Komt Burundi zijn crisis te boven?
Analyse Conflict en Fragiele Staten

Komt Burundi zijn crisis te boven?

19 Jul 2016 - 14:18
Photo: Flickr / Christine Vaufrey
Terug naar archief

Burundi werd lang beschouwd als één van de zeldzame goede voorbeelden op vlak van post-conflict heropbouw. Zestien jaar na het vredesakkoord, zit Burundi echter muurvast in een complexe crisis, waarvan vele waarnemers vrezen dat die kan uitmonden in een burgeroorlog.

In 2000 werd in de Tanzaniaanse diplomatieke hub Arusha het gelijknamige akkoord voor vrede en verzoening in Burundi ondertekend. Het betekende het einde van decennialange cycli van etnisch-politiek conflict tussen Hutu – de meerderheidsgroep – en Tutsi – waarvan een kleine elite staat en leger controleerde. Onder meer door het relatieve succes van de etnische machtsdeling en de hervorming van het leger, die in het akkoord waren overeengekomen, werd Burundi lang beschouwd als één van de zeldzame goede voorbeelden op vlak van post-conflict heropbouw. Intussen – zestien jaar later – is duidelijk dat dit beeld moet worden bijgesteld. Burundi zit muurvast in een complexe crisis, waarvan vele waarnemers vrezen dat die kan uitmonden in een burgeroorlog. De Burundese politieke klasse zit – ironisch genoeg – opnieuw aan de tafel in Arusha, in een poging van de East African Community om de crisis te bezweren.

Anatomie van de crisis

Eind april 2015  gingen, hoofdzakelijk in Bujumbura, duizenden mensen de straat op om te protesteren tegen de ambities van president Nkurunziza om zich opnieuw kandidaat te stellen voor de verkiezingen. Hij streefde een derde ambtstermijn als president na, dat in tegenspraak is met het akkoord van Arusha en de geest van de grondwet. Nkurunziza en zijn partij CNDD-FDD – een voormalige Hutu rebellengroep – zijn aan de macht sinds de eerste naoorlogse verkiezingen in 2005 en domineren sindsdien alle instellingen van het land. Sinds het begin van de onrust lieten meer dan duizend mensen het leven[1] en de angst voor een verdere escalatie bracht al meer dan 270.000 vluchtelingen op de been, hoofdzakelijk in Tanzania, Rwanda en DR Congo.[2]

 

President Nkurunziza zijn partij CNDD-FDD zijn aan de macht sinds 2005. Bron: Flickr / GovernmentZA

 

De protestbeweging was op een breder maatschappelijk draagvlak gestoeld dan haar aanwezigheid in een beperkt aantal wijken in Bujumbura op het eerste zicht deed geloven. Opvallend was dat er niet openlijk voor oppositiepartijen of politici werd gemanifesteerd. Zowel netwerken van oppositiepartijen, dissidenten uit CNDD-FDD, activisten uit het middenveld, private radiostations, maar ook de katholieke kerk, rappers en reggaegroepen droegen in de voorafgaande maanden bij aan het creëren van een klimaat, waarin openlijk verzet tegen het regime mogelijk werd.

Al bij aanvang werd gepoogd om de protesten in de kiem te smoren met brutale politierepressie – die aan tientallen ongewapende manifestanten het leven kostte. Mee surfend op de golven van de protestbeweging trachtte een aantal militairen, onder leiding van generaal Niyombare, een dissidente partijgenoot van Nkurunziza,  op 13 mei 2015 de macht te nemen. Na twee dagen hevige gevechten in Bujumbura mislukte de poging tot staatsgreep. Hierop schakelde de repressie een versnelling hoger. Iedereen die zich niet achter Nkurunziza schaarde, werd beschouwd als ‘putschist’.  Alle onafhankelijke media werden vernietigd; verschillende activisten van oppositiepartijen en het middenveld werden vermoord en geïntimideerd. Een groot deel van de oppositiesympathisanten en burgers uit de getroffen wijken sloten zich aan bij de tienduizenden Burundese vluchtelingen, die vanuit het platteland de grens met Rwanda, Tanzania of Congo al waren overgestoken.  

Een ander belangrijk gevolg van de mislukte staatsgreep en de erop volgende repressie was dat de protestbeweging werd meegesleurd in een dynamiek van militarisering. De slecht voorbereide coup maakte duidelijk dat een deel van de politiek-militaire elite meer heil zag in een regimewissel via het leger dan in een geweldloze, burger-gedreven politieke verandering. De militarisering van het verzet kreeg aanvankelijk vorm via de bewapening van lokale auto-défense groepen, die ontstonden in de wijken als antwoord op de blinde repressie. De lokaal georganiseerde groepen groeiden snel uit tot een urbane guerrilla, die proactief regeringsdoelwitten aanviel. Ook vanuit buurlanden, in vluchtelingenkampen[3] en binnen de diaspora werd gerekruteerd en werden middelen gemobiliseerd voor gewapende strijd. Zowel netwerken van de politieke oppositie als gedeserteerde militairen, die waren betrokken bij de putsch, zetten zich hiervoor in.

 

Intussen vonden verkiezingen plaats in de slechtst mogelijke omstandigheden

 

De uiteenlopende achtergronden en fragmentatie binnen de oppositie worden weerspiegeld in het versplinterde landschap van gewapend verzet. Verschillende rebellengroepen verklaarden de strijd aan Nkurunziza. FOREBU – onder leiding van Niyombare – kwam voort uit de putsch. RED-TABARA ontstond uit de stadsguerrilla en heeft banden met de MSD partij van Alexis Sinduhije. Een splintergroep van oppositiepartij FNL – aangevoerd door Aloys Nzabampema – was daarnaast al actief sinds de postelectorale spanningen van 2010. Ondanks verschillende pogingen lijken deze groepen er vooralsnog niet in te slagen om zich te verenigen, noch om voldoende middelen en manschappen te mobiliseren om een echte militaire bedreiging te vormen voor Nkurunziza. Ze beschikten daarentegen wel over voldoende capaciteit om een klimaat van conflict te creëren en de druk op het regime op te voeren via destabiliserende acties – vaak gericht tegen de politie, leger of CNDD-FDD kopstukken.

Intussen vonden verkiezingen plaats in de slechtst mogelijke omstandigheden: een context van dagelijks geweld en intimidatie, in afwezigheid van een groot deel van de oppositie, zonder onafhankelijke media, met een aanzienlijk deel van het electoraat uit sommige regio’s op de vlucht en nagenoeg zonder neutrale observatoren of internationale legitimiteit. De overwinning van Nkurunziza en CNDD-FDD was geen verrassing. Het feit dat Agathon Rwasa – als leider van FNL de belangrijkste opponent van Nkurunziza – toch aanvaardde te zetelen in het parlement, kwam daarentegen wel onverwacht. Rwasa is evenals Nkurunziza geworteld in de Hutu verzetsstrijd van de jaren ‘90. De rest van de oppositie verenigde zich in een platform, CNARED, en tracht zo – van buiten het land – een rol te spelen in de verschillende pogingen tot dialoog. 

Oorzaken

De crisis is geworteld in zowel conjuncturele dynamieken als meer structurele factoren.  Enerzijds speelden de naweeën van de verkiezingen van 2010 een rol; nadat CNDD-FDD toen duidelijk de lokale verkiezingen had gewonnen, werd de rest van het verkiezingsproces geboycot door nagenoeg de hele oppositie. Het wederzijdse geweld in nasleep van de boycot  zorgde voor een toenemende polarisatie tussen het regime en oppositie, pers en middenveld.

Anderzijds moeten we vaststellen dat, ondanks het succes van etnische machtsdeling,  Arusha er niet in is geslaagd om een oplossing te bieden voor een aantal dieperliggende problemen, die sinds de jaren ‘60 aanleiding gaven tot conflict. Monopolisering van de macht en controle van politieke en administratieve instellingen door militaire elites, cliëntelisme en socio-politieke exclusie door middel van het manipuleren van identiteit: het zijn zowel kenmerken die bij de UPRONA éénpartijstaat passen, als bij het CNDD-FDD regime. Waar de belangrijkste breuklijn vóór Arusha etnische afkomst was, is dat in het tijdperk van ‘liberal peace’ hoofdzakelijk de affiliatie met CNDD-FDD. Bovendien bestaat er een belangrijke generationele dimensie van de crisis, die wordt gevoed door dieperliggende frustraties en aspiraties van een naoorlogse generatie met bijzonder weinig perspectieven. Ze smachten naar politieke verandering en trachten zich te onttrekken aan de logica en belangen van de ‘pre-Arusha’ generatie politici, die nog steeds de plak zwaait.

 

Rebellen van de CNDD-FDD dragen in 2005 hun wapens over aan de VN-missie ONUB. Bron: UN Photo 

 

Internationale respons

De actuele situatie in Burundi is ook het product van een crisis op het vlak van preventieve diplomatie. Al lang voor het huidige geweld, zelfs voor de verkiezingen van 2010, waren er voldoende signalen dat achter het succesverhaal van etnische machtsdeling een toenemende autoritaire tendens schuilging. Internationale actoren hebben lang genoegen genomen met ‘good enough governance’ en minimaal respect voor procedurele aspecten van democratisering, in ruil voor etnische vrede en relatieve stabiliteit. Op die manier konden politieke elites na de oorlog dezelfde verhoudingen tussen staat en samenleving reproduceren  die historisch gezien aanleiding hebben gegeven tot conflict in Burundi.

De VS en de EU zonden duidelijke signalen tegen de manier waarop Nkurunziza voor de derde keer president werd. Maar één jaar na het begin van de crisis is duidelijk dat de internationale gemeenschap er niet in slaagt de violen gelijk te stemmen en nog steeds achter de feiten aanloopt. De crisis is nu een stuk complexer geworden en loopt doorheen  verschillende breuklijnen: tussen partijen en binnen partijen, tussen voormalige rebellen en andere componenten van leger en veiligheidsdiensten, tussen de oorlogsgeneratie en de ‘post-Arusha’ generatie, maar ook etniciteit, de kloof tussen stad en platteland en regionale geopolitiek maken deel uit van het complexe conflict. Terwijl noch de VN veiligheidsraad, noch de Afrikaanse Unie de nodige daadkracht aan de dag konden leggen, lijkt nagenoeg iedereen zijn hoop te vestigen op de East-African Community – het regionale verband waar Burundi deel van uitmaakt. Na maanden getalm moeten we echter vaststellen dat de regionale geopolitieke spanningen binnen de EAC en de beperkte morele autoriteit en slagkracht van de onderhandelaars tot nu toe meer hebben bijgedragen aan de patstelling dan aan de oplossing.

Nieuwe burgeroorlog of slepend lage intensiteitsconflict?

Veel wijst erop dat de huidige situatie van relatief lage intensiteitsconflict nog een tijd kan voortduren. Een aantal cruciale elementen kunnen daarentegen het verdere verloop van de crisis en de machtsverhoudingen tussen regime en oppositie sterk beïnvloeden en ze kunnen tevens een mogelijk verdere escalatie in de hand werken.

Zo is de manier waarop etniciteit opnieuw een belangrijke plaats heeft verworven in het repertoire van politieke actoren één van de meest verontrustende aspecten van de huidige crisis. Een harde kern van CNDD-FDD mandatarissen en sympathisanten promoten een interpretatie van het conflict, die de schuld legt bij de oude Tutsi-elite en haar nazaten. Vanuit de oppositie wordt daarom weer gewaarschuwd voor een genocide tegen de Tutsi. Weinig duidt erop dat dit discours sterk aanslaat bij de bevolking en het blijft belangrijk om er op te wijzen dat zowel de politieke als gewapende oppositie etnisch heterogeen zijn. Maar gezien het opbod aan polariserende uitlatingen is het zeker niet ondenkbeeldig dat op een bepaald moment etnisch geweld opnieuw oplaait; het politieke veld zou dan nog verder fragmenteren langs etnische lijnen.

Daarnaast kunnen de economische repercussies van de crisis ook bepalen hoe het conflict evolueert. Verschillende sancties en de opschorting of heroriëntering van een groot deel van de buitenlandse hulp, maar ook de vluchtelingencrisis en het geweld in Bujumbura zelf, hebben aanleiding gegeven tot een diepe economische malaise. Dit laat zich steeds duidelijker voelen in sectoren met een directe impact op het dagelijks leven van vele Burundezen, zoals onderwijs en gezondheidszorg. De crisis kan ook het hele CNDD-FDD système – waarbij toegang tot middelen van de staat wordt geconditioneerd aan loyaliteit aan de partij – onder druk zetten. Vooral op het platteland, waar de machtsbasis van CNDD-FDD ligt, kunnen de effecten van de economische crisis op deze manier bijdragen aan toenemende frustratie onder de bevolking en een verzwakte greep van het regime op het leven op de heuvels.

 

De mislukte staatsgreep versterkte de al bestaande breuklijnen binnen het nieuwe leger en legde nieuwe spanningen bloot

 

Een derde belangrijk aspect van de crisis, misschien de wel de cruciale ‘x-factor’, is de malaise binnen de strijdmachten. De ‘FDN’ is een leger dat werd samengesteld uit militairen van het Tutsi gedomineerde oude regime-leger – de zogenaamde ex-FAB – en uit voormalige Hutu rebellen. Door zijn prominente rol in verschillende Afrikaanse vredesmissies is het leger één van de paradepaardjes geworden van het naoorlogse Burundi.  Maar de mislukte staatsgreep versterkte de al bestaande breuklijnen binnen het nieuwe leger en legde nieuwe spanningen bloot.

Een reeks spraakmakende aanslagen op militaire kopstukken en verschillende symbolische figuren, onder wie vertrouwelingen van Nkurunziza, tonen aan hoe fragiel de interne samenhang van de strijdmachten is geworden. De toenemende macht van parallelle commandostructuren – gelieerd aan de vertrouwelingen rond de president en het systematische wantrouwen tegenover een deel van de ex-FAB component – blijven de malaise voeden. Dit kan op termijn belangrijke gevolgen hebben voor de machtsverhoudingen tussen verschillende politieke actoren. Vooralsnog lijkt de crisis binnen het leger gevaarlijker voor een escalatie dan de acties van de gewapende oppositie.

Tenslotte kunnen de politieke evoluties invloed hebben op de intensiteit van het conflict. Via wapens de druk opvoeren tijdens onderhandelingen is een vertrouwde strategie voor verschillende van de betrokken actoren. Los van het bemiddelingsproces zijn er bovendien signalen dat CNDD-FDD een snelle grondwetsherziening wil doorvoeren; dit gebeurt op basis van de resultaten van een inter-Burundese dialoog die de regering afgelopen maanden zelf heeft opgezet. Echo’s van dat proces duiden op voorzieningen die het regime in staat zou stellen zijn macht verder te consolideren. De wijziging biedt bovendien de mogelijkheid om verworvenheden van het Arusha-akkoord te kunnen terugschroeven. Het is niet waarschijnlijk dat een dergelijk ingrijpende wijziging zal worden gerealiseerd zonder een nieuwe golf van oproer.

Nog niet te laat, maar het wordt moeilijk

Ondanks de onheilsscenario’s, die al maanden de ronde doen, is het nog niet te laat om een verdere escalatie af te wenden. Het is duidelijk dat alleen een politiek proces de huidige crisis kan bezweren. Het is ook duidelijk dat zo’n proces best extern wordt gefaciliteerd, gezien het extreem gepolariseerde klimaat en de onevenwichtige machtsverhoudingen tussen de Burundese partijen. Eén van de grote uitdagingen is de moeilijke evenwichtsoefening tussen enerzijds een de-escalatie op korte termijn en anderzijds het creëren van ruimte waarin Burundezen oplossingen kunnen zoeken, die een antwoord bieden op de meer structurele en systemische factoren van de crisis.

 

Burundese militairen in 2014. De crisis binnen het leger lijkt gevaarlijker voor een escalatie dan de acties van de gewapende oppositie. Bron: AMISOM

 

Een snelle doorbraak moet echter niet worden verwacht. De situatie bevindt zich al maanden in een patstelling ondanks een schoorvoetend begin van de nieuwe dialoog in Arusha. Beide zijden nemen deel met de nodige reserves, erg moeilijk te verzoenen agenda’s en verwachtingen. Door het ‘kamp Nkurunziza’ wordt de politiek-maatschappelijke crisis steevast herleid tot een probleem van openbare orde, terrorisme en buitenlandse inmenging.  De verwachting van de oppositie om via onderhandelingen en buitenlandse druk Nkurunziza aan de kant te schuiven, zijn op hun beurt ook weinig realistisch, gezien de huidige omstandigheden. Noch de internationale gemeenschap, noch de gewapende oppositie lijken reële druk te kunnen uitoefenen op het regime.

Om de poging tot dialoog een kans te geven op succes, moeten dus aan beide kanten een aantal maatregelen worden afgedwongen om het vertrouwen te herstellen. Voor de tegenstanders van Nkurunziza zijn dat garanties op toegang tot de publieke sfeer en vrijstelling van vervolging. Voor het regime gaat het om waarborgen dat de oppositie geweld afzweert en er vanuit buurlanden geen invallen van rebellen komen. Een deal tussen de huidige politieke elites zou kunnen helpen om een verdere escalatie te voorkomen. Maar er zijn geen ideale, risicovrije scenario’s voor een dergelijke afwikkeling.

Bovendien lijkt zo’n elite-deal niet het juiste antwoord op de woede, frustraties en aspiraties die jongeren een jaar geleden op de straat uitten. De bevolking van Burundi is één van de jongste ter wereld. Tot nu toe was er voor die generatie nauwelijks aandacht, noch onder Burundese politici en partijen aan beide kanten van het spectrum, noch bij de actoren die betrokken zijn bij het zoeken naar een uitweg voor de crisis. De Burundese jeugd – in al haar diversiteit – op een betekenisvolle manier een hoofdrol geven, moet hoog op de agenda staan van iedereen die naar oplossingen streeft. Want het leidt weinig twijfel dat zonder betere perspectieven, en zonder geloofwaardige mechanismen voor representatie en politieke integratie voor die naoorlogse generatie, het moeilijk wordt om het tij te doen keren in Burundi.



[1] ACLED, Conflict trends (no. 48) Real-time analysis of African political violence, May 2016, p.7, [geconsulteerd 14 juni]

[2] UNHCR: Burundi Situation update , [geconsulteerd 14 juni 2016]

 

Auteurs

Tomas Van Acker
Als doctoraatsonderzoeker verbonden aan de Conflict Research Group aan de Universiteit Gent