COP26: een booster voor klimaatsamenwerking

De COP26 in Glasgow is voorbij, maar wat is er nu eigenlijk echt besloten en wat komt er van die afspraken terecht? Wat was de bijdrage van Nederland? Wat leert deze grote internationale klimaattop ons over de verhoudingen in de wereld? En is het vanuit klimaatperspectief erg dat er vooral veel aandacht is voor ‘klimaatberoemdheden’ als Greta Thunberg? Clingendael-experts Louise van Schaik en Pieter Pauw concluderen in deze nabeschouwing dat de top laat zien dat landen op het gebied van klimaat blijven samenwerken én dat het fossiele tijdperk eindig is.

Vanwege COVID-19 werd de Klimaatconferentie van Glasgow (COP26) een jaar uitgesteld, wat bijdroeg aan de hooggespannen verwachtingen voor deze top van de Verenigde Naties. Er stond niet eens zo veel op de officiële onderhandelingsagenda, aangezien de echte afspraken over het internationale klimaatbeleid al zijn vastgelegd in het Akkoord van Parijs in 2015.1  In Glasgow ging het met name om nadere inkleuring van de laatste regels van dit akkoord en in het bijzonder de uitvoering ervan.

Glasgow was vooral het toneel van initiatieven en coalities buiten de onderhandelingen om die het nationaal en internationaal klimaatbeleid ondersteunen. Voor het aanjagen van duurzame energie viel bijvoorbeeld op dat filantropen massaal instappen om mee te helpen om de transitie aan te jagen.2

Middels het Breakthrough Energy-initiatief willen ondernemers als Bill Gates en Jeff Bezos vele miljarden investeren om de emissies sneller omlaag te krijgen. Samen met de Europese Unie lanceerde Gates ook het EU-Catalyst Partnership waarin samengewerkt wordt om sneller schonere technologieën te ontwikkelen en op de markt te krijgen.

Afscheid van steenkool
Het afscheid nemen van steenkool stond hoog op het Britse verlanglijstje. Dat is op zichzelf al interessant, omdat steenkool aan de basis lag van de industriële revolutie en de daarmee gepaard gaande economische groei en rijkdom van Glasgow en het Verenigd Koninkrijk.

Het is de Britten gelukt om steenkool opgenomen te krijgen in een verklaring van een VN-klimaattop: een unicum. Wel had COP-voorzitter Alok Sharma er zichtbaar moeite mee toen hij aan de zaal met klimaatdelegaties uit alle landen moest vertellen dat de verklaring op het allerlaatste moment was afgezwakt. Het uitfaseren (phase-out) van kolen was vervangen in het nietszeggende verminderen (phase-down) van kolen, onder druk van China en India.

Deze landen gooiden letterlijk roet in het eten, maar toch wordt internationaal aangenomen dat het tijdperk van kolen en andere fossiele energiebrandstoffen (olie en gas) nu echt ten einde loopt, ook al zal het nog even duren voor het zover is. Zo verklaarde China voorafgaand aan de top al niet meer te zullen investeren in nieuwe kolencentrales in het buitenland.

Ook ondertekende een groep van 46 landen in Glasgow een verklaring voor een versnelde energietransitie weg van kolen. Grote economieën worden verondersteld in 2030 kolen uit te faseren en de andere landen in 2040.

Een aantal van ’s wereld grootste kolenverbruikers doet ook mee, zoals Zuid-Korea, Indonesië en Vietnam. Ook Polen en Oekraïne – Europese grootverbruikers – hebben de verklaring ondertekend. Het effect van dit initiatief wordt daarnaast vergroot doordat – anders dan bij het Akkoord van Parijs zelf – ook niet-statelijke organisaties konden ondertekenen.

Klimaatfinanciering: Noord-Zuidverhoudingen op scherp
Voorafgaand aan de top in Glasgow was al duidelijk dat financiering een moeilijk onderwerp zou worden dat de arme landen tegenover de rijke landen zou plaatsen. Al in 2009 in Kopenhagen werd voor het eerst door industrielanden de belofte gedaan om 100 miljard USD per jaar aan klimaatfinanciering beschikbaar te maken in 2020. Cijfers over 2019, die net voor de conferentie beschikbaar werden gemaakt, gaven echter aan dat in 2019 “slechts” 83 miljard USD beschikbaar was, hetgeen het onwaarschijnlijk maakt dat in 2020 – het COVID-19 jaar – de 100 miljard wel is gehaald.3

Veel ontwikkelingslanden vinden dat zij nauwelijks hebben bijgedragen aan het ontstaan van klimaatverandering maar wel het hardst getroffen worden

Daarnaast bleek dat maar 25 procent van de financiering gaat naar adaptatie, oftewel maatregelen om aanpassingen te maken zodat klimaatverandering minder schade berokkend. Beide tekortkomingen zijn tegen het zere been van ontwikkelingslanden, voor wie financiële ondersteuning essentieel is om ambitieuzer klimaatbeleid te voeren en toezeggingen te doen in de klimaatonderhandelingen. Voor veel ontwikkelingslanden zijn investeringen in bijvoorbeeld waterwerken, hittebestendige gewassen of het tegengaan van verwoestijning daarbij  belangrijker dan klimaatsteun om hun vaak nog geringe uitstoot te verlagen.

Daar komt bij dat een groot deel van de financiering in de vorm van leningen wordt verstrekt en niet als gift. Ook komt het geld deels uit reeds bestaande budgetten voor ontwikkelingssamenwerking, terwijl al in 1992 is afgesproken dat klimaatfinanciering “nieuw en additioneel” zou zijn.

Het onderwerp klimaatfinanciering ligt gevoelig. Veel ontwikkelingslanden vinden dat zij nauwelijks hebben bijgedragen aan het ontstaan van klimaatverandering maar wel het hardst getroffen worden door bijvoorbeeld extreem weer en de stijgende temperatuur en zeespiegel. Voor hen gaat het dus ook om genoegdoening en erkenning.

Het tegengaan van klimaatverandering bleek toch een onderwerp van gesprek voor China en de VS

Zodoende is ook loss and damage opgenomen in het Akkoord van Parijs. Rijke landen zijn er echter beducht op dat arme landen compensatie kunnen gaan eisen, bijvoorbeeld via rechtszaken. Aan het einde van de COP26 werd duidelijk dat er een vage toezegging is gedaan om de bijdrage voor adaptatie te verdubbelen4 , maar dat het onderwerp loss en damage terugkomt bij de volgende top (COP27) die Egypte organiseert in Sharm El-Sheikh in 2022.5

Hiermee werd de grootste tegenstelling tussen arm en rijk gladgestreken, maar onderhuids blijft het wantrouwen in de relatie voortbestaan.6

Toenadering tussen de VS en China
Ook de grootmachten lieten van zich horen in Glasgow. Hoewel de relatie tussen China en de Verenigde Staten erg gespannen is anno 2021, bleek het tegengaan van klimaatverandering toch een onderwerp van gesprek voor de twee grootmachten tijdens de COP26.

Presidenten Joe Biden en Xi Jinping haalden in de eerste week nog naar elkaar uit over de fysieke afwezigheid van Xi in Glasgow en over de afwezigheid van de VS onder Trump, die klimaatverandering niet erkende en de VS wilde terugtrekken uit het Akkoord van Parijs. In de tweede week van de top kwamen de landen echter plotseling met een gezamenlijke verklaring.

Volgens de Amerikaanse klimaatgezant John Kerry zijn er veel onderwerpen waar de landen over twisten, maar is dit een onderwerp waar de wetenschap leidend moet zijn. Hij vergeleek samenwerking op het gebied van klimaat met de verdragen die de grootmachten sloten over nucleaire ontwapening tijdens de Koude Oorlog.7

De Chinese klimaatgezant Xie Zhenhua benadrukte vooral het zwaargewicht van beide landen en het gat dat nog zit tussen de verwachte uitstoot in de komende decennia en de doelstelling om opwarming onder de 1,5 graden Celsius te houden.

Aan het einde van de top in Glasgow kregen China en India – die onderling flink met elkaar in de clinch liggen – de zwartepiet toegespeeld voor het afzwakken van de tekst over steenkool. In 2009 gebeurde dit bij China ook aan het einde van de (mislukte) klimaattop in Kopenhagen. Toen ging China toch aan de slag met klimaatbeleid, mede vanwege de sterk verontreinigde lucht in de grote steden van het land. Op dit moment heeft onder meer de Indiase hoofdstad New Delhi ook te kampen met sterk verontreinigde lucht, en is er zelfs een lockdown ingesteld vanwege de smog.

Beide landen maken zich zorgen over hun groeiende energiebehoefte, maar ook om de hoge afhankelijkheid van geïmporteerde fossiele brandstoffen en de vieze lucht door de kolen. Daarom zetten ze ook fors in op duurzame energie en dit helpt om de prijs hiervan verder omlaag te krijgen. En dat helpt weer om kolen nog onaantrekkelijker te maken.

De Britse aanpak: positieve energie genereren met specifieke initiatieven
Het is duidelijk dat de Britten er enorm op gebrand waren de COP26 tot een succes te maken. Het is ze gelukt om de impact van de top te vergroten en de sfeer goed te houden door middel van het aankondigen van steeds nieuwe initiatieven en allianties.

Sommigen waren al eerder bekend, zoals het initiatief om in 2030 te streven naar een 30 procent lagere methaanuitstoot ten opzichte van 2020. Dit initiatief kwam uit de trans-Atlantische koker en het lukte niet om Rusland en China aangehaakt te krijgen, maar later bleek dat China wel op methaanuitstoot met de VS wil gaan samenwerken.

Het eerste initiatief dat gepresenteerd werd in Glasgow was een toezegging van uiteindelijk 141 ondertekenaars om ontbossing een halt toe te roepen, uiterlijk in 2030. Dit doel werd in 2014 echter ook al door een kleiner aantal landen gesteld. Daarnaast wordt er getwijfeld aan de haalbaarheid van deze afspraak.

Daarna volgden echter snel andere afspraken over het aanjagen van de duurzaamheidstransitie en uitfasering van kolen. Samen met India lanceerde de Britten een initiatief om groene elektriciteitsnetwerken te versterken omdat die in veel landen vaak niet in staat zijn om duurzame geproduceerde elektriciteit op te nemen, hetgeen ook in Nederland een groot probleem is.

De meest opmerkelijke verklaring die Nederland heeft gesteund was het initiatief over het stopzetten van publieke steun voor fossiele investeringen in het buitenland, dus ook van olie en gas.

In eerste instantie wilde premier Mark Rutte deze verklaring niet ondertekenen, maar later kwam de draai. Onder druk van de publieke opinie en een motie die in de maak was, zwichtte het demissionaire kabinet. Dat gebeurde overigens ook in België, Frankrijk en Duitsland, terwijl het Verenigd Koninkrijk, Italië, de VS en Canada al bij de eerste groep ondertekenaars behoorden, alsmede de Europese Investeringsbank en de Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO).

In de loop der jaren zijn de jaarlijkse COPs uitgegroeid tot bijeenkomsten met tienduizenden deelnemers, die allemaal willen meepraten over het klimaat

Concreet betekent het initiatief dat vanaf eind 2022 geen nieuwe door de Nederlandse staat gewaarborgde kredietverzekeringen worden afgegeven voor fossiele investeringen, terwijl er op dit moment nog zo’n 4,5 miljard euro, oftewel 25 procent van de totale portefeuille, door wordt afgedekt.8  Dit betekent ook dat het voor Nederlandse bedrijven heel lastig zal worden om nog in het buitenland in nieuwe fossiele winning te investeren.

Het initiatief is overigens in lijn met het Akkoord van Parijs, dat als één van de hoofddoelstellingen heeft om financieringsstromen consistent te maken met koolstofarme en klimaatbestendige ontwikkeling.

Voor de bühne?
Maar wat komt er eigenlijk terecht van al die afspraken? Dat is een veel gehoorde vraag als het over internationale klimaatonderhandelingen gaat.

In de loop der jaren zijn de jaarlijkse Conferences of the Parties (COPs), oftewel de vergadering van landen die lid zijn van de United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), uitgegroeid tot bijeenkomsten met tienduizenden deelnemers, die allemaal willen meepraten over het klimaat.

De COPs zijn in wezen PR-events voor klimaat geworden met een eigen collectie klimaatberoemdheden, zoals Greta Thunberg, Sir David Attenborough en Leonardo di Caprio. Nieuwe onderzoeksrapporten, ervaringen met klimaatbeleid en nieuwe technologieën; ze passeren allemaal de revue, en er is zelfs een fossil of the day award die door ngo’s wordt toegekend aan de organisatie die het meest de onderhandelingen frustreert.

Tegelijkertijd strijkt het internationale bedrijfsleven neer en worden er vele nieuwe deals gesloten en wordt hard gelobbyd om toch nog door te kunnen gaan met bijvoorbeeld de olie- en gasexploratie.

Toch zit hier mogelijk de grootste kracht van de COPs: dat het lukt om het thema klimaatverandering stelselmatig hoog op de politieke agenda te houden en dat veel onderzoekers, investeerders en beleidsmakers weer nieuwe expertise en inspiratie opdoen.

Ook de berichtgeving in de media was waarschijnlijk groter dan ooit, ook in de Nederlandse media. Daarbij ging het niet alleen om algemene berichten; zelfs de versies van onderhandelingsteksten werden nauwlettend gevolgd.

Dit is van belang omdat de energietransitie die nodig is om klimaatverandering daadwerkelijk een halt toe te roepen en de mobilisatie van de financiering die nodig is voor kwetsbare landen om zich beter tegen klimaatverandering te kunnen wapenen enorme opgaven zijn. Ze vereisen een breed draagvlak voor bijvoorbeeld de European Green Deal, ook als het even tegenzit met bijvoorbeeld de energieprijzen.

Dankzij de COPs blijft het onderwerp klimaatverandering in het vizier van velen. Dit zet aan tot nieuwe innovatie, actie en creatieve oplossingen om de uitstoot terug te dringen en aanpassingen te maken aan het veranderende klimaat.

Toch zijn de stappen die gezet zijn onvoldoende om gevaarlijke klimaatverandering tegen te gaan. Bovendien blijft het de vraag of én hoe de lasten van het klimaatbeleid eerlijk verdeeld kunnen worden. Maar de energietransitie is zeker op gang gekomen, onder meer door het Akkoord van Parijs. De nieuwe afspraken die in Glasgow werden gemaakt om fossiele investeringen verder te ontmoedigen dragen daar zeker aan bij, en ook de toegezegde investeringen in technologieontwikkeling en snellere verspreiding daarvan helpen.

Daarnaast blijft klimaat een onderwerp waarover landen met elkaar in gesprek blijven en elkaar blijven uitdagen om ambities te verhogen, en dat is misschien nog wel het meest hoopgevend.

• 1Het afronden van de uitwerkingsafspraken van Parijs, oftewel het Paris Rulebook, richtte zich op onderwerpen als het basisjaar dat landen mogen opgeven om hun uitstoot te rapporteren en of reducties door een land in een ander land ook mogen worden meegeteld. Eurocommissaris Frans Timmermans onderstreepte in zijn speech het belang van het afronden van deze laatste details van het Akkoord van Parijs. Uiteindelijk lukte het overeenstemming te bereiken waardoor het makkelijker wordt klimaatrapportages van landen met elkaar te vergelijken en duidelijk is welke emissiereducties waar geteld mogen worden en vanaf welk jaar.
• 2Felicia Jackson, ‘Markets For Clean Technology Innovation Get Global Boost With COP26 ‘Breakthrough Agenda’’, Forbes, 4 November 2021.
• 3‘Adaptation Gap Report 2021’, UNEP, 1 November 2021.
• 4Ook op Nederland zal een beroep worden gedaan; in 2018 was de bijdrage 1,1 miljard dollar. Hierbij is het de vraag of Nederland zich ook aangesproken voelt om de bijdrage aan adaptatie te verdubbelen: Nederland geeft namelijk -anders dan de meeste industrielanden- nu al meer dan de helft van haar klimaatfinanciering aan adaptatie uit. Dat komt omdat dit goed aansluit bij de ontwikkelingsprioriteiten water en landbouw en Nederland met een grote laaggelegen delta en hoge landbouwproductie bekend staat als experts op het gebied van klimaatadaptatie.
• 5‘Climate 'loss and damage' earns recognition but little action in COP26 deal’, Reuters, 13 november 2021.
• 6Hierbij helpt het voor de EU niet dat het ook een sterke positie wil innemen in de verkoop van duurzame energie technologieën en een heffing aan de grens wil invoeren op energie en industriële producten ter hoogte van de CO2 prijs die daarvoor in de EU geldt, vanwege het klimaatbeleid: Louise van Schaik en Pieter Pauw, ‘Klimaatbeleid van EU krijgt tanden met grensheffing’, 19 juli 2021.
• 7‘China and the US announce plan to work together on cutting emissions', The Guardian, 10 november 2021.
• 8‘Nederland stopt toch met financiering fossiele brandstofprojecten in buitenland’, NOS, 8 November 2021.