Belgisch parlement en militaire interventies: speler in de marge?

De keuze van België om te participeren in de strijd tegen Islamitische Staat, zorgde voor veel discussie in het verdeelde land. Is het Belgisch parlement gedoemd tot een speler in de marge op militair vlak?

In juli 2016 neemt België opnieuw de rol over van Nederland in de strijd tegen Islamitische Staat. De Nederlandse uitbreiding van de interventie van Irak naar Syrië en de daaropvolgende Amerikaanse vraag aan de Belgische regering om hetzelfde te doen, leidde tot verhitte discussies in het federale parlement. Strikt juridisch is het parlement echter een perifere actor, die zowel in de beslissing tot interventie als de opvolging ervan weinig zeggenschap lijkt te hebben. Maar betekent dit ook dat het Belgische federale parlement onmogelijk een effectieve waakhond van de regering kan zijn?

Europa evolueert, België trappelt ter plaatse
Gedurende de laatste twee decennia hebben verscheidene Europese landen werk gemaakt van een sterkere parlementaire betrokkenheid in de beslissingen omtrent militaire interventies. Onder het leidmotief van democratische verantwoording en transparantie hebben ze belangrijke rechtsuitspraken (beslissing van het Duitse Grondwettelijk Hof in 1994), grondwettelijke hervormingen (Nederland in 2000; Frankrijk in 2008) en nieuwe wetgeving (Duitse wet aangaande inzet van de strijdkrachten in 2005 en Spaanse organieke wet inzake nationale defensie in 2005) geïmplementeerd.

In België daarentegen blijft het federaal parlement vanuit juridisch oogpunt niet meer dan een speler in de marge. Artikel 167 van de Belgische Grondwet stelt: “De Koning voert het bevel over de krijgsmacht, stelt de staat van oorlog vast alsook het einde van de vijandelijkheden.” Dit terwijl “[h]ij daarvan kennis [geeft] aan de Kamers, zodra het belang en de veiligheid van de Staat het toelaten, onder toevoeging van de passende mededelingen”. Met andere woorden, de executieve heeft het exclusieve prerogatief over de beslissing tot het inzetten van de strijdkrachten.

Naar een veranderde praktijk?
Nochtans wordt binnen het Belgische federale parlement gefluisterd dat de voorafgaande raadplegingen van het parlement in aanloop naar de militaire interventies in Libië (2011) en Irak (2014-2015) een gevestigde praktijk hebben gecreëerd. Voor beide gevallen werd het parlement inderdaad door de regering geconsulteerd, om zodoende het parlementaire fiat tot deelname aan de interventies te verkrijgen. Dat is een opvallend gegeven, wetende dat de regering op die manier afstand nam van de gebruikelijke grondwettelijke bepalingen.

En toch zou enthousiasme misplaatst zijn. De beslissingen voor de interventies in Libië en Irak waren duidelijk van uitzonderlijke aard. Aangezien beide beslissingen dienden te genomen door een demissionaire regering, werd een parlementaire raadpleging noodzakelijk geacht om dergelijke beslissingen grondwettelijk waterdicht te maken. Recent onderzoek toont daarenboven aan dat – ondanks de sterke parlementaire betrokkenheid – de regering de touwtjes stevig in handen bleef houden, ten koste van sterkere parlementaire controle.[1]

Dit betekent niet dat het federale parlement gedoemd is een perifere actor te blijven. Gedurende het laatste decennium hebben verscheidene parlementsleden (tot dusver zonder succes) voorstellen tot grondwetsherziening ingediend om artikel 167 van de Grondwet te moderniseren. Deze richtten zich voornamelijk op het invoegen van een voorafgaande parlementaire toestemming voor militaire interventies.

Parlementsleden dienen echter te beseffen dat zij ook betere waakhonden zouden kunnen worden binnen het huidige, meer beperkte grondwettelijke kader, in de eerste plaats door het versterken van hun capaciteit om lopende interventies op te volgen. Dit vereist enerzijds wel dat zij de controle-instrumenten die voorhanden zijn zo effectief mogelijk inzetten, en anderzijds zich bewust zijn  van de huidige informatiebeperkingen waarmee zij geconfronteerd worden.

Een beperkt arsenaal aan controle-instrumenten
Het federale parlement heeft vier instrumenten waarmee zij de regering tot verantwoording kan roepen voor lopende militaire interventies, te weten: interpellatierecht; het recht om vragen te stellen; moties van wantrouwen; en parlementaire onderzoekscommissies.[2] De laatste twee opties worden zelden gebruikt vanwege hun zwaarwichtig karakter; interpellaties en vragen worden daarentegen op een constante basis ingezet. Zij hebben niet alleen tot doel het parlement te informeren over de situatie op het terrein, maar geven de parlementsleden bovendien de kans hun bezorgdheden te signaleren en hun red lines af te tekenen.

Problematisch zijn echter de middelen die het parlement tot zijn beschikking heeft om deze twee instrumenten op een geloofwaardige manier in te zetten. Géén van de drie parlementaire commissies (Commissie Defensie; Commissie Buitenlandse Zaken; Bijzondere Commissie voor de Opvolging van Buitenlandse Zendingen [BCOBZ]) die betrokken zijn bij de opvolging van militaire operaties hebben een eigen budget of analyse-eenheid.[3] Gegeven deze beperkingen is de toegang tot cruciale informatie de sleutel voor een parlementslid om effectieve controle, zodoende ook enige invloed, op de regering te kunnen uitoefenen.

Slechte toegang tot informatie
In vergelijkend perspectief met de buurlanden is de Belgische situatie er één waar parlementsleden slecht geïnformeerd worden.[4] De regering heeft een sterk prerogatief over zowel de mate als de aard van de informatie die zij wenst te delen met het parlement.

Dit wordt goed geïllustreerd door het functioneren van het BCOBZ, de parlementaire commissie die zich bezighoudt met de technische opvolging van de lopende operaties. Volgens haar interne reglement van orde worden aan deze commissie de volgende informatiebronnen vrijgegeven: de besluiten van de minsterraad, de zogenaamde Rules of Engagement van de militaire operatie (met inbegrip van het eventuele Belgische voorbehoud of de zgn. caveats) en de verslagen van de militaire inlichtingendienst. De parlementsleden zijn gebonden aan een strikte geheimhoudingsplicht voor alle informatie die binnen deze commissie wordt gegeven.

Hoewel begrijpelijk uit tactische en veiligheidsoverwegingen, voorziet dit de executieve van de mogelijkheid om op een strategische manier bepaalde informatie al dan niet te delen. Met andere woorden, een precaire informatie-asymmetrie wordt op deze manier ingebouwd tussen het parlement en de regering, ten faveure van de laatste en ten koste van democratische verantwoording.

Het parlement zou moeten wijzen op eerdere succesvolle parlementaire raadplegingen bij besluitvormingsprocessen omtrent Belgische militaire missies

Bij gebrek aan volledige en gedetailleerde informatie moeten de parlementsleden hun informatie ook elders gaan vergaren. Aangezien binnen het federale parlement geen substantiële middelen bestaan om aan informatievergaring te doen, gebeurt dit in de praktijk hoofdzakelijk op het niveau van de politieke partijen (zoals door parlementaire medewerkers en studiediensten). Dat laatste is echter problematisch, omdat dit de kloof verder vergroot tussen enerzijds de vertegenwoordigers van de meerderheid (die directe contacten hebben binnen de ministeriële kabinetten) en anderzijds de oppositie (die vaak in het ongewisse blijven tot op het allerlaatste moment).

Drie strategieën om een sterkere speler te worden
Wil het Belgische federale parlement een effectieve en geloofwaardige waakhond worden in de opvolging van en beslissing tot deelname aan militaire operaties, dan kunnen drie strategieën onderscheiden worden.

Als eerste en meest belangrijke aanbeveling dienen parlementsleden hun informatietekorten op te vullen. Een meer systematische en courante raadpleging van deskundigen (zowel binnen als buiten de administratie) is zeker een stap in de goede richting. Een meer substantiële verandering echter zou verwezenlijkt kunnen worden door de informatievergaring te centraliseren op het niveau van het parlement. Meer middelen die worden vrijgemaakt voor parlementair personeel kan zich vertalen in meer hoorzittingen en parlementair onderzoekswerk. Het functioneren van het Duitse parlement illustreert dat de creatie van parlementaire studiedepartementen resulteert in een gelijker speelveld tussen parlementsleden van de meerderheid en die van de oppositie.

Ten tweede kunnen parlementsleden een grotere rol van betekenis spelen in de beslissingsfase (en dit binnen het huidige grondwettelijk kader) door verder te bouwen op precedenten. Verwijzen naar eerdere succesvolle parlementaire raadplegingen strekt daarbij tot aanbeveling. De besluitvormingsprocessen omtrent de Belgische deelname aan de interventies in Libië en Irak tonen immers aan dat een voorafgaande raadpleging noch een snel en efficiënt beslissingsproces in de weg stond, noch een probleem vormde voor het geheimhouden van gevoelige informatie.

Ook hierbij kan naar de ontwikkelingen in het buitenland gekeken worden. In het Verenigd Koninkrijk is de beslissing tot deelname aan een militaire interventie  net zoals in België een zg. royal prerogative. Desondanks heeft de Britse regering gedurende het laatste decennium  het parlement herhaaldelijk geraadpleegd over dergelijke beslissingen (cf. Irak in 2003, Syrië in 2013 en 2015), met als gevolg dat Westminster er steeds meer in slaagt zich als een de facto vetospeler op te werpen. Met andere woorden, parlementsleden dienen een parlementair discours te verankeren dat op een consistente manier wijst op het belang van parlementaire legitimiteit en controle op militaire missies, alsook op precedenten en gebruiken in binnen- en buitenland.

Tot slot, wanneer het zou komen tot grondwetswijzigingen, dan dient pragmatisme de voorkeur te krijgen boven assertiviteit of geldingsdrang. In plaats van te streven naar een copernicaanse revolutie, waar het parlement het grondwettelijk recht van voorafgaande toestemming zou verkrijgen, zou men ook voor een meer pragmatische, gulden middenweg kunnen kiezen, zoals in Frankrijk of Nederland. De Nederlandse Artikel 100 Brief of de bepalingen in Artikel 35 van de Franse Grondwet zijn daarbij twee modellen die Belgische amendementen zouden kunnen inspireren.

Zo schrijft in Nederland Artikel 100 van de Grondwet voor dat de Nederlandse regering, voorafgaand aan een militaire uitzending, een brief aan het parlement moet voorleggen waarin het de parlementsleden uitvoerig informeert over de beslissing tot interventie. Deze haast copieuze Artikel 100 Brief voorziet een duidelijk overzicht van onder andere de politieke en militaire context in de desbetreffende conflictzone, de motivatie voor deelname, de risico’s die met een dergelijke deelname gepaard gaan, de mate waarin militaire actie is gekoppeld aan diplomatieke initiatieven en ontwikkelingsbeleid, en de budgettaire implicaties van de operatie.

In Frankrijk behoudt de regering weliswaar het voorrecht over de beslissing tot ontplooiing van militaire troepen, maar Artikel 35 van de Grondwet voorziet desondanks in een sleutelrol voor het parlement, en wel in het bijzonder door de bepaling dat indien een militaire interventie de periode van vier maanden overschrijdt, verdere voortzetting afhankelijk is van goedkeuring door de Assemblée Nationale.

De Nederlandse en Franse voorbeelden illustreren duidelijk hoe de parlementaire roep tot sterkere betrokkenheid desalniettemin verzoend kan worden met de zorg van regeringswege voor een snelle en onafhankelijke besluitvorming.

Omgooien van de informele spelregels
Beschouwingen over de parlementaire betrokkenheid in de besluitvorming aangaande militaire interventies kunnen echter niet losgekoppeld worden van de bestaande politieke cultuur waarin zulke hervormingen plaatsvinden. In de Belgische politieke context betekent dit dat men de partijpolitieke dynamiek in rekening moet brengen. Die bepaalt immers in zeer sterke mate de relatie tussen regering en parlement.

Het parlement moet zich bewust zijn van de informatie-asymmetrie die door de regering strategisch in stand wordt gehouden

Een betekenisvol parlementair optreden wordt daarbij verhinderd door de vaak sterke richtlijnen vanuit de Belgische partijhoofdkwartieren. Akkoorden over deelname aan militaire operaties zijn in die zin meestal vooraf doorgesproken binnen de partijhoofdkwartieren, waarbij van de parlementsleden wordt verwacht de vooropgestelde partijlijn te volgen. De parlementaire resoluties omtrent zulke militaire operaties die dan wel ter stemming in de Kamer worden voorgelegd, zijn in de praktijk meestal opgesteld door de kabinetsmedewerkers van de regering.

Met andere woorden, hoe sterk en ambitieus de (grondwettelijke) hervormingen ook mogen zijn, een werkelijke parlementaire betrokkenheid in de besluitvorming omtrent militaire interventies is onlosmakelijk verbonden met de politieke bereidheid de bestaande informele en partijpolitieke spelregels om te gooien. Alleen zo kan het Belgische federale parlement zijn rol naar waarde vervullen.

Conclusie
Hoewel de Belgische grondwet de controlecapaciteit van het federale parlement inzake militaire operaties danig beknot, hoeft dit in de praktijk dus nog geen muilkorf te betekenen. Toegegeven, de Belgische regering is zich ten volle bewust van haar constitutionele prerogatief en een grondwetswijziging ligt niet meteen in het verschiet. Toch zijn er kansen voor het parlement om in dit proces een meer effectieve waakhond te worden.

Van doorslaggevend belang in dit verband is enerzijds het besef van de informatie-asymmetrie die door de regering strategisch in stand wordt gehouden. Indien het parlement erin zou slagen deze anomalie te omzeilen, zou het binnen het huidige grondwettelijke bestel zijn rol als een effectief controleorgaan kunnen vervullen. Daarnaast kan het parlement trachten proactief op te treden door de voorafgaande parlementaire instemmingsprocedures voor de Libische en Iraakse interventie als gewoonterecht te beschouwen.

Tot slot, indien wijziging van artikel 167 van de grondwet toch ooit overwogen zou worden, dan levert een blik over de landsgrenzen ongetwijfeld de nodige inspiratie. De Europese tendens tot grotere parlementaire betrokkenheid maakt immers dat de voorbeelden uit buurlanden legio zijn.