De noodzaak van een strategische benadering van Rusland

Wat drijft het Kremlin en hoe moeten wij omgaan met een assertief Rusland? Rusland-expert bij Instituut Clingendael Tony van der Togt bespreekt vier recent verschenen boeken over de inzet van ‘druk en dialoog’ in de relatie met Rusland.

Politici en beleidsmakers in het Westen breken zich al jaren het hoofd over wat het Kremlin toch drijft bij zijn assertieve en soms zelfs agressieve optredens; niet alleen jegens zijn buurlanden, maar ook steeds meer op andere continenten (denk aan Syrië, Libië, Afrika en Latijns-Amerika). Waarom zouden de Verenigde Staten en Europa een conflict hebben met de Russen? Wie heeft schuld hieraan en hoe kunnen we uit deze crisis komen?

Recent verschenen enkele boeken van Britse en Amerikaanse Ruslandexperts die hebben getracht de oorzaken van dit conflict te belichten. Daarbij proberen zij Rusland te begrijpen vanuit Russische denkkaders, zoals deze worden bepaald vanuit de eigen geschiedenis en politieke cultuur. Ook kijken deze auteurs naar de verwachtingen voor de toekomst en geven zij aanbevelingen over hoe het Westen met Rusland zou moeten omgaan.

Erkenning van botsende waarden en belangen
De Britse Ruslandexpert Keir Giles probeert de verklaring voor Russisch gedrag te vinden in de lange lijnen vanuit de geschiedenis en cultuur. In zijn boek Moscow Rules (2019) gaat hij ervan uit dat Russische heersers vanuit hun historische ervaring fundamenteel anders tegen de wereld en binnenlands-politieke verhoudingen aankijken dan in het Westen het geval is.

De perioden van ontspanning in de Russische relatie met het Westen zijn in dat licht dan ook eerder uitzondering dan regel. De normale situatie bestaat uit confrontaties met het Westen, ontstaan uit de eigen Russische noties van identiteit, grootmacht-status en nationaal belang.

Net als eerdere tsaren en sovjetheersers bekijken de huidige Russische leiders het Westen met wantrouwen en zien ze pogingen tot samenwerking op basis van gemeenschappelijk geachte normen en waarden als bedreigend. Giles deelt hierbij de analyse van de continuïteit in het denken van alle Russische (en Sovjet-) heersers. Deze analyse werd rond 1946 naar voren gebracht door de Amerikaanse diplomaat George Kennan en vormde de basis van de Amerikaanse politiek van containment (indamming) van Sovjetagressie tijdens de Koude Oorlog.

Volgens Giles heeft de teloorgang van Ruslandexpertise in het Westen na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie ertoe bijgedragen dat het beleid tegenover Rusland vaak meer gebaseerd is op wensdenken dan op dieper inzicht in de drijvende krachten van het Russische buitenlandbeleid. Om die reden leidt elke poging tot een reset  van de betrekkingen steeds weer tot een teleurstelling, wanneer Russen niet aan onze verwachtingen voldoen en niet bereid blijken te handelen volgens Westerse normen en waarden en Rusland om te vormen tot een ‘normaal Europees land’.

Giles schrijft hierover: “Hence a corps of knowledgeable individuals who can advise on policy toward Moscow on the basis of a deep understanding of Russia is invaluable to any country that wishes to manage the relationship successfully.” Wijze woorden die wij ook in Nederland ter harte zouden moeten nemen in het licht van de teloorgang van Ruslandkennis in eigen land sinds de jaren negentig van de vorige eeuw.

Giles beveelt aan het Ruslandbeleid te stoelen op de notie dat Rusland fundamenteel anders denkt en handelt dan het Westen. Vanuit dit besef kunnen we volgens hem weinig anders doen dan onze eigen belangen en waarden verdedigen in een nieuwe vorm van containment.

Een nieuw soort Koude Oorlog lijkt dan ook onvermijdelijk. In de visie van Giles sluit dit echter niet uit dat er ook dialoog plaatsvindt, maar dan steeds vanuit een heldere erkenning van botsende waarden en belangen. Een dergelijke dialoog komt daarbij vooral neer op het managen van de confrontatie.

Het belang van een strategische benadering
Ook Giles’ Britse collega-Ruslandexpert Andrew Monaghan komt in zijn boek Dealing with the Russians (2019) tot soortgelijke conclusies. Net als in zijn eerdere boek The New Politics of Russia tracht Monaghan de Russische leiders te begrijpen in hun eigen termen en van daaruit hun gedrag te verklaren.

Dit wil overigens niet zeggen dat hij zich een zogeheten Putin-Versteher toont in de zin dat hij Russisch optreden daarmee ook rechtvaardigt. Maar zowel voor afschrikking als voor ontspanning in de relatie met Rusland is een helder beeld nodig van wat het Kremlin drijft.

Monaghan betoogt, net als Giles, dat daarvoor vooral gekeken worden naar de Russische interpretatie van de eigen nationale belangen en beginselen van internationaal recht. Voor Monaghan is een meer strategische benadering van Rusland van groot belang. Hij kijkt daarbij overigens meer naar de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk dan naar de Europese Unie.

Een aantal elementen is volgens hem van cruciaal belang voor een effectieve Ruslandstrategie. Allereerst gaat het hierbij om elementen die al zijn opgenomen in de huidige Britse Ruslandstrategie: a) bescherming van de belangen van de Britten en hun partners door afschrikking van agressief Russisch optreden; b) samenwerking met Moskou in mondiale veiligheidskwesties en andere zaken van gemeenschappelijk belang; c) bevordering van Britse waarden, inclusief behoud van een rules-based order; d) bevordering van people-to-people contacten en NGO-samenwerking met Rusland.

Hieraan voegt Monaghan nog twee belangrijke elementen toe. Ten eerste wat hij noemt “challenging groupthink” door het opnieuw opbouwen van een kennisinfrastructuur met betrekking tot Rusland en belangrijke thema’s rondom de relatie met Rusland. Net als Giles geeft ook Monaghan aan dat deze expertise sinds het einde van de Koude Oorlog is weggevloeid. En in zijn ogen is een eenvoudig teruggrijpen op parallellen met de klassieke Koude Oorlog hierbij onvoldoende.

Monaghan bepleit ten tweede een meer holistische kijk op Rusland en meer aandacht voor hoe Rusland zich in de toekomst zou kunnen ontwikkelen en wat dat voor ons zou betekenen. Hij concludeert: “What is needed is a sustained strategic approach, founded on an updated, sophisticated and nuanced understanding of the nature of the challenge, and a holistic view of Russia and its role in international affairs.”

Zowel dialoog als afschrikking maken hierbij deel uit van een op deze analyse gebaseerde langetermijnstrategie met betrekking tot Rusland.

Rusland als miskende grootmacht
Wanneer het gaat om toekomstige ontwikkelingen met betrekking tot Rusland en een inschatting van de drijvende krachten binnen Rusland, kan de lezer ook goed terecht bij het boek Russia’s Futures (2019) van de eveneens Britse Ruslandexpert Richard Sakwa.

In tegenstelling tot de beide eerdergenoemde auteurs heeft Sakwa in recente boeken naast een diepe kennis van interne ontwikkelingen in Rusland ook steeds een zeker begrip opgebracht voor het Russische optreden tegen NAVO-uitbreiding en een Amerikaans beleid dat in zijn ogen onvoldoende rekening wenst te houden met Russische nationale belangen. In die zin legde hij in zijn eerder verschenen boek Russia Against the Rest de schuld voor de huidige crisis ook al duidelijk bij het onbegrip van Westerse beleidsmakers.

In zijn nieuwste boek gaat Sakwa in op de verschillende krachten binnen de Russische politieke elite. De visies op een eigenstandige Russische ontwikkeling (modernisering met Russische karakteristieken) en op Ruslands plaats en rol op het wereldtoneel lopen daarbinnen uiteen.

Sakwa onderscheidt vier (deels overlappende) groepen met een eigen kijk op Rusland en Ruslands toekomst: a) liberalen die een meer Westers model voorstaan; b) degenen die het belang van een krachtige staat vooropzetten en die vooral te vinden zijn bij de siloviki (vertegenwoordigers van de machtsministeries); c) de neo-traditionalisten (monarchisten, neo-stalinisten en nationalisten); en tenslotte d) de groepen die enige vorm van Eurazianistisch denken aanhangen.

Poetin zou zich tussen deze groepen vooral als een arbiter opstellen en in zijn beleid elementen uit verschillende tradities en denkrichtingen samenbrengen. Op basis hiervan schetst Sakwa een aantal mogelijke toekomstige ontwikkelingen, waarbij elementen uit verschillende denkrichtingen naast elkaar voorkomen en om voorrang strijden. Dit zal ook de komende tijd tot voortdurende onzekerheid leiden over de koers die Rusland kiest, zowel binnenlands-politiek als in zijn buitenlandbeleid.

Ook is er een aantal belangrijke elementen van onzekerheid waarmee ieder toekomstscenario rekening zou moeten houden. Hieraan verbonden zijn respectievelijk de mogelijkheden voor politieke hervorming, de verdere economische transformatie en de botsing van visies op de gewenste wereldorde en de plaats van Rusland daarin.

Ook in het Russische denken zijn er wel degelijk aanknopingspunten voor samenwerking op een gemeenschappelijke basis binnen een multipolaire wereldorde

Sakwa ziet hierbij ook een rol voor het Westen, dat afstand zou moeten nemen van een Westerse (de facto door de VS gedomineerde) wereldorde. Er zou ruimte geboden moeten worden voor een meer inclusieve ordening, waarbij er geen hegemoniale macht is en op basis van gelijkwaardigheid tussen grootmachten wordt samengewerkt.

In dit verband wijst Sakwa erop dat Rusland niet in alle opzichten als revisionistisch kan worden beschouwd. Ook in het Russische denken zijn er wel degelijk aanknopingspunten voor samenwerking op een gemeenschappelijke basis binnen een multipolaire wereldorde, waarbij Moskou (naast in ieder geval Washington en Beijing) als één van de grootmachten de wereldpolitiek kan bepalen. Wat dit zou betekenen voor een land als Oekraïne laat zich raden.

Net als in zijn eerdere publicaties laat Sakwa zich echter weinig gelegen liggen aan dergelijke tegenargumenten en lijkt hij in hoge mate het Russische buitenland-politieke narratief van een miskende grootmacht te delen. In tegenstelling tot zijn collega’s Giles en Monaghan houdt Sakwa dan ook geen pleidooi voor Westerse afschrikking of containment.

Realistische dialoog en pragmatische samenwerking
Tenslotte heeft het afgelopen jaar ook het boek Putin’s World (2019) van de ervaren Amerikaanse Ruslandexpert Angela Stent de aandacht getrokken. Ook Stent kijkt naar de lange lijnen in de Russische geschiedenis. Vanuit Russische ideeën over identiteit en plaatsing op het wereldtoneel probeert ze de relaties van Moskou met andere mondiale en regionale spelers (waaronder de VS, China en binnen Europa vooral Duitsland) nader te duiden.

Stent probeert hierbij ook de grenzen aan te geven waarbinnen het Westen met het Rusland van Poetin zou kunnen samenwerken. Dit is mogelijk wanneer rekening wordt gehouden met wat zij noemt de “seven pillars of Putin’s world”: a) een plaats aan tafel voor Rusland bij alle belangrijke internationale besluiten; b) Russische belangen zijn even legitiem als die van het Westen; c) Rusland heeft recht op een sfeer van geprivilegieerde belangen in de post-sovjet ruimte; d) sommige staten zijn meer soeverein dan andere; e) steun voor de status quo, bestaande regimes en conservatieve waarden; f) verdeeldheid aanwakkeren binnen de Westerse Alliantie; en g) een einde maken aan de liberale rules-based order van na de Koude Oorlog en de ontwikkeling bevorderen van een nieuwe ‘post-West’ wereldorde.

In tegenstelling tot Sakwa gaat Stent er echter niet van uit dat de VS Rusland tegemoet zou moeten komen wanneer Westerse rode lijnen (zoals soevereiniteit en territoriale integriteit van landen als Oekraïne) worden overschreden. Weliswaar gaat ook Stent ervan uit dat het isoleren van Rusland onverstandig en onhaalbaar is, maar zij pleit naast containment en afschrikking ook voor pragmatische dialoog en samenwerking op terreinen van gemeenschappelijk belang, zoals Syrië, terrorismebestrijding, Oekraïne en strategische stabiliteit (wapenbeheersing en non-proliferatie).

Bredere dialoog moet realistisch zijn en flexibel gebruikmaken van mogelijkheden die zich aandienen. Dit zal echter vooral afhangen van de opstelling van Rusland. Stent realiseert zich, evenals de Britse Ruslandexperts, dat dit alles een zaak van lange adem zal zijn. Helaas gaat Stent hierbij niet in op de mogelijke consequenties van een herverkiezing van Donald Trump en een voortzetting van de huidige chaotische en vaak onderling tegenstrijdige koers van de VS in de relaties met Rusland.

Een beleid van druk en dialoog
Concluderend kan gesteld worden dat een diepere bestudering van Rusland weer volop in de belangstelling staat. Hierbij pleiten diverse auteurs voor een meer strategische benadering van Rusland, waarbij een combinatie van ‘druk en dialoog’ moet leiden tot een effectiever management van de onderlinge relaties.1

Dialoog kan hierbij alleen op de langere termijn resultaat opleveren vanuit een realistisch besef dat Moskou op een fundamenteel andere manier aankijkt tegen belangen en waarden vanuit het eigen historische en politiek-culturele perspectief. Meer Ruslandexpertise is dan ook nodig om dieper inzicht hierin te verkrijgen, zodat de eigen belangen en waarden beter kunnen worden verdedigd en mogelijkheden voor dialoog effectiever kunnen worden benut, wanneer zich hiervoor openingen voordoen.

• 1Zowel de inzet op een Ruslandbeleid van gelijktijdige ‘druk en dialoog’ als de noodzaak te investeren in een bredere kennisinfrastructuur met betrekking tot Rusland en Oost-Europa hebben een plaats gekregen in de Ruslandbrief die minister Blok van Buitenlandse Zaken eind december 2019 aan de Tweede Kamer stuurde. Deze zal binnenkort worden besproken.