VS kunnen elkaars grootste bedrijven voor de rechtbank dagen en stevige boetes opleggen, zonder dat dat de fundamenten van hun relatie aantast. Zelfs de EU en Rusland blijven handel drijven, ondanks de Oekraïne-crisis. Op dezelfde manier zou China moeten begrijpen dat het verwerpen van zijn beleid in één domein daarom nog niet betekent dat het als vijand betiteld wordt. Zulke “compartementalisering”, een dispuut kunnen hebben in het ene domein, maar blijven samenwerken in een ander, behoort tot het vast stramien van de relaties tussen grootmachten en is een manier om escalatie te voorkomen.

Wie wil dat China zich aan de regels houdt, moet ze echter ook zelf respecteren. Dat is een derde historisch inzicht: een grootmacht die weigert in de internationale orde te investeren, kan niet verwachten dat de anderen dat wel doen. De Amerikaanse President Woodrow Wilson nam de oprichting van de Volkenbond op in zijn Veertien Punten, die de basis moesten vormen van het naoorlogse systeem. Maar na de Eerste Wereldoorlog weigerde een isolationistische Amerikaanse senaat de toetreding te ratificeren. De Volkenbond was dus van in het begin gehandicapt door de niet-deelname van één van de grootmachten.

De regels en de multilaterale instellingen van de huidige internationale orde zijn grotendeels door de VS vormgegeven, na de Tweede Wereldoorlog. Voor de eerste keer desinvesteren de VS nu in het systeem, dat in hoge mate een pax americana vormt, omwille van de perceptie dat andere machten meer baat bij de instandhouding van dit systeem hebben dan zijzelf. Hoe anders reageerde Groot-Brittannië toen het richting het einde van de 19de eeuw door Duitsland ingehaald werd als industriële macht. De Britten waren dankzij hun vroege industrialisatie, de kolonisatie en de macht van de Royal Navy, die de wereldzeeën patrouilleerde, de machtigste der grootmachten geworden. Maar ook toen de pax britannica tegelijkertijd de expansie van andere machten bleek te faciliteren, bleef Groot-Brittannië toch investeren, omdat investeren nog steeds veel meer in zijn belang was dan het opgeven van de internationale orde. Tegenwoordig maakt de VS een andere afweging, met als gevolg dat het moeilijk wordt de andere machten ervan te overtuigen wel bij te blijven dragen aan de internationale orde.

Een laatste historisch inzicht is dat geen enkel land zich vrijwillig onderwerpt aan een ander en dat een orde die wordt opgelegd doch niet echt aanvaard, geen lang leven beschoren is. Japan probeerde andere landen in te lijven in zijn Greater East Asia Co-Prosperity Sphere, maar faalde omdat die uiteindelijk gebaseerd was op onderdrukking en niet op echte samenwerking. Dat sommige actoren het Japanse project aanvankelijk toch aantrekkelijk vonden, had er vooral mee te maken dat er weinig alternatieven voorhanden waren zolang de westerse koloniale machten niets anders te bieden hadden dan beperkte hervormingen en vage beloften van onafhankelijkheid in de verre toekomst.

Europa moet geen partij kiezen, maar moet de grootmacht zijn die met alle andere grootmachten goede relaties onderhoudt

Vandaag boezemt Rusland door zijn brute machtspolitiek en de invasie van Oekraïne velen opnieuw angst in, maar het heeft vooral ook velen tegen zich in het harnas gejaagd. Zelfs de staten die dicht tegen Rusland aanzitten, zijn niet zo op Moskou gesteld dat ze een provincie aan hem willen afstaan. China speelt op een veel slimmere manier zijn economische macht uit om via zijn Belt and Road Initiative (BRI) invloed te winnen. Maar de meeste landen willen niet volledig in China’s baan gezogen worden, net omdat ze gezien hebben wat er gebeurt met landen als Sri Lanka die volledig schatplichtig worden aan Beijing. Niet alles wat China aanraakt, wordt goud: er hebben zich ook al landen teruggetrokken uit het BRI, zoals Maleisië. Dit is de Koude Oorlog niet; een land dat deelneemt aan BRI, verdwijnt niet achter een ijzeren gordijn. Vele landen die door China en/of Rusland benaderd worden, willen graag ook nauwe relaties met de EU en/of de VS. Maar dan moeten die wel een aantrekkelijk aanbod op tafel leggen – anders zullen Moskou of Beijing die landen alsnog domineren.

Bismarck en de EU
Wat is in het licht van deze inzichten de aangewezen “grand strategy” voor de EU? Daarvoor kunnen we nog verder terugkijken in de geschiedenis en inspiratie opdoen bij de Duitse staatsman Otto von Bismarck. Niet de Bismarck die doelbewust een serie oorlogen uitlokte om Duitsland te kunnen verenigen. De EU bestaat immers al, dus die fase kunnen we overslaan. Wel de Bismarck die, eenmaal het Duitse keizerrijk gesticht, een web van allianties creëerde, met Duitsland als de spil. Het doel: nauwere relaties met elke grootmacht dan dat de grootmachten met elkaar hadden en daarmee een coalitie van andere grootmachten tegen Duitsland vermijden. Waar Bismarck, zolang hij aan het roer stond, wonderwel in slaagde.

Dat is precies de juiste strategie voor de EU. Europa moet geen partij kiezen, maar moet de grootmacht zijn die met alle andere grootmachten goede relaties onderhoudt. Dat is een cruciale stabiliserende rol, die moet vermijden dat we opnieuw in een bipolair systeem terecht komen: wij en de Amerikanen tegen de Chinezen en de Russen. Zo’n tweedeling leidt immers tot een conflictlogica zonder einde. De EU daarentegen moet blijven investeren in de alliantie met de VS (zeker nu die zo moeilijk loopt), maar tegelijk partnerschappen zoeken met China en Rusland, in alle domeinen waarin de belangen gedeeld worden. Die strategie van engagement moet erop gericht zijn alle grootmachten te doen profiteren van de voordelen van een op regels gebaseerde orde, opdat ze er zouden in blijven investeren – en er hun rechtmatige plaats in opnemen.

China als revisionistische macht betitelen, kan gemakkelijk een selffulfilling prophecy worden

Daarnaast moet de EU een strategisch engagement aangaan met andere sleutellanden, met name de landen die door hun positie belangrijk zijn voor de “connectiviteit” van Europa met de rest van de wereld. De EU heeft geen invloedssfeer nodig, maar moet wel vermijden dat de andere grootmachten landen tegen hun zin exclusief gaan domineren en voor ons “afsluiten”. Het EU-doel moet daarom het bieden van soevereiniteit zijn: ervoor zorgen, door voordelige relaties met Europa aan te bieden, dat andere landen voordeel blijven zien in een open economie, gebaseerd op wereldwijde regels die voor iedereen gelden. In plaats van dat Moskou of Beijing voor hen beslist, moeten we landen motiveren hun eigen beslissingen te blijven nemen en in alle vrijheid met alle grootmachten betrekkingen te onderhouden.

Autonoom strategisch denken
Wil de EU zo’n strategie voeren, dan moet ze afstand durven nemen van twee basisideeën van haar beleid tot nu toe.

Ten eerste het idee dat dat wat goed is voor de VS, goed is voor de EU en, sterker aangezet, dat de VS daarom altijd de problemen van Europa zal oplossen. De EU moet uiteraard geen strategie tégen de VS gaan voeren, maar moet wel een autonome koers varen. Wanneer zij dit niet doet riskeert Europa onbewust de Amerikaanse wereldvisie over te nemen, omdat we dat nu eenmaal zo gewend zijn. Maar de consensus in de Amerikaanse strategische gemeenschap is dat China de tegenstrever en misschien zelfs de vijand is. Is dat echter wel zo? China is net rijk en machtig geworden onder de huidige wereldorde, dus vooralsnog heeft het er geen enkele baat bij die te trachten omver te werpen. China als revisionistische macht betitelen, kan gemakkelijk een selffulfilling prophecy worden. De NAVO is een defensie alliantie. Indien de VS zelf een confrontatiekoers tegen China zou verkiezen, zal het ongetwijfeld proberen de NAVO, die eigenlijk een defensie alliantie is, te heroriënteren. Europa mag daar echter niet in meegaan.

De VS is natuurlijk een democratie en zal daarom Europa’s nauwste bondgenoot blijven. Maar de EU moet wel het idee opgeven dat het alleen met democratieën diepe partnerschappen kan aangaan en dat het een doelstelling van haar buitenlands beleid is om de rest van de wereld te democratiseren. Democratisering is altijd in Europa’s belang, omdat goed werkende democratieën stabiliteit scheppen. Maar om de andere grootmachten te democratiseren, heeft de EU de hefbomen niet. En als ze democratisering een voorwaarde maakt van samenwerking met andere landen, duwt ze die net wel in de richting van China en Rusland, ten koste van hun soevereiniteit.

De EU valt echter nog vaak in de verleiding de wereldpolitiek voor te stellen als een confrontatie tussen democratieën en niet-democratieën. Maar dat is een foute voorstelling van zaken: het gaat niet om een ideologische strijd, maar om belangen. Het doel van de EU is niet om de regering van Poetin of Xi ten val te brengen, maar dat Rusland en China zich min of meer aan de regels van de internationale orde zullen houden in hun relaties met andere staten. Welk politiek systeem elk land intern verkiest, is een zaak voor die staat en zijn bevolking.

Het opgeven van democratisering staat niet gelijk aan het opgeven van de mensenrechten. Die zijn universeel – anders waren het geen mensenrechten, maar Europese of Belgische of Nederlandse rechten. De EU kan en moet dus wel een kritische dialoog over de mensenrechten blijven aangaan met andere landen. Trouw blijven aan haar eigen waarden is echter niet hetzelfde als die waarden elders proberen afdwingen. Haar belangen verplichten de EU tot samenwerking met niet-democratische landen. De rode lijn moet zijn dat de EU, door samen te werken met landen die de mensenrechten niet respecteren, nooit zelf haar eigen waarden mag schenden. En uiteraard moet de EU de democratie in haar eigen lidstaten verdedigen, zowel tegen interne antidemocraten als tegen buitenlandse inmenging.

Conclusie: geen zwaktebod
Deze stabiliserende rol is de EU op het lijf geschreven, maar het is zeker geen zwaktebod. De EU kan die rol alleen spelen vanuit een positie van sterkte. Dat betekent in de eerste plaats politieke sterkte en eensgezindheid. Als de EU vandaag, verdeeld als ze is, signaleert dat het plaats wil maken voor China in de huidige internationale orde, zal Beijing zeggen: natuurlijk – je hebt immers geen andere opties. Een sterke, eensgezinde EU, die één strategie handhaaft tegenover China en anderen, kan echter wel een cruciale stabiliserende rol spelen. Een grootmacht hoeft dus niet aan brute machtspolitiek te doen om zijn belangen veilig te stellen.