1984: Wel of geen hulp voor het Suriname van Bouterse?

In 1984 pleitte de uit Suriname gevluchte jurist Fernandes Mendes in de Internationale Spectator voor actieve Nederlandse ontwikkelingshulp aan Suriname. Ook tijdens het bewind van dictator Desi Bouterse. De Clingendael Spectator viert dit jaar zijn 75-jarig jubileum door spraakmakende publicaties uit het archief met de kennis van nu te analyseren. Jan Pronk was een van de Nederlandse onderhandelaars bij het onafhankelijkheidsproces van Suriname. Volgens de oud-politicus was het pleidooi van Mendes in 1984 te optimistisch, maar tevens typerend voor de dilemma’s bij ontwikkelingshulp.

Vijftig jaar geleden begonnen Suriname en Nederland besprekingen die een aantal jaar later, in 1975, resulteerden in de onafhankelijkheid van Suriname. De economische verzelfstandiging werd onderbouwd met een hulpprogramma. Van alle – ruim honderdtwintig – ontwikkelingslanden ontving Suriname wereldwijd veruit de meeste hulp per hoofd van de bevolking.

Nederland stelde twee voorwaarden aan ontwikkelingshulp voor Suriname. Ten eerste diende de hulp een ontwikkeling te ondersteunen die aan alle bevolkingsgroepen gelijkelijk ten goede zou komen. Het ontwikkelingsprogramma moest zich richten op het vergroten van de economische weerbaarheid en het verbeteren van de levensomstandigheden van de hele bevolking.1

Ten tweede zou de hulp per project worden verleend, binnen een samenhangend ontwikkelingsprogramma. De projecten zouden gezamenlijk worden beoordeeld, maar Nederland zou geen veto hebben over de keuzes die werden gemaakt. Het ging immers om de ontwikkeling van een onafhankelijk land, dat van Nederland geen instemming nodig had om het pad te bewandelen dat het voor ogen had.2

De hulp was toekomstgericht; deze diende ter ondersteuning van de verdere ontwikkeling van Suriname na onafhankelijkheid. Over de hoogte werden we3  het gauw eens, omdat aan Nederlandse kant schaamte werd gevoeld over het verleden.4

Militaire coup van een machtswellusteling
In de eerste vijf jaar na de onafhankelijkheid vond enige economische ontwikkeling plaats in Suriname. Het land investeerde echter niet in duurzame groei en evenwichtige sociale ontwikkeling, waardoor de onvrede toenam. Nieuwe parlementaire verkiezingen in maart 1980 zouden die onvrede een uitweg bieden, maar voordat het zover kwam, pleegde een aantal onderofficieren onder leiding van Desi Bouterse vlak daarvoor een militaire coup.

Die coup was noch ideologisch geïnspireerd, vond noch plaats om orde op zaken te stellen in een verscheurd land en was noch bedoeld om de macht te grijpen met een politiek doel. Het was geen revolutionaire omwenteling, niet links- of rechtsom, maar een slecht gemanaged arbeidsconflict dat volkomen uit de hand liep. Bij de coup vielen doden, werden burgers geslagen en geïntimideerd, werden leden van de regering gevangengezet en gemarteld, en werd de democratie om zeep geholpen. De leiding werd overgenomen door een machtswellusteling die zich verrijkte. 

De Nederlandse hulp werd echter niet opgeschort.5  In het kabinet stelde minister voor Ontwikkelingssamenwerking Jan De Koning dat stopzetting van de hulp ernstige gevolgen zou hebben en dat grote belangen op het spel stonden.6  Welke gevolgen en belangen hij precies bedoelde bleef in het duister. In de Tweede Kamer zei hij dat het opschorten van de hulp door Suriname “terecht zou worden beschouwd als een zeer onvriendelijke daad”.7

Dat was opmerkelijk, maar De Koning ging nog een stap verder. Hij breidde de hulp uit met een half miljard gulden, stelde deze beschikbaar à fonds perdu8  en verbond er geen voorwaarden aan. Kennelijk hoopte hij op die manier de – door Bouterse als pion naar voren geschoven – Surinaamse premier Hendrick Chin A Sen te kunnen bewegen een andere weg in te slaan. Dat gebeurde niet.

Integendeel. Het parlement werd terzijde gesteld. Er vonden buitengerechtelijke executies plaats en op 8 december 1980 werden vijftien personen die zich tegen het regime hadden uitgesproken – maar geen enkele vorm van geweld hadden uitgeoefend – in koelen bloede vermoord.9

Opschorting van ontwikkelingshulp
In antwoord op de zogeheten Decembermoorden besloot het eerste kabinet van Ruud Lubbers, met Eegje Schoo als minister voor Ontwikkelingssamenwerking, de hulp wel stop te zetten.10  Een andere beslissing was op dat moment in Nederland politiek ondenkbaar. Mijns inziens was het zelfs te laat en had men alle kansen voorbij laten gaan om – gebruikmakend van het hulpinstrument – druk uit te oefenen ter bescherming van de mensenrechten.

Niettemin publiceerde de jurist Fernandes Mendes een jaar later een artikel in de Internationale Spectator waarin hij openlijk twijfelde over de juistheid van de Nederlandse beslissing om de hulp stop te zetten.11  Mendes was officier geweest in de Surinaamse krijgsmacht en tijdens de coup naar Nederland gevlucht. Dat maakte zijn stellingname destijds voor mij extra belangwekkend.

Zijn betoog in de Internationale Spectator was toekomstgericht. Mendes was (in 1984) van mening dat het voor Suriname cruciaal was dat Nederland de hulp zou hervatten en stelde de vraag aan welke voorwaarden daarbij zou moeten worden voldaan. De regering had de Kamer eerder al medegedeeld geen behoefte te hebben aan precisering van die voorwaarden.12

Was Nederland echter wel gerechtigd eenzijdig voorwaarden te stellen? Het kabinet had verwezen naar de eerder uitgebrachte Mensenrechtennota, waarin stond dat Nederlandse ontwikkelingshulp nooit zou mogen dienen ter ondersteuning van onderdrukkende regimes en dat de hulp Nederland ook niet medeplichtig zou mogen maken aan ernstige schendingen van mensenrechten.

Volgens die nota mocht een beslissing tot stopzetting van de ontwikkelingshulp op grond van het mensenrechtencriterium niet lichtvaardig worden genomen. Het zou moeten gaan om voortdurende schendingen op grote schaal, terwijl de stopzetting in armoede verkerende bevolkingsgroepen niet zou mogen schaden.

Mendes leek er in zijn artikel van uit te gaan dat in 1984 de eerste overweging niet meer kon gelden. Verwijzend naar het oordeel van het Europese Parlement, de Internationale Arbeidsorganisatie en de Inter-Amerikaanse Commissie voor de Rechten van de Mens liet hij er weliswaar geen twijfel over bestaan dat de Decembermoorden  afschuwelijk waren geweest, maar kwalificeerde ze als een tragisch incident13  en dus niet als een stelselmatige voortdurende schending op grote schaal. Na dat incident was er niet veel afschuwelijks meer gebeurd. De situatie in Suriname leek zich volgens Mendes ten goede te keren.

In werkelijkheid was dat nog maar de vraag. Bouterse zat nog steeds in het zadel en bleef zich omringen met handlangers die zich aan mensenrechtenschendingen schuldig hadden gemaakt.14  Er was geen begin gemaakt met een onderzoek naar de gebeurtenissen15  of met het herstel van de democratie. De geplande verkiezingen werden uitgesteld en vervolgens afgeblazen. De tijd was nog lang niet rijp om de hulp te hervatten. Er was ook geen enkele zekerheid dat de hulp aan iedereen ten goede zou komen, wat voor mooie woorden daarover ook mochten worden gesproken.

Wanneer de ontwikkelingshulp aan het regime zou zijn hervat, zou Nederland medeplichtig zijn geworden

En degenen die betwijfelden of de situatie inzake de mensenrechten daadwerkelijk verbeterde, kregen gelijk. In 1986 werden in het Marrondorp Moiwana 35 mensen doodgeschoten omdat zij werden verdacht van het steunen van het opstandige ‘Jungle Commando’ van Ronnie Brunswijk. Wat bleek: de slachtoffers waren helemaal geen commando’s, maar vrouwen, kinderen en bejaarden.

Wanneer de ontwikkelingshulp aan het regime zou zijn hervat, zou Nederland medeplichtig zijn geworden. Daarvoor was in de Mensenrechtennota terecht gewaarschuwd. Mendes kon dit bij het schrijven van zijn artikel in 1984 nog niet weten, maar achteraf moet worden geconstateerd dat hij in zijn Internationale Spectator-publicatie te optimistisch was.

Uitzonderlijke omstandigheden?
In zijn artikel bracht Mendes echter een tweede argument naar voren voor het hervatten van de ontwikkelingshulp. De hulp werd immers verstrekt op grond van een verdrag tussen beide landen, en volgens de Conventie van Wenen aangaande het internationale verdragsrecht kon enkel van dat verdrag worden afgeweken in uitzonderlijke omstandigheden.

Dat was althans de kern van de zogeheten Clausula rebus sic stantibus, omschreven in artikel 62 van de Weense Conventie: staten zijn gerechtvaardigd verdragsverplichtingen niet na te komen wanneer de omstandigheden waaronder het verdrag is gesloten fundamenteel zijn gewijzigd, mits (1) de omstandigheden ten tijde van het sluiten van het verdrag bepalend waren voor het sluiten van het verdrag en (2) de wijziging in die omstandigheden als gevolg heeft dat de reikwijdte van de verdragsverplichtingen fundamenteel is veranderd.16

Bij de beslissing om de hulp aan Suriname op te schorten in reactie op de Decembermoorden had de Nederlandse regering de clausule ingeroepen, met als argument dat “het behoud van de rechtsstaat een essentieel element vormde bij de sluiting van het verdrag”.17  Mendes betwijfelde echter of aan de voorwaarden van de clausule was voldaan.

Aan de eerste voorwaarde wellicht wel: de omstandigheden waren inderdaad veranderd. Aan de tweede was daarentegen niet voldaan, want de Nederlandse verplichting was van strikt financieel-economische aard. De Nederlandse financiële overdrachten konden gewoon doorgaan.

Ontwikkelingssamenwerking berust op wederzijdse verplichtingen die onverbrekelijk met elkaar verbonden zijn

Dat is echter wel een erg beperkte interpretatie van ontwikkelingssamenwerking. De reikwijdte is breder. De hulp werd gegeven om ontwikkeling te bevorderen; die ontwikkeling was niet uitsluitend financieel-economisch gedefinieerd, maar betrof ook de bevordering van een democratische rechtsstaat en een coherent proces van natievorming.

Ontwikkelingssamenwerking berust op wederzijdse verplichtingen die onverbrekelijk met elkaar verbonden zijn. Als de ene partij haar verplichtingen niet nakomt – en dat was na de coup overduidelijk het geval voor Suriname – kan de andere dat evenmin. Mendes achtte de opschorting van de hulp na de Decembermoorden “op juridische gronden twijfelachtig”18 , maar naar mijn mening zou Nederland de clausule reeds hebben kunnen inroepen na de coup van 1980.

Nederlandse houding: “bizar en opmerkelijk”
Zou het op willekeur hebben berust als Nederland de clausule reeds had ingeroepen na de coup van Bouterse, zoals Mendes suggereert? Hij noemde de houding ten opzichte van Suriname “bizar en opmerkelijk in het licht van het beleid ten aanzien van andere landen”.19  Wat Indonesië betreft heeft de auteur gelijk. Nederland had na de coup onder leiding van generaal Soeharto in 1965 en de moordpartijen die bijna een miljoen mensen het leven hadden gekost nooit een ontwikkelingsrelatie met dat land moeten beginnen.20

Maar Mendes’ bewering dat Suriname een “uniek” geval was en dat Nederland in de periode vóór 1982 nog nooit hulp aan een land op grond van mensenrechtenschendingen zou hebben beëindigd, is niet juist.13  In 1973 werd Chili – na de coup van Augusto Pinochet tegen Salvador Allende, waarbij tallozen ten slachtoffer vielen aan marteling en executie – verwijderd uit de lijst van landen die in aanmerking kwamen voor Nederlandse ontwikkelingshulp. In datzelfde jaar werd Soedan aan die lijst toegevoegd, omdat een eind was gekomen aan het oorlogsgeweld en de schending van mensenrechten.

Opschorting ontwikkelingshulp gerechtvaardigd?
De hulp aan Suriname werd in 1982 niet stopgezet, maar tot nader order opgeschort. De niet-bestede middelen bleven beschikbaar tot een moment waarop de regering vond dat de omstandigheden zodanig waren verbeterd dat hervatting mogelijk was. Uiteindelijk was dat geen juridisch maar een politiek oordeel.

Terecht wees Mendes erop dat de Nederlandse regering niet precies had aangegeven onder welke voorwaarden de hulp zou kunnen worden hervat. In welke mate zouden de mensenrechten moeten zijn gewaarborgd? Welke vorm van democratie was acceptabel? Kon Bouterse aanblijven? Moesten de plegers aan van de Decembermoorden eerst worden berecht?

Die vragen vereisten een politieke afweging. Daarbij kon gekeken worden naar de wijze waarop met andere landen werd omgegaan, maar iedere situatie was verschillend. Men kon zich beroepen op principiële overwegingen, maar die dienden – ook wanneer zij algemeen geldig werden geacht – toch land voor land beoordeeld te worden.21

Van 1982 tot 1988 is in de Tweede Kamer regelmatig over de criteria van het hervatten van de ontwikkelingshulp gedebatteerd.22  In 1988 achtten de regering en het parlement van Nederland daarvoor voldoende redenen aanwezig. Er was een nieuwe grondwet tot stand gebracht, vrije verkiezingen hadden plaatsgevonden en op basis daarvan was een nieuwe - democratisch gelegitimeerde - regering gevormd.

Bouterse was er nog steeds, maar voorlopig stond hij alleen langs de zijlijn. De schuldigen aan de Decembermoorden liepen nog vrij rond, maar in Suriname werd gesproken over een komende berechting. Het was een kwestie van tijd, en hervatting van de ontwikkelingshulp kon eraan bijdragen dat die tijd goed werd besteed. Het pleidooi van Fernandes Mendes ten gunste van een actief Nederlands beleid inzake de ontwikkelingsrelatie met Suriname, zoals verwoord in de titel van zijn Internationale Spectator-artikel, was in 1984 prematuur, maar bleek in 1988 terecht.

Toen Bouterse terugkeerde vanaf 2010, heeft Nederland zich terecht afwachtend getoond. Maar sinds hij tien jaar later politiek werd verslagen en door het gerechtshof schuldig werd verklaard aan de Decembermoorden, is er alle reden voor een actief Nederlands beleid – waarin ook plaats wordt gemaakt voor herstelbetalingen en andere stappen om in het reine te komen met het verleden.

• 1De hele bevolking, dus alle etnische groeperingen, Creolen, Hindoestanen, Javanen, inheemse groepen en Marrons. Iedereen: niet alleen de achterban van de heersende politieke partij, maar ook de anderen, inclusief het electoraat van de oppositie. Iedereen: de stedelijke economische elite, de plattelandsbevolking, de sociale middengroepen, de armste bevolkingsgroepen, kwetsbare ouderen, mannen, vrouwen en kinderen. Bron: ‘Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Suriname betreffende de Ontwikkelingssamenwerking’, in: Tractatenblad 1975, nr. 140, artikel 2.
• 2Ook wanneer men daarover in Den Haag anders dacht (zoals reeds in 1976 inzake met een investeringsprogramma ter bevordering van de bauxietwinning in West Suriname en een daartoe aan te leggen spoorlijn).
• 3De auteur was samen met Den Uyl en De Gaay Fortman een van de Nederlandse onderhandelaars bij de onderhandelingen.
• 4Maar dat verleden kwam zelf niet aan de orde. We wilden iets herstellen, maar over herstelbetalingen werd niet gesproken. Gedurende de onderhandelingen werd van Surinaamse zijde slechts één keer verwezen naar het leed dat kolonisator Nederland Suriname had aangedaan. ”Wat heeft Nederland na drie eeuwen achtergelaten? Alleen een infrastructuur voor slechts enkelen in het land”, zei minister Ooft. En collega Van Genderen: “Heeft u de huizen en wegen niet gezien? 92 procent van alles wat u ons achterlaat is oerwoud”. (Bron: Bilateraal regeringsoverleg Suriname-Nederland, Paramaribo, 21 mei 1975. Zie: Jan Pronk, Suriname. Van wingewest tot natiestaat, Volendam: LM Publishers, 2020, blz. 124,) Die opmerkingen werden gemaakt tijdens de discussie over de hulp. Ze waren bitter, maar minder hard dan mocht worden verwacht. Over de slavernij werd niet gesproken. Ook in het debat in de Eerste en Tweede Kamer werden door de leden van de Surinaamse delegatie geen harde woorden gesproken over het koloniale verleden.
• 5Dat had gekund, want de basis onder het ontwikkelingsverdrag was geschonden.  Er was geen rechtsstaat meer en geen democratie, mensenrechten werden geschonden en het was onduidelijk in hoeverre het nieuwe regime de ontwikkeling van het land ten goede wilde laten komen van de hele bevolking.  Als parlementariër behorend tot de oppositie veroordeelde ik de coup in scherpe bewoordingen, waarschuwde dat het in Suriname bergafwaarts zou gaan (“iedere coup draagt de kiem in zich van een volgende” en “van bloed komt bloed”) maar pleitte niet voor stopzetting van de hulp. (Bron: Handelingen Tweede Kamer, 1979/1980, 4 maart 1980, blz. 3521) Ik was van mening dat Nederland harde voorwaarden diende te stellen: herstel van de democratie en de rechtsstaat, geen politieke gevangenen en geen mensenrechtenschendingen. Om die voorwaarden kracht bij te zetten moest de hulp als drukmiddel worden ingezet. Als daaraan niet werd voldaan kon de hulp alsnog worden stopgezet. Dat was niet in strijd met het verdrag. Pactu servanda sunt, maar ieder verdrag heeft tenminste twee verdragspartijen en de andere partij, het regime in Suriname dat zich rechtsopvolger waande van de regering van Arron, had het verdrag door het om zeep brengen van de democratie al geschonden.
• 6Ministerraad 29 februari 1980. Zie: M.L.J. Dierikx (red.), Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking: Bronnenuitgave, Deel 5, 1997-1982, Den Haag: Instituut voor Nederlandse Geschiedenis, 2007, blz. 520-521.
• 7Tweede Kamer, Zitting 1979-1980, Kamerstuk 13893, nr. 34.
• 8Zonder dat men op teruggave rekent.
• 9Deze gebeurtenissen kwamen later bekend te staan als ‘de Decembermoorden’.
• 10Tweede Kamer, Zitting 1982-1983, Kamerstuk 17723, nr.1.
• 11H.K. Fernandes Mendes, ‘Actief Nederlands beleid inzake ontwikkelingsrelatie met Suriname noodzaak’, Internationale Spectator, jrg. 38, nr. 6, juni 1984, blz. 349-356.
• 12Tweede Kamer, Zitting 1983-1984, Kamerstuk 18100, nr. 83.
• 13 a b H.K. Fernandes Mendes, ‘Actief Nederlands beleid inzake ontwikkelingsrelatie met Suriname noodzaak’, Internationale Spectator, jrg. 38, nr. 6, juni 1984, blz. 349-356, aldaar blz. 351.
• 14De door hem aangestelde premiers Alibux en Udenhout werden net zo zeer door hem aangestuurd dan wel kregen net zo weinig ruimte als hun voorgangers Chin A Sen en Neyhorst.
• 15Premier Udenhout had daarover tegenover VN Rapporteur Amos Wako zelfs zijn schouders opgehaald: “Wie of wat zou ermee gediend zijn de feiten vast te stellen en de verantwoordelijke personen voor het gerecht te brengen? Dat zou opnieuw tot geweld kunnen leiden”. Bron: United Nations Commission on Human Rights, 1985 Report by the Special Rapporteur on Summary and Arbitrary Executions, Geneva, 12 February 1985, VN document E/CN.4/1985/17, Annex 5).
• 16Zie: N.J. Schrijver, Publiekrecht als wereldrecht, Den Haag: Boomjuridisch, 2020, blz. 94.
• 17‘Brief minister van den Broek, 16 december 1982’, Tractatenblad 1983, nr.6.
• 18H.K. Fernandes Mendes, ‘Actief Nederlands beleid inzake ontwikkelingsrelatie met Suriname noodzaak’, Internationale Spectator, jrg. 38, nr. 6, juni 1984, blz. 349-356, aldaar blz. 354.
• 19H.K. Fernandes Mendes, ‘Actief Nederlands beleid inzake ontwikkelingsrelatie met Suriname noodzaak’, Internationale Spectator, jrg. 38, nr. 6, juni 1984, blz. 349-356, aldaar blz. 352.
• 20Zie: Jan Pronk, ‘Een poging tot beïnvloeding’, in: Peer Baneke (red.), Nederland en de Indonesische gevangenen, Amsterdam: Wiardi Beckman Stichting, 1983, blz. 93-105.
• 21De vraag kan gesteld worden of opschorting dan wel stopzetting van de hulp ook gerechtvaardigd zou zijn, op politieke dan wel juridische gronden, wanneer het niet was gegaan om ontwikkelingshulp, maar om herstelbetalingen. In 1975 hadden de Surinaamse onderhandelaars niet gevraagd om compensatie van het leed dat hun samenleving in het verleden was toegebracht, maar om steun bij de verwezenlijking van een betere toekomst. Wanneer tot het eerste zou zijn beslist, zou het voor Nederland veel moeilijker zijn geweest stopzetting te rechtvaardigen. Dan zou Suriname met reden Nederland van hypocrisie hebben kunnen te beschuldigen. Daarvan was nu geen sprake. Het ging niet om beider verleden, maar om beider toekomst.
• 22Zie hoofdstuk 23, ‘Herstart’, in: Jan Pronk, Suriname. Van wingewest tot natiestaat, Volendam: LM Publishers, 2020.