De invloedrijkste Nederlandse minister voor integratie EU

Geen Nederlandse minister is invloedrijker geweest voor de Europese integratie dan Johan Willem Beyen. Een man met een on-Nederlandse Europese visie die in 1955 een lezing over dit onderwerp publiceerde in de Internationale Spectator. Het magazine viert dit jaar het 75-jarig jubileum door spraakmakende publicaties uit het archief met de kennis van nu te analyseren. EU-deskundige Mathieu Segers analyseert Beyens erfenis voor de Nederlandse Europapolitiek.

Op 21 april 1955 hield toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Johan Willem Beyen, een lezing in Leiden met de titel ‘Over de Europese integratie’, die een jaar later als artikel in de Internationale Spectator werd gepubliceerd.1  Deze lezing werd gehouden tegen een achtergrond van diepe twijfel over het fragiele project van Europese integratie. Dat project was toen pas twee jaar onderweg – in 1953 was de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) in werking getreden – maar nu al leek een mislukking ervan misschien reëler dan een succes.

De aanleiding voor dat doemscenario: de mislukte ratificatie in het Franse parlement van de Europese Defensie Gemeenschap (EDG). In augustus 1954 had de Assemblée nationale (het Franse lagerhuis) de oprichting van de EDG – een volgende, politieke stap in de Europese integratie – namelijk resoluut afgewezen. De totstandkoming van het ‘politieke Europa’ was daarmee getorpedeerd. Volgens velen die de Europese samenwerking een warm hart toedroegen, was dit een regelrechte ramp. In het hoofdkwartier van de EGKS in Luxemburg voelde men zich le dernier bastion communautaire, oftewel het laatste bastion van de Europese gemeenschap – en een wankel bastion bovendien.2

Minister Beyen was echter veel minder somber. Hij zag juist nieuwe kansen voor de Europese integratie, en vooral voor zijn ‘Beyen-plan’ – een plan voor een gemeenschappelijke markt – dat begin jaar vijftig was gesneuveld. Hij kreeg gelijk; zijn plan zou vanaf het voorjaar van 1955, waarin hij ook zijn lezing hield in Leiden, alsnog de basis leggen voor de Europese integratie.

Die integratie kreeg vanaf dat moment opnieuw vorm via wat later te boek zou komen te staan als la rélance européenne: de wedergeboorte van het Europese integratieproces. Dit werd voor een belangrijk deel werkelijkheid via het nieuwe project van de Europese gemeenschappelijke markt – gebaseerd op het genoemde Beyen-plan – en creëerde het fundament voor de Europese Unie. In de cruciale eerste bouwfase van de gemeenschappelijke markt was Beyen dan ook een van de hoofdaannemers. Het maakt hem een Europese bouwer van belang.

Om Beyens visie en positie in binnen- en buitenland te begrijpen is het goed om terug te gaan naar zijn lezing uit april 1955. Die lezing helpt bovendien deze minister preciezer te positioneren in het Europa van de Europese integratie én in de Europese politiek van Nederland. Niet alleen omdat de kwesties waar hij mee te maken had nog onverminderd actueel zijn, maar ook omdat geen Nederlandse minister invloedrijker is geweest op het gebied van Europese integratie dan Beyen, een man met een on-Nederlandse Europese visie.

Het was ook een minister die – na zijn aftreden in 1956 vanwege de Greet Hofmans-affaire – snel in de vergetelheid raakte. Wie was deze Beyen? Hoe positioneerde hij zich in het derde kabinet van Willem Drees en in het Europa van de Europese integratie? En wat is zijn erfenis, en de actualiteitswaarde daarvan, voor de Nederlandse Europapolitiek?

Het Beyen-plan
Na een actieve lobby vanuit het Koninklijk Huis werd Beyen, de afzwaaiende Nederlandse bewindvoerder bij het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank, in 1952 de nieuwe minister van Buitenlandse Zaken. Het was niet toevallig dat Beyen zich in deze nieuwe rol vooral ging bezighouden met Europese zaken. Willem Drees, premier van 1948 tot 1958, geloofde dat deze partijloze technocraat en internationaal zeer ervaren bankier het hoofdpijndossier van de Europese integratie wel zakelijk zou behandelen; iets wat heel anders zou uitpakken.

Beyen wilde dat Nederland brak met het idee van integratie per sector (waar de EGKS model voor stond). Hij geloofde daar niet in. Volgens hem kon “men de economie van een land niet in delen splitsen”. Hij had daarom “ernstige bezwaren” tegen “deze approach”. Op dat punt moest wat Beyen betreft dus het “roer om” in het Nederlandse standpunt.3

Eind 1952 kwam Beyen namens Nederland met een concreet voorstel, dat hij in de eerste maanden van 1953 nog verder aanscherpte.4  De Nederlandse Europapolitiek werd nu serieus verbouwd. Het uiteindelijke Beyen-plan bepleitte het instellen van een gemeenschappelijke markt via de tussenstap van een douanegemeenschap.

De Europese visie van Beyen
Beyen was een groot voorstander van beperkte regionale samenwerking, omdat op die manier supranationale integratie een veel grotere kans van slagen had. Daarom hield hij vast aan de EGKS-club van ‘de Zes’ (bestaande uit Frankrijk, Duitsland, Italië en de Benelux) als basis voor een gemeenschappelijke markt. Dat was praktisch realisme volgens hem.

Hij legde aan de Kamer uit dat “het idealisme ten aanzien van Europa een van de beste dingen” was “die wij de laatste jaren hebben zien opkomen”, en stelde dat het “juist” was dat zonder idealisme niets nieuws geschapen en geboren kan worden. Tegelijkertijd waarschuwde hij voor “constructies die niet levensvatbaar of niet goed doordacht” waren en het “werkelijke grote doel” konden schaden.

Wat nodig en haalbaar was, was een gemeenschappelijke markt van de Zes via de tussenstap van een douane-unie, want “een Europa dat van buiten bedreigd wordt door vijandelijke legers en van binnen door communisme kan louter overleven door het verhogen van de productie en productiviteit”. Alleen zo kon immers op termijn de werkloosheid bestreden en de stabiliteit gehandhaafd worden. Dat was onmogelijk “zo lang Europa versplinterd” bleef “in kleine markten door handelsbarrières en monetaire onzekerheid”. Om die versplintering te overwinnen, was bovenstatelijke samenwerking en onderlinge solidariteit tussen de West-Europese welvaartsstaten onontbeerlijk.5

De stap naar een bovenstatelijk gereguleerde gemeenschappelijke markt achtte Beyen begin jaren vijftig haalbaar, maar dan moest de groep lidstaten wel een zekere regionale eenheid vormen. Het plan voor de oprichting van een Europese Politieke Gemeenschap (EPG) door de zes EGKS-lidstaten vormde daarvoor een prima opstap.

Het Beyen-plan verdween echter samen met het eindrapport van de EPG-studiecommissie in de Europese lades. Na het vertrek van de Franse minister van Buitenlandse Zaken Robert Schuman (de geestelijk vader van de EGKS) in 1953 sloeg de stemming in Frankrijk – en daarmee in Europa – definitief om. Het draagvlak voor de Europese Defensie Gemeenschap in West-Europa brokkelde snel af.

In historisch perspectief was het “ironisch” dat Beyen, een ongebonden passant in politiek Den Haag, nu juist op dit moment de Nederlandse Europapolitiek kon bepalen

Dit veranderde niets aan Beyens standpunt. In zijn Leidse lezing zette hij uiteen waarom hij vond dat “Europa geïntegreerd [moest] worden”. Daarbij volgde hij precies de lijnen van het Beyen-plan en zijn analyse uit 1944; alleen via integratie, door welvaartsgroei door middel van een gemeenschappelijke markt, kon “Europa […] zijn eigen specifieke beschaving behouden [en] zijn eigen sociale idealen verwezenlijken”. Door de mislukking van de EDG was de prioriteit van deze economische benadering volgens Beyen alleen maar duidelijker geworden.

De lessen van Beyen en de actualiteit
Met de EDG gingen dus ook de EPG en het Beyen-plan ten onder. Beyen erkende dat “het dictum van het Franse parlement op dat ogenblik het ‘neen’ van Frankrijk” betekende “op alles wat op supranationale samenwerking leek”, maar zijn missie om een gemeenschappelijke markt te creëren was daardoor niet zinloos geworden.

Althans, zo dacht Beyen er zelf over. Naar zijn idee dwongen de omstandigheden ertoe dat de Zes “over betrekkelijk korte tijd het vraagstuk zouden moeten oplossen van de economische integratie van Europa in een veel wijdere zin dan de EGKS”6  – precies het centrale thema van zijn lezing in Leiden.

In dit on-Nederlandse maar Europees invloedrijke ‘moment van Beyen’ vinden we misschien ook een bron van de ongemakkelijke Nederlandse tweeslachtigheid ten opzichte van de Europese integratie

Beyen zou gelijk krijgen. De EDG en EPG waren dood en begraven, maar in 1955 zou het Beyen-plan alweer uit de lades komen in het kader van la rélance européenne. In historisch perspectief was het inderdaad “ironisch” (zoals Ernst van der Beugel, topambtenaar en staatssecretaris van Buitenlandse Zaken in het kabinet-Drees IV, het noemde) dat Beyen, een ongebonden passant in politiek Den Haag, nu juist op dit moment de Nederlandse Europapolitiek kon bepalen, en dat nog deed ook.7

In dit on-Nederlandse maar Europees invloedrijke ‘moment van Beyen’ vinden we misschien ook een bron van de ongemakkelijke Nederlandse tweeslachtigheid ten opzichte van de Europese integratie, die aan de ene kant een doorslaand economisch succes is geworden (via de door Beyen geïnstigeerde gemeenschappelijke markt), maar aan de andere kant een vervreemdend project blijft bezien vanuit het perspectief van de Nederlandse identiteit.

Het is de hoogste tijd om meer in het reine te komen met deze Europese geschiedenis van Nederland. Niet alleen omdat dit een realistische Europapolitiek mogelijk maakt (en dus ook kansen biedt die we nu niet waarnemen), maar ook omdat, zoals Beyen het in april 1955 verwoordde, “nieuwe gedachten”, zoals de Europese integratie, “van de aanvang af de kiem in zich dragen van uiteindelijke bloei; [e]en uitsluitend intergouvernementele benadering van het probleem van de Europese integratie mist die kiem”. Met andere woorden: Europese samenwerking van betekenis vergt per definitie bevoegdhedenoverdracht van nationale regeringen, zo stelt Beyen. Ook die realiteit is onverminderd actueel.

In de huidige tijden, waarin de chaos in en rond de EU alleen maar verder lijkt toe te nemen, is een volgende stap in de Europese integratie onvermijdelijk. De omstandigheden dwingen dat af. De richting waarin die stap gezet zal gaan worden is echter nog ongewis. Op dit moment lijkt een meerderheid van de bevolkingen en regeringen van de EU-lidstaten sterk geneigd tot meer samenwerking en integratie om de bedreigingen van de nieuwe tijd het hoofd te bieden.

Voor de wat verdere toekomst is dat echter geen garantie. Ook voor de EU geldt uiteindelijk: de EU is geen vrede maar een bestand. Een bestand dat dag in dag uit vraagt om onderhoud en aanpassing aan de omstandigheden. Op het gebied van die beide, cruciale voorwaarden is nu meer dan ooit werk aan de winkel. Dit is dé test voor het Europa van Beyen, dat na het einde van de Koude Oorlog verder volmaakt, verdiept en uitgebouwd werd via het Verdrag van Maastricht.

Om voor die test te slagen is verandering een must. De herkozen president van Frankrijk, Emmanuel Macron, heeft die politieke opdracht ambitieus omarmd en wordt daarin voluit gesteund door de Italiaanse premier Mario Draghi en de Duitse regering.

Nederland moet zich verhouden tot een ambitieuze EU-agenda, zonder de optie van remmend partnerschap met het Verenigd Koninkrijk

Op de agenda staat de Europese Defensie Unie, de versnelling van de Green Deal, een nieuwe (meer geopolitieke) strategie in EU-uitbreiding, herziening van de architectuur van de Economische en Monetaire Unie (EMU), doorontwikkeling van het Europese Herstelfonds8 , incorporatie van democratische vernieuwingen9 , concrete invulling van de sociale belofte van de Europese integratie10 , meer besluitvorming bij meerderheid (in eerste instantie betreffende buitenlands- en veiligheidsbeleid) en – ja ook (en niet zo vreemd in het licht van deze mega-ambities) – verdragsherziening.

In deze context is de keuze voor Nederland die tussen de wereld van Brexit en de wereld van Europese integratie-ambities. De huidige Nederlandse regering kiest onomwonden voor optie twee. Dat betekent dat Nederland zich moet verhouden tot die ambitieuze EU-agenda, zonder de optie van remmend partnerschap met het Verenigd Koninkrijk binnen de EU-kaders. Dat alternatief is er niet meer.

De huidige Nederlandse regering lijkt zich daarvan bewust. De Europa-paragraaf in het regeerakkoord onderstreept dit: de toekomst van Nederland ligt in de EU. Dat heeft consequenties. Nederland zal op al de bovengenoemde punten moeten meebewegen, of het dat nu wil of niet. Dat impliceert dat Nederland hoe dan ook minder Atlantisch zal worden, en meer continentaal Europees.

In deze context is het verkieslijk de Nederlandse invloed in die EU-beweging naar verdieping, uitbouw én uitbreiding in een zo vroeg mogelijk stadium te maximaliseren door aan te schuiven aan de tekentafel. In de vormgeving van het voor de toekomst essentiële Europese Herstelfonds is dat niet goed gelukt; in de aanloop naar en na afloop van de cruciale top daarover in juli 2020 liep Nederland vooral achter de feiten aan.

In de huidige werkelijkheid bieden de Europese lessen van Beyen nog steeds houvast

Het huidige kabinet wil die les leren, zo blijkt uit de recente Europaspeeches van ministers Sigrid Kaag en Wopke Hoekstra in Maastricht.11  Deze realistische stappen verdienen navolging in de vorm van actieve én complete doorvertaling en toelichting in het parlement en de samenleving. Daar ligt een taak voor de Nederlandse regering die de afgelopen decennia verwaarloosd is, maar doorslaggevend is voor de geloofwaardigheid van iedere constructieve Europapolitiek.

In de huidige werkelijkheid bieden de Europese lessen van Beyen nog steeds houvast. Voor de EU en lidstaat Nederland is de gemeenschappelijkheid in de reactie op omstandigheden – zoals meest recent een pandemie en een vreselijke oorlog – de manier waarop de beschaving waartoe zij horen behouden kan worden en de Europese sociale idealen verwezenlijkt kunnen worden. Wat dat betreft zijn de woorden van Beyen even actueel als in 1944 en de jaren vijftig van de vorige eeuw.

Versplintering is het alternatief, en dat is ook nu weinig aanlokkelijk (zie het welvaartsverlies en de economiekrimp in Brexit-land). Om versplintering te overwinnen is bovenstatelijke samenwerking een instrument dat zich bewezen heeft; ook in de toekomst zal dat dé voldoende voorwaarde zijn “for winning the peace”, in de Europese oorlog van vandaag én iedere dag opnieuw binnen de EU. Dat is de wereld waar Nederland bij hoort en bij wil horen.

• 1Dit artikel is gebaseerd op deze lezing van Beyen, die later dat jaar gepubliceerd werd in de Internationale Spectator, en op Mathieu Segers, Reis naar het continent. Nederland en de Europese integratie, 1950 tot heden, Amsterdam: Prometheus, 2013/2019, hoofdstuk 3.
• 2Enrico Serra (red.), Il rilinacio dell’Europa e i trattati die Roma, Bruxelles, etc.: Bruylant, p. 174.
• 3Daarnaast vond hij wat “versterking van de druk ten gunste van de supranationale integratie” wel aan de orde in de Nederlandse positie. Hij bleek een warm voorstander van supranationale organisatie, een positie die ook goed aansloot bij de pro-Europese sentimenten in de Tweede Kamer op dat moment. De EPG bood een mooie kans tot profilering op dit punt.
• 4Dit gebeurde op aandrang van minister van Economische Zaken Zijlstra en met steun van de minister van Landbouw, en “Europeaan in the making”, Sicco Mansholt in de interdepartementale ‘Commissie Beyen’.
• 5Dat was derhalve dé voldoende voorwaarde “for winning the peace” – zoals Beyen al in 1944 had opgeschreven in een Unileverpaper, toen hij directeur was bij dat bedrijf en zich samen met topman Paul Rijkens in maatschappelijke vraagstukken had vastgebeten met het oog op de naoorlogse wereld: Wim Weenink, Johan Willem Beyen, 1897-1976. Bankier van de wereld, bouwer van Europa, Amsterdam: Prometheus, 2005, blz. 319 en blz. 326 en blz. 221-31.
• 6Johan Willem Beyen, Het spel en de knikkers. Een kroniek van vijftig jaren, Rotterdam: Donker, 1968, p. 233-34.
• 7Hans Daalder en Nicolaas Cramer (red.), Willem Drees, Houten: De Haan, 1988, p. 155-56.
• 8Dit Europese Herstelfonds is ingericht tijdens de coronapandemie, maar met elementen – zoals gezamenlijk lenen – die een meer permanent karakter kunnen krijgen.
• 9Zie bijvoorbeeld de Conference on the Future of Europe, maar ook het EP-initiatief voor transnationale lijsten.
• 10Zie The Porto Social Commitment 2021.
• 11‘Toespraak minister Kaag bij De toekomst van Nederland is Europees. 30 jaar na het Verdrag van Maastricht.’, Rijksoverheid, 8 maart 2022,‘Toespraak minister Hoekstra Europadag’, Rijksoverheid, 9 mei 2022.