Een internationale rechtsorde: aanpassen met behoud van de kern

De internationale rechtsorde, zoals die onder hegemonie van de Verenigde Staten na de Tweede Wereldoorlog ontstond, staat onder druk. Daarmee vertel ik niets nieuws, maar hoe moeten we hiermee omgaan?

De naoorlogse rechtsorde van Verenigde Naties, Wereldbank en IMF was uiteraard een klinkende uiting van de overweldigende militaire, economische en culturele overmacht van de Verenigde Staten. Daarnaast vloeide die rechtsorde voort uit een aantal principes en ideeën over hoe individuen, volken en staten zich tot elkaar moeten verhouden. Als deze rechtsorde behouden wil blijven zonder de Amerikaanse hegemonie, zullen de onderliggende principes het fundament moeten vormen. Een internationale rechtsorde moet meebewegen met veranderende omstandigheden en een bepaalde essentie behouden.

Ik kan me niet aan de indruk onttrekken dat velen juist deze principes – en de argumenten die daaruit voortvloeien – niet paraat hebben, laat staan dat men ze effectief kan verdedigen. Hoe breed gedragen is niet de kijk op universele mensenrechten – een van de fundamenten van de internationale rechtsorde – als westers cultureel neo-imperialisme? Of omgekeerd, hoe vaak worden universele waarden niet versmald tot bijvoorbeeld ‘Nederlandse’, ‘Britse’ of ‘Europese’ waarden? Hoe gemakkelijk worden argumenten van mensenrechtelijke aard aangehaald om een geopolitiek doel te rechtvaardigen – en hoe zacht is vervolgens het protest daartegen?

Te vaak wordt in een debat beargumenteerd dat iets niet mogelijk is, “omdat het door internationale verdragen wordt verboden”. Maar – zo denkt de scepticus terecht – als we iets graag willen, veranderen we die verdragen toch? Deze laatste vraag wordt vaak retorisch opgevat, maar weerspiegelt juist een van de grote geopolitiek-filosofische vragen van onze tijd: wat is goed aan (de fundamenten onder) de internationale rechtsorde? Welke delen van de status quo willen we behouden en welke kunnen worden aangepast? D66-oprichter Hans van Mierlo zei ooit over de nationale politiek dat “revolutie moet worden gemaakt, voordat die uitbreekt”.[1] Ook voor internationale instituties geldt dat ze van binnenuit moeten veranderen om te blijven bestaan.

Mensenrechten

Het huidige internationale stelsel is deels gebaseerd op mensenrechten en de onschendbaarheid van staten. Beide fundamenten worden wereldwijd uitgedaagd: een kalifaat in het Midden-Oosten, autoritair kapitalisme in China, een annexerend Rusland en – binnen de Europese Unie – een onliberale democratie in Hongarije. Op diverse plaatsen in de wereld worden alternatieven aangedragen. Nieuwe systemen dagen de oude consensus uit op het economische, politieke en bovendien op het ideologische vlak.

Ook in Nederland wordt soms afgevraagd of rechten wel voor iedereen moeten gelden, of wordt meewarig gesteld dat democratisch bestuur slechts gemodder en ineffectiviteit met zich brengt. Daaronder woedt een strijd over mensenrechten en democratie, alsmede over de vraag waarom deze beter zijn dan de alternatieven. Dit is geen strijd van culturen of beschavingen, ook al wordt het soms zo geframed. Het is een ideeënstrijd die terug voert tot een mensbeeld en tot overtuigingen die iedere generatie weer moeten worden verdedigd en uitgedragen.

Gedeelde waarden
Ieder mens is een individu met eigen waarden en ideeën over goed en kwaad. Tegelijkertijd zijn we allen mens, met vergelijkbare lichamen en breinen. Het primaat van het individu en het mens-zijn van ons allemaal leidt tot een set van gedeelde waarden. Niemand wil worden aangeklaagd vanwege een uitspraak, een mening of overtuiging. Niemand wil worden opgesloten zonder opgave van reden en zonder mogelijkheid tot verweer. Niemand wil een mening krijgen opgelegd, ongewenst worden geschonden in zijn fysieke integriteit of van zijn spullen worden beroofd.

Geen mens wil zoiets meemaken, ongeacht zijn/haar cultuur, afkomst of godsdienst: het is universeel. Deze afkeuren leiden tot gedeelde waarden, zoals gelijkheid van alle mensen, vrijheid van meningsuiting, eerbiediging van de lichamelijke integriteit, geweldloze oplossing van conflicten en het scheiden van machten. Deze universele, gedeelde waarden zijn vertaald tot mensenrechten en dienen als filosofische basis voor ons huidige internationale stelsel.

Concepten als ‘grondrecht’ en ‘rechtsstaat’ zijn weliswaar in de westerse wereld filosofisch uitgewerkt, de gedachten erachter zijn universeel – in die zin dat ze uitgaan van zaken die voor ieder mens gelden, uit welke cultuur men ook komt. Daarom is het zo belangrijk universele grondrechten niet te bestempelen als specifiek ‘Europees’ of ‘Nederlands’. Mensenrechten bieden juist ruimte aan ieder mens om – alleen of met anderen – de eigen cultuur en identiteit vorm te geven.

De universaliteit van de mensenrechten, gestoeld op bovenstaande gedachten, werd in de jaren ’40 van de vorige eeuw gevoed vanuit alle grote wereldgodsdiensten. Het werd de basis onder het Handvest van de Verenigde Naties. Ook in tijden van verschuivende machtsverhoudingen moeten de mensenrechten blijvend worden uitgedragen en verdedigd.

Volkenrecht

Hoe belangrijk mensenrechten ook zijn, internationale verhoudingen zijn uiteraard in hoge mate een uiting van macht. Machtige staten (en, in mindere mate, bedrijven) bepalen wat er gebeurt in de wereld. Om grootschalige gewelddadige conflicten tussen grootmachten te voorkomen, worden machtsverhoudingen gekanaliseerd in het internationaal recht.

Deze tweede pijler van de huidige internationale rechtsorde kent een belangrijk principe: niet-inmenging. Dit principe vindt z’n merites onder meer in de gedachte dat de stabiliteit van staten ermee is gediend. Staten moeten intern de orde bewaken en eigen keuzes maken binnen de eigen grenzen, zonder inmenging van andere mogendheden. Een functionerende staat is een noodzakelijke voorwaarde voor een rechtsorde van samenwerkende staten.

Er bestaat altijd spanning tussen de soevereiniteit van staten enerzijds en het streven naar mensenrechten voor iedereen anderzijds. Staten die de orde kunnen bewaken binnen hun grenzen, genieten een zekere legitimiteit. Tegelijkertijd weten we dat regeringen mensenrechten niet altijd op de eerste plaats hebben staan. De grootste massamoorden uit de geschiedenis werden zelfs gepleegd door staatsinstanties.

Hoewel staatsgezag dus zeker geen garantie biedt tegen mensenrechtenschendingen, biedt het tenminste een aanspreekpunt. Bovendien ervaren alle gebieden waar staatsgezag wegvalt een toename van mensenrechtenschendingen. Het ontwrichten van staatsgezag door ingrijpen in andere landen moet zoveel mogelijk worden vermeden.

De spanning tussen mensenrecht en volkenrecht is in het huidige systeem ingebakken en in zekere zin onvermijdelijk. In de vroege 21ste eeuw wordt de soevereiniteit van een staat niet langer puur als absoluut recht gezien, maar dat die soevereiniteit ook verplichtingen meebrengt. Een zeer belangrijke plicht die uit soevereiniteit voortvloeit, is het beschermen van inwoners van de staat tegen genocide, oorlogsmisdaden, mensenrechtenschendingen en etnische zuivering. Mocht een staat die verplichting niet nakomen, dan ligt daar een taak voor de internationale gemeenschap. Vanuit het principe ‘Responsibility to Protect’ is een verschuiving waarneembaar in de opvattingen over de rol van staten binnen de internationale gemeenschap. Binnen deze veranderende opvatting vormen mensenrechten een essentieel onderdeel van het concept soevereiniteit.

Opvattingen over de onschendbaarheid van staten staan niet vast en zijn niet onveranderlijk. Ditzelfde zien we bij het concept ‘EU-lidstaat’, dat in de loop van het Europese integratieproces meer betekent dan het zuiver lid zijn van een internationale landenorganisatie. De EU-lidstaat heeft zich ontwikkeld tot een ‘staat’, die op een geheel nieuwe manier zijn soevereiniteit uitoefent. Die verschilt wezenlijk van de manier waarop dit in de traditionele 19de-eeuwse natiestaat gebeurde.

‘Tussensfeer’ tussen EU-lidstaten
De EU oefent haar soevereiniteit uit in overleg met andere(n); nationale soevereiniteit wordt ‘gedeeld’, omdat het besef heerst dat een groeiende mate van onderlinge afhankelijkheid de nationale soevereiniteit voorbij is gestreefd. Het nationale belang overlapt daardoor vaak met een gedeeld Europees belang. Dit betekent niet meteen dat er sprake is van een post-nationale orde: ook de EU-lidstaat kent nationale grenzen en heeft wel degelijk eigen doelen en belangen. Tussen de EU-lidstaten onderling is een soort ‘tussensfeer’ ontstaan, waar tijdens een voortdurende dialoog ruimte is om (potentiële) belangenconflicten te kanaliseren – meer en dwingender dan in ‘gewone’ internationale samenwerking. De tussensfeer van de lidstaten biedt ruimte voor beweging tussen eigenbelang en gedeeld belang.

De huidige internationale orde moet worden verdedigd met begrip van – en wellicht zelfs een voorkeur voor – de spanning die bestaat tussen volkenrecht en mensenrecht. Zoals Abiodun Williams stelde in de Marchantlezing van 2014: “Without order, our world will continue to suffer from deadly conflict, with devastating effects for both lives and livelihoods; without justice, peace will be short-lived, and the gains of development will be felt only by some of the world’s people. […] A just international order is the lodestar by which we should set our collective course.” ^[2]

Samenwerking

Ook soevereine staten kunnen niet alles alleen. Gaandeweg zijn veel internationale kwesties te groot(schalig) geworden om door individuele landen te worden opgelost. Samenwerking is noodzakelijk. Een internationale rechtsorde van functionerende staten – waarvan mensenrechten een integraal onderdeel zijn – is uniek in de wereldgeschiedenis en een historische prestatie van formaat. Voorvechters van internationale samenwerking moeten hier blijvend aan herinneren.

Niet dat het walhalla is bereikt: natuurlijk komt het altijd voor dat staten hun (korte termijn-) eigenbelang laten prevaleren boven het (lange termijn-) gezamenlijk belang. Dit gebeurt ondanks het feit dat afzonderlijke staten, zelfs de grootste, tal van internationale problemen niet alleen aankunnen. Dit kan tot conflicten leiden, waardoor het netwerk van internationale samenwerking onder druk komt te staan. Zelfs in die gevallen is het goed dat internationale organisaties de ruimte bieden voor overleg en uitwisseling van informatie. Een internationale rechtsorde houdt niet per se in dat er geen conflicten tussen staten meer zijn, maar wel dat die bij voorkeur niet militair worden uitgevochten.

Belangen, conflicten en machtsstrijd zullen er altijd zijn, maar nooit eerder in de geschiedenis worden ze, zoals in onze tijd, gekanaliseerd. Dat is wat internationale samenwerking doet. Vanzelfsprekend zou het goed zijn als de VN vaker daadkrachtig optreden, of als gevestigde economische machten op evenwichtige wijze ruimte laten aan opkomende economieën. Het alternatief voor de thans wat stroperige gang van zaken om conflicten uit te werken was in het verleden altijd gewapende strijd tussen (de massalegers van) grote mogendheden; dan is het goed om de zegeningen te tellen.

Aanpassen met behoud van de kern

Voor een blijvende internationale orde, gekenmerkt door geweldloze oplossing van conflicten en borging van mensenrechten, moeten de samenwerkingsinstituties wel openstaan voor aanpassing, wanneer internationale machtsverhoudingen verschuiven. De naoorlogse rechtsorde – als uiting van de toenmalige dominantie van de Verenigde Staten – moet worden aangepast aan de verhoudingen van nu. De rechtsorde als uiting van een stel universele basisprincipes moet juist worden versterkt. Juist om die basisprincipes te koesteren moet bijvoorbeeld de positie van landen als China en India in tal van economische en politieke instituties worden verbeterd. En het permanente lidmaatschap van de VN-Veiligheidsraad van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk is vanzelfsprekend een anachronisme. Maar een annexatie van de Krim door een revanchistisch Rusland, een expansionisme van China in de Zuid-Chinese Zee of de dreigende verdamping van staten in het Midden-Oosten moeten worden bestreden en weerlegd vanuit de filosofische fundamenten van de huidige orde. Dit is op de lange termijn ook in het belang van Rusland en China.

Westerse politici, bestuurders en andere deelnemers aan het internationale verkeer doen er goed aan zich er voortdurend van te vergewissen waar het onderscheid ligt tussen een geopolitieke verschuiving en een aanval op de filosofische fundamenten van de internationale rechtsorde.

Het filosofisch fundament onder de mensenrechten is niet onderhandelbaar en moet nooit worden gebagatelliseerd tot inzet van een clash of civilizations. De soevereiniteit van staten is eveneens van groot belang. De combinatie van mensenrecht en volkenrecht leidt tot een elementair uitgangspunt: staten moeten de hoeders zijn van de belangen en (mensen)rechten van al hun burgers. Dit uitgangspunt biedt een basis waarop beschavingen evolueren, interacteren en op geweldloze wijze in conflict treden. Door hieraan vast te houden kan de internationale rechtsorde meebewegen met de grote ontwikkelingen van onze tijd en een blijvende bron zijn van vrede en veiligheid.