Inzet van snelle militaire reactiemachten in een instabiele wereld

In de aanloop naar de in juni te verschijnen European Global Strategy on Foreign and Security Policy, de NAVO-top in Warschau een maand later en toenemende instabiliteit aan de oost- en zuidflank van Europa, dringt zich de vraag op welke maatregelen de Europese Unie en de NAVO moeten nemen om de veiligheid van het Europese continent te waarborgen. De rol van de snelle militaire reactiemachten van beide organisaties, respectievelijk de EU Battlegroups en de NATO Response Force, komt hierbij ongetwijfeld ook aan de orde.

Deze rapid reaction forces, die al zo’n tien jaar bestaan, zijn vooralsnog hoegenaamd niet ingezet. Dat is merkwaardig, omdat er diverse crises zijn geweest waar inzet voor de hand lag én omdat het beschikbaar houden van militaire eenheden een kostbare aangelegenheid is. De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) heeft op verzoek van het kabinet geanalyseerd welke oorzaken hieraan ten grondslag liggen en meer in het bijzonder in hoeverre nationale en internationale besluitvormingsprocedures een hinderpaal vormen.[1]

EU Battlegroups
De Europese besluitvormingsprocedures – die voorzien in besluitvorming binnen 15 dagen – zijn naar het oordeel van de AIV op zichzelf geen belemmering voor de tijdige inzet van de EU Battlegroups; dit is niet hét knelpunt.[2] Dat geldt evenmin voor het besluitvormingstraject in de Tweede Kamer, hoewel minister Timmermans destijds iets anders suggereerde toen hij over Europese militaire samenwerking opmerkte: “Dat zal niet alleen van regeringen, maar ook van nationale parlementen een hoop vergen. Laat ik de olifant in de kamer nog maar een keer noemen: het zal vroeg of laat consequenties hebben voor onze besluitvorming over de inzet van militaire middelen.”[3] De adviesvraag van het kabinet om te bezien of “de nationale besluitvormingsprocedure over de toewijzing van militaire eenheden aan snelle reactiemachten ook deels de besluitvorming over eventuele inzet” moet behelzen, duidt in dezelfde richting.[4]

De AIV is echter van mening dat de Tweede Kamer geen spelbreker is. Als de besluitvorming snel doorlopen moet worden, zal het parlement altijd bereid zijn hieraan medewerking te verlenen. De AIV acht het niet mogelijk, wenselijk of noodzakelijk bij de toewijzing van eenheden alvast een voorschot te nemen op de parlementaire instemming door om een soort beginselbereidheid te vragen zonder dat concrete inzet in beeld is.

Niet de besluitvormingsprocedures, maar de huidige stand van de Europese defensiesamenwerking is naar het oordeel van de AIV debet aan het uitblijven van inzet van de EU Battlegroups. Het schort dan ook vooral aan de politieke bereidheid in EU-verband om tot inzet te komen. De tijd lijkt domweg niet rijp om dit à 28 te doen. Andere factoren zijn: de halfjaarlijkse rotatie, het ontbreken van een Europees hoofdkwartier, de grote verschillen in militair-strategische cultuur en het ontbreken van een adequaat financieringssysteem. Met de toename van het aantal meningsverschillen tussen de Europese lidstaten en de neiging van veel lidstaten eerder minder dan meer integratie na te streven, komt een EU van meerdere snelheden in het vizier; zo ook voor militaire samenwerking.

De AIV acht de inzet van EU Battlegroups kansrijker en efficiënter indien dit concept hierop ook wordt toegepast. Introductie van permanent gestructureerde samenwerking conform artikel 42, lid 6 en artikel 46 van het Verdrag betreffende de EU zou de daarvoor noodzakelijke verdragsrechtelijke ruimte kunnen bieden.

Voorts beveelt de AIV aan het concept van de EU Battlegroups te wijzigen en voortaan op te bouwen vanuit de permanente samenwerkingsverbanden op defensiegebied, zoals het Duits-Nederlandse Legerkorps, het Eurocorps of de Lancaster House-samenwerking van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. In de loop der tijd zijn Europese krijgsmachten in verschillende samenstellingen bi- en multinationale samenwerking aangegaan om capaciteiten te bundelen, gezamenlijk te trainen en eventueel gezamenlijk tot inzet te komen.

Het opbouwen van de EU Battlegroups uit deze eenheden brengt meer continuïteit en heeft als belangrijk voordeel dat de deelnemende eenheden die al eerder voor elkaar hebben gekozen, gezamenlijke ervaring opbouwen. Dit effect wordt nog sterker indien de landen steeds dezelfde eenheden ter beschikking zouden stellen en de deelnameduur zouden verlengen van zes naar twaalf maanden. Indien de EU Battlegroups standaard worden ingezet in combinatie met eenheden van één of meer grote landen – te weten Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk – komt dit de slagkracht ten goede.

Het kabinet ziet evenwel weinig heil in wijziging van de structuur en opzet van de EU Battlegroups: “Het kabinet is er nog niet van overtuigd dat wijziging van de opzet en het concept van de Battlegroups inzet waarschijnlijker maakt” en gooit het op de politieke wil van de lidstaten.[5] Ook het uitzenden van dezelfde eenheden of de verlenging van de uitzendtermijn beschouwt het kabinet niet direct als reële mogelijkheden. Wel zou het kabinet een discussie over permanente gestructureerde samenwerking verwelkomen bij de uitwerking van de nieuwe European Global Strategy on Foreign and Security Policy, maar het is niet voornemens hiertoe zelf het initiatief te nemen. Al met al lijkt het kabinet dus niet van plan te zijn op korte termijn zelf de discussie over de inzet van de EU Battlegroups op een hoger plan te tillen.

NATO Response Force
Lijkt de inzet van de EU Battlegroups nog op zich te laten wachten, de kans dat eenheden van de snelle militaire reactiemacht van de NAVO, de NATO Response Force (NRF), zullen worden ingezet, is bepaald niet denkbeeldig. Om de oplopende spanningen met Rusland het hoofd te bieden, heeft de NAVO het Readiness Action Plan (RAP) opgesteld en de Very High Readiness Joint Task Force (VJTF) in het leven geroepen.

Met de vorming van de VJTF, één brigade met een reactietijd van vijf tot zeven dagen, krijgt de NRF a spearhead force. Een deel van deze brigade dient zelfs binnen 48 tot 72 uur gereed zijn. De VJTF is primair opgericht voor de collectieve verdediging en heeft vooral een functie in het kader van de afschrikking in verband met de instabiliteit aan de oostgrens van het NAVO-grondgebied. De VJTF kan daarnaast ook op de andere flanken van het NAVO-verdragsgebied worden ingezet. De NRF wordt in totaliteit uitgebreid van 13.000 naar 40.000 militairen.[6] Verder wordt binnen de NAVO gesproken over mogelijke aanwezigheid van (niet-permanente) NAVO-eenheden in Oost-Europa.[7]

Om snelle inzet van de VJTF mogelijk te maken, kan de Supreme Allied Commander Europe (SACEUR) sinds enige tijd VJTF-eenheden “alerteren en hen opdragen zich te verplaatsen naar het inschepingspunt in hun thuisland. Terwijl de eenheden zich voorbereiden voor de verplaatsing, kan het consultatie- en besluitvormingsproces over mogelijke inzet in de Navo plaatshebben”.[8] De NAVO zou nog een stap verder kunnen zetten. Een bevoegdheid voor SACEUR-eenheden alvast te verplaatsen naar de omgeving van het inzetgebied, zou verhoging van de reactiesnelheid van de VJTF aanzienlijk ten goede komen.[9]

De NRF wordt in totaliteit uitgebreid van 13.000 naar 40.000 militairen

Ook rond de inzet van de VJTF is de rol van het parlement een discussiepunt tussen Tweede Kamer en kabinet. Het kabinet heeft toegezegd ernaar te streven “het parlement te informeren voorafgaand aan de inzet van de VJTF voor de collectieve verdediging of als afschrikwekkende maatregel”. Maar men sluit niet uit dat er situaties denkbaar zijn “waarin de VJTF wordt ingezet en uw Kamer pas kan worden geïnformeerd als de eenheden al op weg zijn naar het inzetgebied”.[10]

De AIV is van mening dat een dergelijke situatie moet en kan worden voorkomen. Desnoods kan het parlement vertrouwelijk worden ingelicht, met een parlementair debat achteraf zodra dat mogelijk is. Juist in zeer gespannen internationale verhoudingen, waarvan op dat moment waarschijnlijk sprake is, is het zaak het parlement adequaat te informeren.

Brexit
Het Verenigd Koninkrijk is van oudsher geen groot pleitbezorger van intensivering van Europese defensiesamenwerking. Een eventuele Brexit zal echter ook voor het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid grote gevolgen kunnen hebben. Het Verenigd Koninkrijk is op defensiegebied binnen de EU een van de grootste spelers. Daarnaast is het niet denkbeeldig dat een Brits vertrek zal resulteren in uittredings-referenda in andere EU-lidstaten, met alle gevolgen van dien. De Britten zouden na een Brexit overigens aan de EU Battlegroups kunnen blijven deelnemen – niet-lidstaten als Turkije en Noorwegen leveren ook eenheden – maar het is de vraag of hiervoor dan nog veel animo bestaat.

Tot slot
Tien jaar geleden kwam het ‘Onderzoek NATO Response Force’ van de werkgroep-Van Baalen uit.[11] Naar aanleiding van dit onderzoek zijn in daaropvolgende jaren diverse parlementaire debatten gevoerd over de betrokkenheid van de Tweede Kamer bij de inzet van de krijgsmacht. De internationale verhoudingen zijn sindsdien in sterke mate verslechterd; er is grote instabiliteit aan de oost- en zuidflank van Europa. De kans op inzet van de Nederlandse krijgsmacht in deze regio’s is beduidend groter geworden. Dat geldt zeker voor de VJTF in Oost-Europa, bijvoorbeeld bij een mogelijke bedreiging van de soevereiniteit van de Baltische staten.

Het is de hoogste tijd voor de Tweede Kamer indringend met het kabinet van gedachten te wisselen over de implicaties van de nieuwe veiligheidssituatie, de mogelijke inzet van snelle militaire reactiemachten en de rol van het parlement.