Artikelen Veiligheid en Terrorisme

Defensie onder Hennis: niet meer dan een herstelkrijgsmacht

26 Oct 2016 - 15:42
Photo: Ministerie van Defensie
Terug naar archief

Het kabinet-Rutte 2 heeft zijn einde bereikt. De verkiezingsstrijd is begonnen, maar het is ook de tijd van terugblikken op de bereikte resultaten van de liberaal/sociaal-democratische coalitie. Hoe staat de krijgsmacht ervoor na vier jaar Hennis? 

Voor Defensie waren het vier woelige jaren. De eerste vrouwelijke minister van Defensie, Jeannine Hennis, werd geconfronteerd met achterstallig onderhoud van de krijgsmacht; met verscheidene schandalen, zoals de Chroom-6-verfproblematiek; en met uitdagingen omtrent de aanschaf van het nieuwe jachtvliegtuig F-35. De toegenomen spanningen in de wereld – voor Nederland met de MH17-ramp zeer tastbaar – leidden tot een keerpunt voor de defensiebegroting. Vanaf 2014 is sprake van een licht stijgend budget. Wat is bereikt en hoe duurzaam is het herstel? En welke uitdagingen zijn er voor een nieuw kabinet?

De JSF-aanschaf
Het kortstondige kabinet-Rutte 1 (2010-2012) bezuinigde een miljard op Defensie – aanleiding voor toenmalig minister van Defensie Hans Hillen om te stellen “dat Nederland voor zijn veiligheid onderverzekerd dreigt te raken”.[1] Hillens publicitaire offensief maakte weinig indruk op de Haagse politiek en evenmin op de publieke opinie. In de zomer van 2012 vond bijna 60% van de kiesgerechtigden dat de defensie-uitgaven verder omlaag konden.[2]

Het wekte dan ook geen verwondering dat het kabinet-Rutte 2, geformeerd in het najaar van 2012, besloot om vanaf 2014 nog eens een kwart miljard euro per jaar op de Nederlandse krijgsmacht te bezuinigen. Voor de nieuwe minister van Defensie, Jeannine Hennis-Plasschaert, was het een weinig aantrekkelijke start. De krijgsmacht had door snellere slijtage van materieel en hoger verbruik van munitie tijdens de inzet in Uruzgan, in combinatie met het verlaagde budget, achterstand opgelopen bij het onderhoud en op de aanvulling van voorraden. Nu dreigde een ‘achterstand op de achterstand’ te ontstaan.

Bovendien zou de aanschaf van de opvolger van de F-16 een groot beslag leggen op het investeringsbudget. Het Regeerakkoord VVD-PvdA stelde op dit punt: “De oorspronkelijke voornemens met betrekking tot de vervanging van de F-16 zijn niet uitvoerbaar zonder aanpassing hiervan of herprioritering binnen het totale Defensiebudget.”[3] De Algemene Rekenkamer kreeg opdracht de financiële problematiek van de vervanging van de F-16 en de informatievoorziening daarover te onderzoeken. Om de aanschaf van het nieuwe jachtvliegtuig van een breder kader te voorzien, moest de minister van Defensie “een visie op de krijgsmacht van de toekomst” ontwikkelen, waarbij het Regeerakkoord nadrukkelijk vermeldde: “uitgaande van het beschikbare budget”.[4]

Bij de formatie van het kabinet-Rutte 2 had demissionair minister Hillen verklaard dat binnen de huidige reservering van 4,5 miljard euro in het meerjarenbudget de aanschaf van 56 Joint Strike Fighter (F-35)-toestellen onmogelijk zou zijn.[5] Het nieuwe kabinet legde Defensie aan banden, vooral ook nadat Hillen erop had gewezen dat de exploitatiekosten van de F-35 aanzienlijk hoger zouden zijn dan van de F-16. Rutte-2 stelde een plafond van 4,5 miljard euro voor de aanschaf van de vervanger van de F-16 vast. Bovendien mocht het exploitatiebudget niet hoger uitvallen dan voor de F-16. Daarmee was in feite het doek gevallen. De F-35 zou worden aangeschaft, maar het aantal toestellen werd (verder) beperkt. In september 2013 kondigde minister Hennis de aanschaf van 37 F-35s aan, ruwweg de helft van het aantal resterende F-16s, te weten 68.

F-16 in Maxar-e-Sharif, Afghanistan. Bron: Ministerie van Defensie

 

De PvdA had in feite ingestemd bij de kabinetsformatie. Alleen de pijnlijke draai van de Tweede-Kamerfractie moest nog plaatsvinden. In de zomer van 2012 – de sociaal-democraten zaten toen in de oppositie – had een kamermeerderheid nog de motie van PvdA-defensiespecialist Angelien Eijsink tegen de aanschaf van de JSF/F-35 gesteund. Bij de behandeling van het aanschafvoorstel van minister Hennis in november 2013 kon Eijsink nog slechts een aantal extra toezeggingen afdwingen, onder meer wat betreft compensaties bij mogelijke geluidsoverlast van de F-35. Ook de PvdA-fractie stemde in met de aanschaf van de F-35 na dertien uur parlementair debat.[6] Het belangrijkste investeringsbesluit voor de Nederlandse krijgsmacht onder minister Hennis was een feit.[7]

De uitgeholde krijgsmacht

Het voorstel tot aanschaf van de F-35 was ingebed in de nota ‘In het belang van Nederland’, die minister Hennis in september 2013 naar het parlement stuurde.[8] Het woord ‘visie’, genoemd in het Regeerakkoord, ontbrak en dat leek symbolisch. De toekomstige krijgsmacht bleef dezelfde als aangekondigd onder minister Hillen: een alleskunner met een verlaagd ambitieniveau. Hennis kwam met nieuwe termen, zoals basis- en nichecapaciteiten en vermeed het begrip ‘veelzijdige krijgsmacht’.

In essentie bleef de doelstelling onveranderd: de krijgsmacht moest in staat blijven alle types van missies uit te voeren. Gezien de beperkte financiële middelen zou dit alleen mogelijk zijn door in te boeten op de inzetduur, terug te vinden in de volgende kernzin in de nota: “In feite kiest Defensie ervoor om niet zozeer de samenstelling als wel het voortzettingsvermogen van de capaciteiten te beperken.”[9] Op die wijze zouden het (verlaagde) ambitieniveau en de beschikbare financiële middelen weer in evenwicht worden gebracht of – in de taal van de nota – om operationele én financiële duurzaamheid voor de krijgsmacht te verwezenlijken.

Het oordeel van de Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer (AR) meende evenwel dat de nota hierin tekort schoot. In de beoordeling van ‘In het belang van Nederland’ oordeelde de AR weliswaar positief over de maatregelen om de krijgsmacht weer in evenwicht te brengen met het beschikbare budget, maar stelde tevens: “Dat wil echter nog niet zeggen dat de balans weer is hersteld. De werkelijkheid is nog rauwer dan uit de nota blijkt. Ook met de maatregelen uit de nota is nog steeds sprake van een kloof tussen de (verlaagde) ambitie en de capaciteiten van de krijgsmacht, waardoor ook in de toekomst voortdurend concessies gedaan zullen moeten worden aan de uitvoering van de taken of aan de getraindheid.”[10]

De realiteit zou inderdaad veel rauwer blijken. De beperkingen op de inzetbaarheid van de krijgsmacht bleven Hennis tot het laatste jaar van het kabinet-Rutte 2 achtervolgen. Voor de populaire pers was het aanleiding uit te halen met krantenkoppen over ‘pang’ roepende soldaten bij gebrek aan oefenmunitie. De minister zelf wond er geen doekjes om: in een reeks van rapportages over de inzetbaarheidsdoelstellingen wees zij erop dat de krijgsmacht beperkingen bleef hebben.

Het oordeel van de NAVO
Ook stuurde zij als een van de weinige ministers van Defensie een NAVO-beoordeling van de (Nederlandse) defensie-inspanningen naar de Tweede Kamer. De tekst loog er niet om. De NAVO oordeelde vooral vernietigend over het gebrek aan inzetbaarheid van de landmacht en concludeerde: “Configuring the Netherlands Armed Forces to meet the significant challenges of the new security environment, with its increased demands on readiness, responsiveness , and resilience, without sustained, predictable increases in defence expenditures in real terms, will be an almost impossible task.”[11]

Hennis wond er geen doekjes om: ze wees erop dat de krijgsmacht beperkingen bleef hebben. Bron: Flickr - EU2016 NL

 

In het voorjaar van 2016 meldde Hennis aan de Tweede Kamer dat Defensie niet meer volledig voldeed aan de inzetbaarheidsdoelstelling van de verdediging van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied. De belangrijkste redenen waren gebrek aan gevechtsondersteuning, onvoldoende geoefendheid voor optreden hoog in het geweldsspectrum, beperkingen in de materiële gereedheid en tekorten bij de personele vulling, in het bijzonder wat betreft technisch personeel.[12]

De schokkende conclusie van de AR
De AR kwam hierna met de schokkende conclusie dat de operationele inzetbaarheid van de krijgsmacht gedaald was van 77% (2013) naar 59% (2015). Een belangrijke oorzaak was het nog steeds niet op orde zijn van het onderhoudsproces van het materieel. Het kreeg de kwalificatie ‘ernstige onvolkomenheid’. De AR constateerde: “Realiseren van de huidige ambities die Nederland heeft met de krijgsmacht is met het huidige Defensiebudget niet mogelijk. Met extra geld alleen zijn de problemen niet op te lossen. De minister van Defensie zal – meer dan tot nu toe – scherpe keuzes moeten maken om én de gereedheid te vergroten én in voldoende mate te innoveren.”[13]

 

De vier krijgsmachtdelen leven nog steeds teveel een zelfstandig leven

 

Kortom, tegen het eind van de rit van Rutte-2 wees de AR niet alleen opnieuw op de onbalans tussen ambitie en financiële middelen, maar sprak het bovendien een scherp oordeel uit over het gebrek aan voortgang om het (materieel)beheer op orde te brengen. Ondanks alle goede voornemens en maatregelen van minister Hennis om een betere grip te krijgen op de exploitatiekosten, bleek de Defensie-organisatie voor haar kennelijk te weerbarstig. De vier krijgsmachtdelen leven nog steeds teveel een zelfstandig leven. Hierdoor is het centrale niveau onvoldoende in staat prioriteiten te stellen en de exploitatie goed gecoördineerd aan te sturen. Het resultaat: de krijgsmacht is tegen het einde van de rit van het kabinet-Rutte 2 niet op orde. Hennis laat een herstelkrijgsmacht achter die nog vele jaren nodig heeft om weer volledig geoefend en compleet uitgerust inzetbaar is.

Het keerpunt?

Gedurende de rit van Rutte-2 is het defensiebudget in kleine stapjes verhoogd. Het begon met de wijzigingen op de Rijksbegroting 2014, die met steun van de drie ‘constructieve oppositiepartijen’ (D66, ChristenUnie, SGP) in oktober 2013 werden gepresenteerd. Voor Defensie betekende het een structurele stijging van 115 miljoen euro vanaf 2015, waardoor Hennis een aantal bezuinigingsmaatregelen uit de nota ‘In het belang van Nederland’ kon terugdraaien. Het behoud van de Johan Willem Frisokazerne in Assen en van het 45e pantserinfanteriebataljon in de nieuw locatie Havelte, alsmede het in dienst houden van het nieuw Joint Support Ship (zij het met beperkingen wat betreft de inzet) waren de belangrijkste besluiten.

Vooral de SGP bleef hierna de voortrekkersrol spelen. De motie-Van der Staaij (september 2014) vroeg de regering het niveau van de defensiebestedingen gelijke tred te laten houden met het noodzakelijke ambitieniveau van de krijgsmacht. De naam van de motie zou voortdurend worden aangehaald in politieke pleidooien voor ‘meer geld naar Defensie’.

De bepalende factor voor het keerpunt lag bij de internationale ontwikkelingen. De Russische inname van de Krim en de actieve steun van Moskou aan de separatisten in oostelijk Oekraïne in het voorjaar van 2014 schokte de (westerse) wereld. De ramp met de MH-17 in juli van hetzelfde jaar maakte duidelijk dat ook Nederland diep getroffen kon worden door onrust aan de grenzen van Europa. Het terrorisme 2.0 van Islamitische Staat gaf eveneens voeding aan een toenemend gevoel van onveiligheid. Meer uitgaven voor ‘veiligheid’ – politie, inlichtingendiensten en Defensie – kregen hierdoor een breed politiek draagvlak. Kortom, de snel verslechterende internationale situatie leidde tot bewustwording dat veiligheid niet is gegarandeerd en meer uitgaven vereiste.

Goed nieuws?
Ook de Rijksbegroting 2017 bracht weer goed nieuws voor Defensie: een structurele toevoeging van 200 miljoen euro. Met de eerdere extra uitgaven stijgt het defensiebudget met ca. 870 miljoen tegen 2021 ten opzichte van de eerste defensiebegroting (2014) van het kabinet-Rutte 2. Minister Hennis kan terecht claimen dat Defensie het diepe dal van de bezuinigingen heeft verlaten en de weg omhoog heeft ingezet.

Mortier-oefening tijdens de "Menno van Coehoorn" schiet- en richtwedstrijd. Bron: Ministerie van Defensie
 

Hierbij is een kanttekening te plaatsen. Defensie mag in 2017 zo’n. 8,7 miljard euro uitgeven. De huidige meerjarenramingen voorzien in een vergelijkbaar budget in de daaropvolgende jaren. Daarmee is de defensiebegroting min of meer terug op het (nominale) niveau van 2010, voor het begin van de kabinetten-Rutte 1 en 2. Dat budget zal net voldoende zijn om de huidige krijgsmacht weer op orde te brengen, maar daarvoor is nog eens vier jaar nodig omdat de extra toevoeging van 200 miljoen vanaf 2017 te gering is. Bovendien is nog geen oplossing gevonden voor het valutaverlies (de slechtere euro-dollarkoers), dat nieuwe gaten slaat in het investeringsbudget voor de aanschaf van Amerikaanse materieel zoals de F-35.

Minister Hennis heeft er dan ook meerdere malen geen twijfel over laten bestaan dat zonder verdere stijging van de defensie-uitgaven het investeringsbudget te gering zal zijn om alle thans voorziene materieelvervangingen te financieren. In de huidige meerjarenramingen is de vervanging van de Walrusklasse-onderzeeboten, maar ook de vervanging van de M-fregatten, mijnenjagers en ander nieuw materieel dus onvoldoende gedekt.

Kritiek van Krijn Schramade

In zijn boek De kaalslag bij defensie wijst free lance-onderzoeksjournalist Krijn Schramade er terecht op dat minister Hennis, evenals haar voorgangers, geen fundamentele keuzes over de krijgsmacht heeft gemaakt.[14] Het past tevens in “de Ruttesiaanse traditie” om geen visie te hebben, zo stelt hij.[15] Ook wijst de kritische auteur erop dat Hennis het defensiebudget niet heeft verhoogd, maar de bezuinigingen verzacht: “Kortom: Zoden aan de dijk zet Hennis niet. (..) Hennis vertoont gecamoufleerd uitstelgedrag.”[16]  Over woordkeuze valt te twisten en Schramade gaat wel erg kort door de bocht. Hij erkent immers ook dat Hennis hard heeft moeten knokken voor de extra uitgaven en dat zij als een van de weinige bewindslieden hierin keer op keer is geslaagd.[17]

 

Minister Hennis heeft zeker haar sporen verdiend bij versterking van de internationale defensiesamenwerking

 

Hoe dan ook, de minister van Defensie heeft de hete aardappel doorgeschoven naar de kabinetsformatie na de Tweede Kamerverkiezingen in maart 2017. Ze heeft erop gewezen dat de defensiebegroting met ongeveer twee miljard euro omhoog moet om op het Europese NAVO-gemiddelde uit te komen (1,34% BNP), nog ver onder het streefdoel van 2%, zoals onderschreven door alle politieke leiders van de NAVO-landen tijdens de Wales-top in 2014. Een bedrag van 1,5 miljard extra is door een groep van defensie-prominenten genoemd als een vereiste om de bestaande knelpunten en “een bescheiden vergroting en vernieuwing van de operationele capaciteit” in zicht te brengen.[18]

Leren van Duitsland en Frankrijk
Hoe reëel een structurele verhoging van de Nederlandse defensiebegroting met meer dan een miljard is, zal moeten blijken in het voorjaar van 2017. De Nederlandse politici zouden kunnen leren van buurland Duitsland en van Frankrijk. Deze twee landen hebben aangekondigd hun defensiebegrotingen op te voeren tot 40 miljard per jaar tegen 2020. In het geval van Duitsland is dat een toevoeging van 8 miljard ten opzichte van 2016, ofwel een stijging van 25%.

Ter vergelijking: stijging van het Nederlandse defensiebudget met 1,5 miljard zou een toename inhouden van bijna 19% ten opzichte van de begroting 2017. Blijft een dergelijke toename uit, dan rest de nieuwe Nederlandse minister van Defensie geen andere mogelijkheid dan verder te snijden in de huidige krijgsmacht, hetzij via de gebruikelijke afslanking over de hele breedte hetzij door eindelijk wel keuzes te maken over afstoting en behoud van toekomstige capaciteiten. Nederland komt dan in de categorie van ‘free riders’, waardoor ook de aansluiting bij belangrijke Europese bondgenoten in gevaar komt.

Internationale samenwerking

Een terrein waarop minister Hennis zeker haar sporen heeft verdiend, is de versterking van de internationale defensiesamenwerking. Het accent heeft daarbij gelegen op verdieping van de samenwerking met ‘strategische partners’, zoals België en Duitsland. Er zijn talloze voorbeelden, maar de twee meest belangwekkende zijn: (i) de gezamenlijke luchtruimbewaking met de zuiderbuur per 1 januari 2017, waarbij telkens om de vier maanden Belgische respectievelijk Nederlandse gevechtsvliegtuigen het luchtruim van de hele Benelux bewaken; (ii) de nauwe samenwerking tussen de 11e Luchtmobiele Brigade met de Duitse Division Schnelle Kräfte en de integratie van een Nederlandse tankeenheid in een Duits tankbataljon onder bevel van de 43e Nederlandse gemechaniseerde brigade, die weer onder bevel staat van de 1e Duitse Pantserdivisie. De tanksamenwerking is een uniek voorbeeld van integratie vanaf het laagste operationele niveau.

Ook met andere strategische partners – Frankrijk, Denemarken, Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten – is de militaire samenwerking verder uitgebreid. Daarnaast heeft Nederland naar eigen kunnen zoveel mogelijk bijgedragen aan projecten in de EU en de NAVO. Wat betreft inzet van de krijgsmacht kreeg de NAVO veelal de voorkeur. Nederlandse participatie in militaire EU-geleide operaties in het kader van het Gemeenschappelijke Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) bleven beperkt tot voornamelijk maritiem optreden (deelname aan de anti-piraterijmissie Atalanta en eind dit jaar aan Operatie Sophia voor opleiding van de Libische kustwacht). De deelname aan de VN-operatie in Mali (MINUSMA) toonde aan dat de inzet van de Chinook- en Apache-helikopters slechts voor een beperkte periode mogelijk was.

Wel moet worden bedacht dat de verdieping van de internationale samenwerking – sinds minister Hillen aangeduid als ‘noodzaak, geen keuze’ – gedreven is door de budgettaire problematiek. Zo geeft de gezamenlijke luchtruimbewaking met België een klein beetje lucht voor de overige inzet van het sterk aantal dalende gevechtsvliegtuigen na de instroming van de F-35. De tanksamenwerking met Duitsland is te zien als een reparatie van een verloren capaciteit (afschaffing van de twee laatste tankbataljons in 2011) – overigens vooralsnog op een zeer beperkte schaal.

Ook wat betreft de internationale defensiesamenwerking blijft nog veel werk aan de winkel, waarbij vooral de vraag is of en hoe Nederland zal aansluiten bij een Europese kopgroep die Duitsland en Frankrijk hebben voorgesteld.[19] Het is opmerkelijk dat minister Hennis, die zich tijdens het Nederlandse EU-voorzitterschap (eerste helft 2016) zo krachtig heeft ingezet voor een sterker GVDB en verdieping van de Europese defensiesamenwerking, nogal afhoudend heeft gereageerd op de Duits-Franse voorstellen.

De erfenis van Hennis

Na vier jaar Hennis staat de Nederlandse krijgsmacht er nog altijd belabberd voor, ondanks de extra gelden die aan de defensiebegroting zijn toegevoegd tijdens de rit van het kabinet-Rutte 2. Van volledig herstel is geen sprake; het duurt nog eens een nieuwe kabinetsperiode voordat de krijgsmacht weer volledig inzetbaar is, althans op basis van de huidige meerjarenramingen. Zonder een substantiële verhoging van het budget is die krijgsmacht – met het verlaagde ambitieniveau van 2011 – in de jaren twintig niet meer te handhaven, omdat de investeringsruimte te beperkt is. De minister heeft dit zeer helder aangegeven en waarschijnlijk ligt ook het nodige cijferwerk gereed voor de formateur van een nieuw kabinet.

Duidelijkheid en pragmatisme zijn twee kenmerken van het ministerschap Hennis, waarvoor zij is te prijzen. Anno 2017 heeft Nederland echter niet meer dan een herstelkrijgsmacht die alleen meer zal kunnen wanneer de volgende regering het tempo op de weg omhoog behoorlijk opvoert.

 

Dit artikel is een uitgebreide versie van een opiniebijdrage die op 30 oktober verscheen op NRC.nl



[1] Onderdeel van een citaat van minister van Defensie Hillen, geplaatst op de website van Defensie. De ministerraad had het citaat geschrapt uit de beleidsbrief ‘Defensie na de kredietcrisis’ van 8 april 2011.

[2] Rijk achter de Dijken? Buitenlandbeleid en de Tweede Kamerverkiezingen, Speciale Clingendaelpublicatie, augustus 2012.

[3] Bruggen slaan – Regeerakkoord VVD-PvdA, 29 oktober 2012, p. 16.

[4] Bruggen slaan – Regeerakkoord VVD-PvdA, 29 oktober 2012, p. 16.

[5] Hillen wees er eveneens op dat het bestaande exploitatiebudget van de 68 F16-toestellen eveneens ontoereikend zou zijn voor 56 F35-vliegtuigen. Zie: Brief van de Minister van Defensie, drs. J.S.J. Hillen, aan de minister-president en Minister van Algemene Zaken drs. M. Rutte, 11 oktober 2012.

[6] Zie: Dick Zandee, ‘De onvermijdelijke aanschaf van de JSF’, boekbespreking van Christ Klep, Dossier JSF, Internationale Spectator, jrg. 68, nr. 8, juni 2014, pp. 55-57.

[7] In de meerjarenramingen is een reserve van 10% opgenomen voor zowel de aanschaf als de exploitatie van de F-35. Mochten evenwel de begrote bedragen ontoereikend zijn, dan zal het besluit over de aanschaf van 37 toestellen (het absolute minimum aantal toestellen) heroverwogen moeten worden.

[8] Aanbieding nota over de toekomst van de krijgsmacht, Brief van minister van Defensie J.A. Hennis-Plasschaert aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 17 september 2013.

[9]Bruggen slaan – Regeerakkoord VVD-PvdA, 29 oktober 2012, p. 16.

[10] Validering nota ‘In het belang van Nederland’, Algemene Rekenkamer, september 2013, p. 31.

[11] NATO Defence Planning Review, Brief van de minister van Defensie J.A. Hennis-Plasschaert aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal, 24 maart 2016.

[12] Jaarverslag en slotwet Ministerie van Defensie, Kamerstuk 34475X, 18 mei 2016, pp. 136-137.

[13] Resultaten verantwoordingsonderzoek 2015 – Ministerie van Defensie (X), Rapport bij het jaarverslag, Algemene Rekenkamer, mei 2016, p. 6.

[14] Krijn Schramade, De kaalslag bij Defensie, 2016.

[15] Krijn Schramade, De kaalslag bij Defensie, 2016, p. 105.

[16] Krijn Schramade, De kaalslag bij Defensie, 2016, p. 130.

[17] Krijn Schramade, De kaalslag bij Defensie, 2016, p. 114.

[18] Harry van den Bergh e.a., Manifest over versterking van de Nederlandse defensie, april 2015.

[19] Zie: Revitalizing CSDP – towards a comprehensive, realistic and credible Defence in the EU, Duits-Frans paper, september 2016.

 

Auteurs

Dick Zandee
Senior Research Fellow at the Clingendael Institute.