30 jaar na 1989: De weerbarstigheid van de Duitse hereniging
Serie Europese Zaken

30 jaar na 1989: De weerbarstigheid van de Duitse hereniging

Hans Heijerman +1
16 Jul 2019 - 15:57
Photo: Flickr / Vivaopictures
Terug naar archief

Op 9 november 2019 is het precies dertig jaar geleden dat de Berlijnse Muur viel. In de serie “30 jaar na de val van de Muur: de erfenis” staat de Clingendael Spectator stil bij de vraag wat is uitgekomen van de optimistische verwachtingen direct na het einde van de Koude Oorlog. Waarom liep het in Europa anders dan verwacht? In het tweede deel van de serie kijken Hans en Niels Heijerman naar de oorzaken van de nog steeds bestaande economische verschillen tussen Oost- en West-Duitsland.

Met de val van de Berlijnse Muur werd een begin gemaakt met de ‘Wiedervereinigung’. Bondskanselier Helmut Kohl vervulde in dit proces een sleutelrol, maar zijn belofte dat de hereniging voor ‘blühende Landschaften’ zou zorgen is tot op heden niet ingelost. Anno 2019 lopen de Bundesländer van de voormalige Deutsche Demokratische Republik (DDR) in economisch opzicht namelijk nog altijd achter op het westelijke deel van Duitsland. Mede hierdoor wijkt ook de sociaaleconomische en politieke ontwikkeling in de ‘Heimat der Ossis’ sterk af van de situatie in het westen van Duitsland.

Hereniging
Het negeren van mensenrechten en democratie, de povere levensstandaard en de sterke economische ontwikkeling in de Bundesrepublik Deutschland (BRD) vormden samen een dodelijke cocktail voor het ‘Oost-Duitse arbeidersparadijs’. Gedurende de jaren ’80 bleef de inzet van Kohl beperkt tot diplomatieke inspanningen, maar na die Wende veranderde dit in een actief en gewaagd beleid. Zo stelde hij in december 1989: “Mein Ziel bleibt – wenn die geschichtliche Stunde es zulässt, die Einheit unserer Nation”. Een slimme politieke zet. Hij wist namelijk dat de steun van de Oost-Duitsers cruciaal zou zijn voor de eenwording, maar ook om de beoogde verkiezingen in het verenigde Duitsland te kunnen winnen. In politiek opzicht zorgde Kohl voor een wonder. In maart 1990 won hij met grote meerderheid de Duitse verkiezingen, op 18 mei werd het Staatsverdrag ondertekend dat de monetaire, sociale en economische unie van Duitsland vormgaf en op 3 oktober in hetzelfde jaar werd dit proces reeds afgerond. Echter, het economische aspect van de hereniging werd onderschat.

Conversie
De economieën van Oost- en West-Duitsland waren sinds de tweedeling in 1949 uit elkaar gegroeid. Waar het westen het Wirtschaftswunder realiseerde, werd in het oosten de communistische planeconomie ingevoerd en regeerden staatsbedrijven. Concurrentie was de motor van de kapitalistische BRD-economie, terwijl dergelijke bedrijfsmatige competitie een onbekend fenomeen was in de DDR. Dit resulteerde in uiteenlopende kwaliteitsstandaarden, maar het zorgde ook voor grote verschillen in bedrijfscultuur en arbeidsethiek. Desniettemin werd het mogelijk geacht deze uitersten te verenigen. Hierbij waren enkele ontwikkelingen cruciaal, te weten: de conversie van beide economieën; de invoering van de West-Duitse Mark (D-Mark) in heel Duitsland; de sociale unificatie; en de privatisering van de Oost-Duitse economie. 

De eerste stap in het unificatieproces betrof het afschaffen van de planeconomie en de invoering van het westerse model in de voormalige DDR. Dit begon met de introductie van de D-Mark in het oosten, waardoor een monetaire unie werd gevormd. Kritiek van economen, die stelden dat monetaire unificatie moest volgen op economische convergentie, werd genegeerd. Hierdoor diende zich direct een dilemma aan, namelijk: tegen welke wisselkoers konden de Oost-Duitsers hun Ostmarken inruilen voor de D-Mark? Bondskanselier Kohl besloot daarbij als “Ausdruk der Solidarität unter den Deutschen” een voor Oost-Duitsland gunstige wisselkoers door te voeren. De koers voor salarissen, pensioenen en spaargeld werd vastgesteld op 1:1 en voor financiële producten op 2:1. Op deze manier steeg de reële koopkracht voor veel Oost-Duitsers, maar deze koers en koopkracht waren geenszins gebaseerd op de intrinsieke kracht van beide economieën, waardoor het op de langere termijn negatieve gevolgen had voor geheel Duitsland.

Agenten op de Berlijnse Muur, 1989.
Agenten op de Berlijnse Muur, 1989. © Flickr / Mark Dries

De tweede zet in het eenwordingsproces was de vorming van een sociale unie. De West-Duitsers moesten immers bereid zijn het oosten economisch en monetair te ondersteunen. Tegelijkertijd wilde de regering een exodus van Oost- naar West-Duitsland voorkomen en dus moest een sociaal vangnet van formaat worden opgebouwd in de voormalige DDR. Dit proces begon met de invoering van het westerse systeem in de oostelijke Länder, waarbij pensioenen werden verhoogd en werkloosheidsuitkeringen werden ingevoerd. De kosten die deze sociale hervormingen met zich meebrachten werden in de eerste jaren voornamelijk betaald met leningen, waardoor het begrotingstekort en de publieke schuld zelfs snel boven de monetaire richtlijnen van het Verdrag van Maastricht (1992) opliepen,.

De derde manoeuvre in het integratieproces betrof de privatisering van alle staatsbedrijven in de vroegere DDR. Hiertoe werd in maart 1990 het Treuhandanstalt agentschap (THA) opgericht. De schaal van deze privatisering was ongekend, omdat de THA maar liefst 90 procent van de productiecapaciteit en 57 procent van de grond in de DDR in handen kreeg. Bovendien moest de Treuhand ongeveer 500.000 arbeiders bij nog op te richten bedrijven onderbrengen. De overheid had verwacht dat de privatisering van staatsbedrijven een investeringsstroom richting het oosten zou genereren, maar deze bleef grotendeels uit. Derhalve nam de regering enkele (in)directe maatregelen om de investeringen in het oosten te stimuleren, zoals het verstrekken van investeringssubsidies en leningen tegen een zeer lage rente.

In de periode 1992-1995 werd met Duitse Gründlichkeit vrijwel de gehele voormalige DDR gerenoveerd

Tenslotte investeerde de regering zelf ook fors in de ‘neue Bundesländer’, waardoor Kohl in ieder geval tijdelijk gelijk kreeg met zijn bloeiende landschappen. Dit bleek onder meer uit de uitgaven aan de renovatie van Oost-Duitse steden, al hadden de opbouw van de sociale zekerheid en de infrastructuur eveneens een belangrijk aandeel in deze investeringen. In eerste instantie sorteerde dit het gewenste effect, gezien ook de sterke initiële groei van het BBP in de nieuwe Bundesländer. Deze groeide tussen 1991 en 1994 achtereenvolgens met 10; 12,7; en 11,9 procent ten opzichte van het jaar ervoor. Het waren deze groeicijfers die Kohl bevestigden in zijn optimisme over de economische integratie van Duitsland. In 1995 en 1996 nam deze groei weliswaar reeds sterk af, maar was de progressie nog altijd groter dan in westelijke bondsstaten. Vanaf 1997 was de groei van het BBP in het westen echter weer groter dan in het oosten, waarna de overgebleven verschillen nooit geheel werden weggewerkt.

-

Kunstmatige welvaart
De Duitse regering wilde de Wiedervereinigung snel tot een algeheel succes maken en zodoende namen de investeringen gigantische proporties aan, met een bouwboom tot gevolg. Zo werd in de jaren ’90 gemiddeld 40 procent van het Duitse BBP geïnvesteerd in het oosten, met pieken van 50 procent in de jaren 1992 – 1995. In deze periode werd met Duitse Gründlichkeit vrijwel de gehele voormalige DDR gerenoveerd. Het daaropvolgende gebrek aan investeringsmogelijkheden leidde tot een gestage krimp van de bouwsector in Oost-Duitsland (in 2005 was deze gehalveerd t.o.v. 1995). Dit had eveneens een negatief effect op de algehele economie, omdat de bouwsector hier een belangrijk aandeel in had. Een ander negatief gevolg van de massa-investeringen in vastgoed was dat er onvoldoende middelen beschikbaar waren voor de productiesector. Weliswaar resulteerden deze investeringen in een sterke economische groei op korte termijn, maar dit was geen duurzame groei waarop het oosten kon voortborduren. Zo bedroeg, ondanks de jaarlijkse miljardeninvesteringen, de gemiddelde economische groei in Oost-Duitsland tussen 1996 en 2017 slechts 1,3 procent. Ter vergelijking: in andere voormalige planeconomieën (Tsjechië, Hongarije en Polen) was dit respectievelijk 2,6; 2,4; en 4 procent.

Zoals hierboven gezegd was het gelijktrekken van de levensstandaard een belangrijke pijler in het beleid van Kohl. In 1991 bedroeg het gemiddelde inkomen in Oost-Duitsland slechts 57 procent van het westerse inkomen. Na de Duitse hereniging werden de lonen in de Oost-Duitse industrie prompt met 15,5 procent verhoogd, en in 1999 bedroeg het Oost-Duitse inkomen reeds 82,4 procent van het westerse niveau. Daarbij kwam dat de gemiddelde prijzen in het oosten lager waren dan in het westen, waardoor het reële inkomen in oostelijke Länder aan het einde van de jaren ’90 minimaal 90 procent van het reële westerse inkomen bedroeg.

Het grootste probleem van de Oost-Duitse economie was echter de abrupte overgang naar een kapitalistisch stelsel

Maar de schaduwzijde van kunstmatige welvaart wreekte zich. Ja, de Ossis hadden eind jaren’90 vrijwel hetzelfde besteedbare inkomen als de Wessis, maar dit was niet het gevolg van de economische ontwikkeling in het oosten. Integendeel: de hoge uitgaven in Oost-Duitsland maskeerden de structurele problemen van de Duitse economie. De begrotingstekorten in de oostelijke Länder werden deels gecompenseerd met vreemd vermogen, maar het merendeel moest uit West-Duitsland komen. In 1998 betekende dit dat het totale tekort van 220 miljard D-Mark grotendeels gefinancierd werd (141 miljard) met fiscal transfers van west naar oost.

Dat welvaart en productiviteit in een gebied verhoogd kunnen worden door het overhevelen van geld is achteraf onjuist gebleken. Verhoging van de levensstandaard moet gepaard gaan met een groeiende economie, inclusief een sterke, stabiele productiviteit en dito export. Indien dit niet het geval is, zoals in de nieuwe Bundesländer in de jaren ’90, dan rouleert eenvoudigweg te veel ongefundeerd geld. Dit leidde in eerste instantie tot een forse stijging van het prijspeil, maar deze ontwikkeling hield geen gelijke tred met een stijgende productiviteit of een verbetering van de kwaliteit van Oost-Duitse producten waardoor de Duitse concurrentiepositie verder verzwakte.

Industrie en werkgelegenheid
In de eerste twee jaar na de eenwording zorgden de prijsstijgingen voor een daling van de Oost-Duitse industriële productie met maar liefst 33 procent ten opzichte van 1989. Bovendien verloren de oostelijke Länder hun belangrijkste afzetmarkt als gevolg van deze prijsverhogingen: de voormalige Sovjet-Unie. Tegelijkertijd werd Oost-Duitsland door haar voormalige bondgenoten weggeconcurreerd, omdat deze Oost-Europese landen geen overgewaarde munt hadden en hun prijzen dus wél laag konden houden. Het grootste probleem van de Oost-Duitse economie was echter de abrupte overgang naar een kapitalistisch stelsel. Men was niet gewend aan concurrentie, proactiviteit, leidinggeven of ondernemen. Deze achterstand wordt vandaag de dag nog altijd gezien als een van de belangrijkste oorzaken van de inwendige Duitse ongelijkheid. Ter illustratie: slechts 1,7% van alle topfuncties in Duitsland wordt bekleed door een Ossi, terwijl Oost-Duitsers 17% van de totale bevolking vormen.

De val van de Berlijnse Muur, 1989.
De val van de Berlijnse Muur, 1989. © Flickr / Thiémard Horlogerie

Het grootste obstakel in de Duitse economische integratie is hiermee blootgelegd: de erfenis van de planeconomie. Dit systeem was inflexibel en bracht negatieve effecten met zich mee, zoals een gebrek aan efficiëntie en innovatie. In de eerste plaats zorgde dit ervoor dat de DDR relatief inferieure producten voortbracht, maar naast deze technologische achterstand vormden ook de grote verschillen in mentaliteit en cultuur een struikelblok bij de sociaalecomische gelijkschakeling. De voormalige DDR werd ook wel het ‘Duitse arbeidersparadijs’ genoemd waar officieel geen werkloosheid bestond, maar na de invoering van de markteconomie bleek er des te meer verborgen werkloosheid te heersen. Dit resulteerde in het verdwijnen van 50 procent van de banen in de Oost-Duitse industriesector en leidde daarmee tot een werkloosheidspercentage van 15,4% binnen twee jaar na de eenwording. Dit percentage was overigens nog hoger geweest indien de massale migratie van oost naar west was uitgebleven.

Toen de investeringen in 1995/1996 werden verminderd, kwam een einde aan de snelle inhaalslag van de nieuwe Bundesländer

Bovendien bestond in Oost-Duitsland nauwelijks een professionele en zakelijke dienstensector, terwijl dit in de voormalige BRD reeds een belangrijke steunpilaar van de economie was. Vandaag de dag is dat verschil nog altijd zichtbaar. Zo ligt het financiële hart van Duitsland in Frankfurt, en zijn de meeste grote zakelijke dienstverleners eveneens gevestigd in het westelijke deel van Duitsland. Dezelfde verhouding is overigens waarneembaar bij de grootte van bedrijven: er zijn nauwelijks Oost-Duitse bedrijven met meer dan 1.000 werknemers en geen daarvan is beurs genoteerd. Dit is om meerdere redenen problematisch te noemen. In de eerste plaats zorgen grote bedrijven voor hogere belastinginkomsten. Daarnaast drijven dergelijke  ondernemingen vaak internationale handel, hetgeen goed is voor het imago en de algehele bedrijvigheid van  de regio. Het aandeel van de export in het BBP loopt in het oosten dan ook ver achter op het westen (36 t.o.v. 50 procent). Tenslotte investeren grote bedrijven vaak regionaal in onderwijs, innovatie en research & development. Die wisselwerking creëert een interessante, uitdagende en levendige omgeving die jonge mensen aantrekt. In Oost-Duitsland zijn weinig grote bedrijven die dit willen/kunnen faciliteren, waardoor hoogopgeleide jongeren wegtrekken en de regio nog minder aantrekkelijk wordt voor grote ondernemeningen: een vicieuze cirkel!

BBP en arbeidsproductiviteit
In 1991 bedroeg het Oost-Duitse BBP per hoofd van de bevolking 42,5 procent van het West-Duitse niveau. In de eerste jaren na de eenwording groeide het BBP in Oost-Duitsland explosief als gevolg van de eerder besproken bouwboom, waardoor het gat tussen oost en west snel werd verkleind. Toen echter de investeringen in infrastructuur en vastgoed in 1995/1996 werden verminderd, kwam tevens een einde aan de snelle inhaalslag van de nieuwe Bundesländer. Zo bedroeg in 2004 het BBP per hoofd van bevolking in de nieuwe Bundesländer ongeveer 60 procent van het niveau in de ‘oude’ Länder en in 2017 was dit 65 procent. Deze minimale progressie in dertien jaar spreekt boekdelen en is mede debet aan structurele integratieproblemen.

-

Onvrede, migratie en toekomst
In de eerste jaren na de eenwording werd de levensstandaard in de voormalige DDR kunstmatig verhoogd. In combinatie met de euforie rond het verenigde Duitsland droeg dit ertoe bij dat het merendeel van de Duitse bevolking tevreden was met de hereniging. Dit veranderde echter vanaf de economische stagnatie in de nieuwe Bundesländer en de verhoging van de fiscal transfers van west naar oost. Deze ontwikkelingen zorgden onder Wessis namelijk voor weerstand tegen de broodnodige belastingverhogingen. Niet geheel onbegrijpelijk, want de westelijke bondsstaten betalen hier jaarlijks nog altijd 19 miljard voor en inmiddels is er in totaal ruim 1.700 miljard oostwaarts gesluisd. Uiteraard zorgde de stagnerende economie ook in het oosten voor toenemend ongenoegen, waarbij steeds meer Ossis ervoor kozen om naar het meer welvarende westen te trekken (13% van de Oost-Duitse bevolking sinds 1990). Dit had niet alleen een negatief effect op het westerse werkloosheidspercentage, er waren tevens nadelige gevolgen voor het oosten. Allereerst zorgde het vertrek van met name hoger opgeleiden voor een ongewenste braindrain. Een tweede effect van de migratiestroom was dat het voor de nieuwe deelstaten moeilijker werd om voldoende belasting te innen teneinde het begrotingstekort te dichten.

Het macro-economische beleid van de Duitse regering, de opportunistische investeringen in vastgoed, de kunstmatige verhoging van de welvaart, de exodus van hoogopgeleid talent van oost naar west: het zijn allemaal factoren die hebben bijgedragen aan de voortdurende economische achterstand van Oost-Duitsland op het westen. Dit is goed zichtbaar in de werkloosheid (2019: West-Duitsland 4,9% en Oost-Westland 7,1%), het BBP van Oost- en West-Duitsland en het gebrek aan diepte investeringen in het oosten. Er is ten aanzien van de voormalige DDR onvoldoende aandacht besteed aan de groei op langere termijn: samen met de erfenis van de centraal geleide economie is dat de overkoepelende en belangrijkste oorzaak van de hedendaagse sociaaleconomische verschillen. Indien het tekort aan investeringen in de industrie, toegespitst op technologie, innovatie en R&D, in het oosten aanhoudt, zal de economie aldaar nog geruime tijd als ‘werkplaats van westerse ondernemingen’ fungeren, waarmee gelijkschakeling uitblijft. Daarom zijn in de neue Bundesländer, ook anno 2019, grootschalige investeringen nodig die onderwijs, technologie en innovatie aanjagen. Want alle goede wil ten spijt is de eenwording van Duitsland nog niet op alle fronten gerealiseerd: sociaaleconomische integratie duurt, zelfs bij onze Oosterburen, nu eenmaal bijzonder lang.    

Auteurs

Hans Heijerman
Hans Heijerman (1957) is management consultant and partner at Rijnconsult and studied Contemporary History.
Niels Heijerman
Niels Heijerman (1994) is Business Analyst at Rabobank International