Na de Rwandese genocide: een destabiliserend ontwikkelingsbeleid?

Het ontwikkelingsbeleid van de internationale gemeenschap in de nasleep van de Rwandese Genocide van 1994 viel samen met één van de meest catastrofale conflicten in de recente geschiedenis. Terwijl een sentiment van schuld voor de afzijdige houding van het Westen ten tijde van de massaslachting overheerste, tekende een donorbeleid zich af dat zich sterk op de naoorlogse wederopbouw van Rwanda richtte, maar weinig rekening hield met diens agressieve militaire escapades in de regio. In dit essay wordt gekeken hoe mede dankzij de steun van de internationale financiële instellingen en het Verenigd Koninkrijk het regime van Paul Kagame in Rwanda uitgroeide tot een krachtige ontwikkelingsdictatuur, die tot op de dag van vandaag de stabiliteit in Oost-Congo ingrijpend ondermijnt.

‘One of the most successful leaders in modern African history’, zo typeerde tijdschrift The Economist onlangs de Rwandese President Paul Kagame.[1] De uitspraak karakteriseert het populaire beeld van een leider, die eigenhandig een einde maakte aan de genocide van de Tutsi – nota bene terwijl de internationale gemeenschap tandeloos aan de zijlijn stond – en de bevolking verzoening en ongekende vooruitgang bracht.

Tegelijkertijd doet een beduidend minder sympathiek en bijzonder genoeg ook minder bekend beeld de ronde; dat van een dictator die met repressieve hand regeert en Congo tot tweemaal toe is binnengevallen, waarbij het leger en gelieerde milities zich schuldig maakten aan het mishandelen en elimineren van burgers, de illegale exploitatie van Congo’s natuurlijke grondstoffen, verkrachtingen en het rekruteren van kindsoldaten. Het door het Rwandese leger (RPA) gericht uitroeien van Hutu vluchtelingen in Oost-Congo gebeurde volgens een rapport van de Verenigde Naties dusdanig systematisch en op dermate grote schaal dat aangeraden werd om te onderzoeken of met recht gesproken kan worden van een genocide.[2]

Deze zeer onderbelichte oorlog kostte naar schatting van het Rode Kruis tussen 1998 en 2007 aan maar liefst 5.4 miljoen mensen het leven en resulteerde in ruwweg 2 miljoen ontheemden in Congo, naast duizenden vluchtelingen in naburige landen. De huidige situatie in de Democratische Republiek Congo (DRC) vormt daarmee de nasleep van zowel één van de grootste conflicten als één van de langst voortdurende humanitaire drama’s van onze nog jonge eeuw.

Achter het beleid van de betrokken internationale actoren lijkt een grote tegenstrijdigheid schuil te gaan: terwijl vredesmissie MONUC (later MONUSCO) in de DRC uitgroeide tot de duurste missie in de geschiedenis van de Verenigde Naties, werd een van de voornaamste aanstichters van het conflict, Rwanda, een donorlieveling van diezelfde gemeenschap. Veel vragen blijven onbeantwoord: waarom was de houding van de internationale gemeenschap politiek zo passief tegenover de militaire invasies van Rwanda, terwijl men wel bereid was miljarden te besteden aan het bevorderen van stabiliteit in Congo, en heeft hulp aan Rwanda doorgewerkt in haar betrokkenheid in Congo? Hoe zagen deze ‘politieke implicaties’ er in de praktijk uit?

Paul Kagame  Foto: Russell Watkins/Department for International Development

 

Tweeslachtig beleid internationale gemeenschap
Veel analyses van het conflict hebben zich gericht op het heersende sentiment van westerse ‘genocideschuld’ en de resulterende onwil in politieke en donorkringen om strenger op te treden tegen de Rwandese regering. Dit zou bijvoorbeeld verklaren waarom Bill Clinton zijn (heimelijke) goedkeuring gaf voor de Rwandese invasie in Congo aan de vooravond van de Eerste Congolese Oorlog (1996 – 1997). Het verklaart echter niet waarom tijdens de gehele Tweede Congolese Oorlog (1998 – 2003) en de daarop volgende jaren het beleid van de internationale gemeenschap zo tweeslachtig is gebleven, ook nadat verscheidene rapporten de situatie in kaart brachten en op de onhoudbaarheid van dit beleid wezen.

Een verwijzing naar ‘genocideschuld’ is dan ook een te simpele verklaring om het beleid van de betrokken landen over deze gehele periode te karakteriseren en te verklaren waarom verscheidene pogingen van westerse landen om wel actie te ondernemen tegen de Rwandese inzet in Congo uiteindelijk weinig effectief zijn gebleken.

Een minder vanzelfsprekende verklaring voor de passieve politieke opstelling van de internationale gemeenschap in de regio staat los van de specifieke ontwikkelingen in de Afrikaanse regio: door het ontstaan van een technocratisch-gerichte donorfilosofie werd in mindere mate op de politieke en militaire veranderingen gereageerd. Hierdoor werden negatieve regionale impacts op de stabiliteit genegeerd en kreeg hulp zeer ongewenste consequenties door direct of indirect bij te dragen aan de Rwandese militaire operaties. Dit artikel probeert de destabiliserende effecten van dit beleid op het conflict in Congo in een scherper daglicht te plaatsen.

Donortransitie
De Rwandese Genocide veroorzaakte in de daarop volgende jaren een sterke wisseling van de betrokken donoren en een geweldige toename aan hulp. Voor de genocide waren Duitsland, België en Frankrijk de voornaamste bilaterale donoren geweest, maar de positie van deze landen om een nieuw partnerschap met het Rwandees Patriottisch Front (RPF) van Paul Kagame aan te gaan was onhoudbaar geworden vanwege hun betrokkenheid met het voormalige genocidale regime. Aangespoord door de afschuwelijke gebeurtenissen van de genocide, de nalatige houding van de internationale gemeenschap ten tijde van de massaslachting en de ontstane kloof in donorbetrokkenheid, namen de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Nederland de positie van deze ‘traditionele donoren’ over.[3]

Deze status van ‘nieuwe donoren’ stelde deze landen in staat een verse relatie met de Rwandese regering op te bouwen, maar betekende ook dat deze donoren niet of nauwelijks beschikten over enige expertise over het regime of de regio.[4] Dit resulteerde in ronduit contrasterende perspectieven op het nieuwe RPF-regime; terwijl Frankrijk en België zich spoedig zeer kritisch uitlieten over de gebrekkige eerbiediging van mensenrechten door het net geïnstalleerde regime, was met name het Verenigd Koninkrijk er uitermate op gericht zich te positioneren als beste vriend van de nieuwe regering.[5]

Straffeloosheid verzekerd
Deze verandering consoliderend, zegden begin januari 1995 bilaterale donoren 598,8 miljoen dollar en multilaterale donoren 773,2 miljoen dollar toe tijdens de Ronde Tafel Conferentie in Genève bestemd voor de wederopbouw van Rwanda, zonder dat de levering van deze donorhulp werd gekoppeld aan de politieke of mensenrechtensituatie in Rwanda of in de regio.[6] Sommige waarnemers waarschuwden dat het uitspreken van onvoorwaardelijke steun aan de nieuwe Rwandese regering onverantwoord was. Zo merkte de kritische Centraal Afrika-specialist Filip Reyntjens op dat ongebonden hulp “zeer mogelijk het regime heeft overtuigd dat het kan handelen zonder enige vorm van terughoudendheid en dat straffeloosheid verzekerd was”.[7]

De toezeggingen van steun voor de naoorlogse wederopbouw, met etnische verzoening hoog op de agenda van de internationale gemeenschap, hield dan ook weinig rekening met de continuïteit van de etnische en politieke geschillen in de regio. Met meer dan anderhalf miljoen vluchtelingen in Oost-Congo en een reorganiserende militie van genocidaires (beter bekend als Interahamwe) was de situatie uiterst gespannen. De RPA/AFDL-coalitie – de samenwerking tussen het Rwandese leger en de door Laurent-Désiré Kabila geleidde Congolese militie, die de Interahamwe tegenging en het Congolese Mobutu regime omverwierp – werd dan ook in hoge mate beschouwd als een terechte uit veiligheidsredenen afkomstige operatie.

De situatie werd met harde hand opgelost: in mei 1997 stelde de UNHCR dat tegen de 250.000 vluchtelingen vermist waren.[8] Een beladen VN-onderzoeksrapport, in hoge mate tegengewerkt door de zojuist geïnstalleerde Congolese President Kabila en de RPF, en een later gelekt VN-Mapping Report lieten zien dat de Rwandese operatie tegen de Hutu vluchtelingen vernietigend was geweest: een massamoord had plaatsgevonden.

Hoewel deze operatie het in korte tijd versterkte Rwandese regime in een ander daglicht plaatste, werkte dit amper door in het beleid van de betrokken donoren. Deze periode vormde slechts de opmars voor de Tweede Congolese Oorlog, waarbij Rwanda en Oeganda na een snel verslechterde relatie President Kabila omver probeerden te werpen. Terwijl Kabila naar regionale allianties zocht om deze agressie te weren, nam de donorsteun aan belagers Rwanda en Oeganda snel toe.

Om de oorlog in de DRC te financieren, werd door Rwanda gekeken naar de delving van waardevolle natuurlijke grondstoffen in Oost-Congo. Bijzonder genoeg werkte dit tegelijkertijd ook om de eisen van de donorgemeenschap – en daarmee de exponentieel stijgende donorhulp – veilig te stellen.

Donorhulp, militaire uitgaven en illegale exploitatie van Congo’s grondstoffen
Als voornaamste bilaterale donor was het Verenigd Koninkrijk nauw betrokken bij het opzetten van een nieuwe strategie voor de regio. Net zoals de meeste betrokken donoren was het doel van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door het in 1997 opgerichte Department for International Development (DFID), destijds het bevorderen van vrede en veiligheid, verzoening, economische groei en een goed functionerende, inclusieve overheid.[9] Vóór de invoering van begrotingssteun aan Rwanda beoordeelde DFID de bijkomende risico’s en nam passende maatregelen om de fiduciaire risico’s – de mogelijkheid dat de hulp niet zou worden besteed aan de daarvoor bestemde doeleinden – te beperken.[10]

Voor DFID was er in het geval van Rwanda sprake van drie risicofactoren: continuerend conflict, ontsporing van de macro-economische en structurele agenda en hogere defensie-uitgaven ten koste van geplande bestedingen in de sociale sector.[11] De beperking van de Rwandese defensie-uitgaven vormde daarmee een belangrijke conditie die gesteld werd aan de ontwikkelingssamenwerking.[12]

Het RPF zag echter weinig heil in het verlagen van de defensie-uitgaven; deze aanzienlijk verminderen zou de oorlogsinzet in Congo aantasten. Toch vormde het handhaven of verhogen van dit budget een gevaar voor het overeenkomen van een partnerschap met de internationale financiële instellingen (IFI’s) en DFID, die tezamen goed waren voor het leeuwendeel van de nationale begroting. Geschat wordt bijvoorbeeld dat in 1996 de donorsteun goed was voor 59% van de nationale begroting en 34% van het nationaal inkomen.[13] De noodzaak om goede donorrelaties te behouden vormde daarmee een ongemakkelijke tegenstrijdigheid met de Rwandese politiek-strategische doelen in de regio. Om onder deze donordruk uit te komen, voorzag de illegale exploitatie van de natuurlijke grondstoffen in de DRC een weg uit dit dilemma.

 

Kindmijnwerkers in Zuid-Kivu, DRC. Foto: Flickr.com, Sasha Lezhnev/Enough Project

 

Om een idee te geven van de aanzienlijke militaire uitgaven van het RPF in deze periode: tussen 1996 en 2002 bedroegen de officiële Rwandese militaire uitgaven naar schatting gemiddeld zo’n 20% van de nationale overheidsuitgaven (zie figuur 1). Mede door druk van de IFI’s en DFID om deze militaire uitgaven te verminderen en het veranderende karakter van de oorlog, werden deze officiële militaire uitgaven geleidelijk teruggebracht van 21,3% in 1999 tot 11,5% in 2003 (zie figuur 1). Het zou echter een grove misvatting zijn hieruit af te leiden dat de Rwandese militaire uitgaven ook daadwerkelijk waren gedaald.

Er wordt geschat dat de cumulatieve omzet van illegale grondstofwinning in de DRC van onder andere diamanten, goud en coltan (een cruciale grondstof voor de mobiele- en auto-industrie, die veelal uit Congo afkomstig is) in 2000 zo’n 190% van Rwanda’s officiële militaire budget bedroeg.[14] Deze cijfers komen overeen met ruim meer dan een derde van de officiële overheidsuitgaven van dat jaar.

Deze inkomsten werden onder andere gebruikt voor het onderhouden van de relatie met gelieerde (proxy) milities, zoals de Alliance des Forces Démocratiques pour la Libération du Congo-Zaïre (AFDL) gedurende de Eerste Congolese Oorlog en de Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD) nadat Kabila’s partij de macht naar zich had toegetrokken en de relatie met Rwanda grondig was ontspoord. Daarnaast werden de inkomsten onder meer gebruikt voor de versterking van het eigen leger.

Hoewel officiële cijfers aantonen dat – hoewel in oorlog – Rwanda dus leek te voldoen aan de eis van vermindering van de militaire begroting die de IFI's en DFID oplegden, zorgden de Rwandese extra-budgettaire defensie-uitgaven, vooral maar niet alleen afkomstig van de exploitatie van grondstoffen in de DRC, ervoor dat tegen 1999 alternatieve oorlogsfinanciën zeer substantieel waren en het officiële militaire budget wellicht zelfs evenaarden.

Terwijl het officiële defensiebudget dus werd verlaagd om de internationale gemeenschap enigszins tegemoet te komen, vormde illegale grondstofwinning in Congo een uiterst significante bron om de militaire activiteiten van de RPA in Congo voort te zetten. Kortom, een lucratieve en lonende oorlog, die zichzelf ruimschoots bekostigde.

 

Figuur 1. Militaire Uitgaven (% van de overheidsuitgaven)

Bron: SIPRI Military Expenditure Database 2014.

 

Figuur 2. Begrotingssteun aan Rwanda (1998-2005)

Bron: Regering van Rwanda, Rwanda Development Indicators 2003; de Nationale Bank van Rwanda 2007.

 

Officieuze boekhouding
Donoren waren er terdege van bewust dat de officiële militaire uitgaven niet overeenkwamen met de werkelijke militaire uitgaven van Rwanda. Het Internationaal Monetair Fonds (IMF) schatte al in 2000 dat de werkelijke militaire uitgaven zo’n 8% van het bruto binnenlands product bedroegen; bijna het dubbele van de officiële 4,3%.[15] De voormalige RPA officier Deus Kagiraneza claimde voor een Belgische onderzoekscommissie dat, toen hij in 2000 door een medewerker van de Wereldbank werd gecontacteerd over het ontbreken van grondstofimport in de nationale begroting, hij meedeelde dat de Rwandese overheid naast de officiële ook een officieuze boekhouding bijhield.[16] Een expertgroep van de VN zou deze dubbele boekhouding later bevestigen.

Ook al waren donoren zich ervan bewust dat twee van de hoofdrisico's van begrotingssteun – continuerend conflict en het aanhouden of verhogen van de militaire uitgaven - werkelijkheid was geworden en daarmee de voorwaarden van het partnerschap geschonden waren, nam begrotingssteun aan Rwanda substantieel toe tussen 1998 en 2000.

Ook de Nederlandse overheid verhoogde de hulp aan Rwanda in 2000, op een kritiek moment in de oorlog.[17] Gedurende de laatste twee jaar van de Rwandese betrokkenheid bij de Congolese oorlog bleef begrotingssteun grotendeels constant, met een kleine afname in 2001 (zie figuur 2). Dit beleid verzekerde de Rwandese regering effectief dat haar activiteiten in Congo de donorrelaties niet serieus hadden bedreigd en dat er geen significante gevolgen zouden zijn wanneer het huidige beleid aanhield.

 

In plaats van het bevorderen van vrede, stabiliteit en etnische verzoening werden donoren hiermee ongewild betrokken bij de handhaving van de oorlogseconomie van de Rwandese staat

 

In plaats van het bevorderen van vrede, stabiliteit en etnische verzoening werden donoren hiermee ongewild betrokken bij de handhaving van de oorlogseconomie van de Rwandese staat. Naast de directe fiduciaire effecten – dat hulp voor algemene sociale sectoren bestedingsruimte verschafte voor militaire doeleinden – merkten internationale organisaties al spoedig op dat ook sectorale begrotingssteun werd doorgesluisd naar oorlogsdoeleinden ten koste van de sociale openbare voorziening.

Een opmerkelijk voorbeeld is de omleiding van salarissen van leerkrachten, die werden gefinancierd door DFID, om het defensiebudget te spekken.[18] In plaats van het confronteren van Rwanda met de verduistering van hulp en de agressieve inmenging in de DRC, namen DFID’s uitgaven voor ontwikkelingshulp aan Rwanda gedurende de hele oorlog toe, ook al hadden sommige andere donoren wel hulp opgeschort.[19] Dit beleid van met name het Verenigd Koninkrijk en de internationale financiële instellingen duidt op een grote mate van ongevoeligheid ten opzichte van de ontwikkelingen die in de regio gaande waren en fragmenteerde pogingen politieke druk uit te oefenen om de vrede te herstellen.

Falend technocratisch beleid en gebrekkige donorcoördinatie
Terwijl het Verenigd Koninkrijk en de internationale financiële instellingen steeds luider het Rwandese ‘model’ van ontwikkeling roemden, was het politieke klimaat in Rwanda drastisch aan het veranderen. Profiterend van de aanzienlijke toename van ontwikkelingshulp, die goed bleef voor zo’n 40% van de nationale begroting, werd de macht in toenemende mate gecentraliseerd in de handen van een kleine kliek rondom Kagame.[20]

Een van de directe gevolgen van de verdere consolidatie van de macht van de RPF in deze periode was dat het maatschappelijke middenveld, de media en de politieke oppositie zwaar onder druk werden gezet. Veel personen die zich kritisch opstelden tegenover het regime zagen zichzelf genoodzaakt in ballingschap te gaan. Dat van weinig democratische ambitie sprake was, werd bevestigd toen in juli 1999 de RPF de ingestelde overgangsperiode uitstelde tot 2003, de macht voor vier verdere jaren effectief garanderend.[21] In de regio escaleerde het conflict tot voorheen ongeziene proporties en poogde het regime de Congolese overheid omver te werpen, een spoor van vernietiging achterlatend in met name het oosten van Congo.

Het verschil tussen de beoogde politieke en sociale ontwikkelingsdoelstellingen van de donorgemeenschap en de daadwerkelijke situatie nam daarmee rap toe. Ook al werkte de inmenging tegen de bredere aspiraties van de internationale gemeenschap in de regio en had Rwanda meerdere condities van hulp geschonden, toch werkte dit niet door in een gemeenschappelijk beleid dat de divergentie tussen de doelstellingen in Rwanda en Congo probeerde te verenigen.

VN-soldaat in Beni, Oost-Congo, flickr.com, foto: UN Photo/Sylvain Liechti

 

Aan inlichtingen geen gebrek 
Waarom reageerde de internationale gemeenschap daarmee zo inadequaat op deze opkomende situatie in het Grote Merengebied? Onderschatten de donors de misdaden die in de DRC werden begaan, ook al had de UNHCR bijvoorbeeld al in 1997 geschat dat zo’n 250.000 vluchtelingen ‘verdwenen’ waren? Aan inlichtingen geen gebrek, zo tonen de vele rapporten die in deze periode verschenen en de verhitte discussies in de VN-Veiligheidsraad. Naast de hardnekkige slachtofferrol die aan Rwanda was verbonden, ontstonden er tegen de eeuwwisseling stromingen in de donorwereld die wachtten om uitgetest te worden, maar weinig oog hadden voor de veranderende regionale conflictsituatie.

Een korte gids door de wonderlijke wereld van ontwikkelingsdiscours: tegen het eind van de jaren ’90 moest ontwikkelingshulp in toenemende mate voldoen aan de eisen van ‘good governance’. Hulp moest voorspelbaar (‘aligned and harmonised’) zijn, met weinig bureaucratische rompslomp en voorwaarden (‘soft conditionalities’) en ontwikkelingslanden zelf aan het roer zetten (‘recipient-country ownership’). Dit kon het best bereikt worden door directe financiële steun (‘direct budget support’). Hulp moest demonstratieve, meetbare resultaten opleveren (‘value for money’), die zich met name richtten op economische en bestuurlijke vooruitgang.

Terwijl deze praktijk ten tijde van de Tweede Congolese Oorlog in toenemende mate het beleid van DFID en de IFI’s reflecteerde, breidde deze politiek zich in de volgende jaren uit tot de gebruikelijke gang van zaken onder de meeste donoren en is onder de term ‘aid effectiveness’ vandaag de dag bekend als een dominante ontwikkelingsfilosofie.   

Uiteenlopende posities tegenover de RPF
Deze nieuw ingeslagen route door een deel van de donoren droeg achter de schermen bij aan zeer uiteenlopende posities tegenover de RPF. Terwijl Noorwegen bijvoorbeeld de hulp aan Rwanda in 1999 had bevroren met de specifieke eis dat steun alleen zou worden hervat nadat het Rwandese leger zich had terugtrokken uit Congo, verhoogde DFID de begrotingssteun aan Rwanda in dit jaar aanzienlijk. Canada, Zwitserland, Duitsland en Nederland hadden in deze periode de steun aan Rwanda bovendien gekoppeld aan democratiseringsprocessen en de vermindering van regionale spanningen, terwijl zoals gezien DFID in de praktijk deze voorwaarden zoveel mogelijk vermeed.[22] Daarmee weerde DFID de politieke druk die de continentale donoren probeerden op te voeren om het Rwandese regime zover te krijgen haar militaire inspanningen te staken.

Ook tijdens de nationale verkiezingen van 2003 kwamen deze verschillen naar voren. De verkiezingen waren tamelijk gebrekkig verlopen; voormalig President Pasteur Bizimungu werd gevangengenomen, een van de belangrijkste oppositionele partijen verboden en de vrijheid van meningsuiting van de media zwaar beknot.[23] Nederland en de Europese Unie besloten de steun aan deze verkiezingen stop te zetten. Het Verenigd Koninkrijk, als belangrijkste bilaterale donor, nam deze maatregel niet. Door dergelijke vormen van inconsistentie aan de ene kant en toenemende begrotingssteun aan de andere kant werd de druk op de RPF om in eigen land een liberaler beleid toe te staan en in de regio minder agressief te opereren effectief teniet gedaan.

 

Ook de internationale financiële instellingen zagen Rwanda als de ideale gelegenheid om hun nieuwe beleidsinstrumenten uit te testen

 

Desondanks zagen ook de internationale financiële instellingen Rwanda als de ideale gelegenheid hun nieuwe beleidsinstrumenten uit te testen. Het Post-Conflict Fund van de Wereldbank was recentelijk opgericht met het mandaat post-conflictlanden te ondersteunen in de transitie van oorlog naar vrede en economische groei. Omdat de bestuurlijke effectiviteit snel toenam, werd Rwanda in de ogen van deze donors een veel geprezen succesverhaal. Omdat de Rwandese regering een goed publiek bestuur creëerde en grote vooruitgang boekte in technocratisch bestuur, vormde Rwanda het ideale voorbeeld van een milieu waarin hulp werkt.

‘Post-conflict’ perspectief
Dit ‘post-conflict’ perspectief veronderstelde dat de oorlog voorbij was en zag de wederopbouw van de Rwandese staat daarom als de hoogste prioriteit. Van een ‘post-conflict’ situatie, laat staan de behoefte naar vrede, was aan de vooravond van de Tweede Congolese Oorlog echter geen sprake. Ondertussen beschouwden andere Scandinavische en West-Europese landen Rwanda wel als in staat van oorlog.

Dit voorbeeld illustreert de substantiële incoherentie in het ontwikkelingsbeleid van deze landen en hoe de achterliggende principes sterk verschilden. Met aan de ene kant de meeste Scandinavische en West-Europese donoren die hulp koppelden aan democratisering, eerbiediging van de mensenrechten en normalisering van de regionale betrekkingen, en aan de andere kant DFID en de IFI’s, die weinig heil zagen in het druk uitoefenen op de Rwandese regering. Komend van deze voorname donoren verstikte deze resulterende politieke passiviteit pogingen om de Rwandese regering aan te sporen haar troepen terug te trekken uit de DRC en een meer liberale politiek na te streven.

De neiging om Rwanda te beschouwen als een post-conflict land, zonder aandacht te besteden aan de regionale dimensie van het aanhoudende conflict – en het bijgaande falen om voorzorgsmaatregelen te nemen – vormde daarmee een significante misschatting van de situatie. Op zijn beurt zou dit beleid in de jaren na de oorlog leiden tot een weinig afschrikwekkende houding tegenover de latere allianties tussen de RPF en milities zoals de Congrès National pour la Défense du Peuple (CNDP) en Mouvement du 23-Mars (M23) en de Rwandese inmenging in Congo daarmee een blijvend karakter geven.

Omdat DFID zich sterk identificeerde met het RPF-regime en Rwanda portretteerde als een voorbeeld van economische ontwikkeling, werd de verslechtering van de mensenrechtensituatie in Rwanda evenals de betrokkenheid van het regime in de oorlog in de DRC moedwillig genegeerd. Dit leidde zowel direct door middel van misbesteding als indirect door een significant versterkte positie en een gebrekkige politieke houding van de internationale gemeenschap tot een verdere escalatie van de strijd en grondstoffenroof in Oost-Congo.

Vluchtelingen wachten bij de watertank, Kamp Kanyaruchinya, DRC, foto: Colin Delfosse

 

Hernieuwde uitdagingen
Westerse donorbetrokkenheid in het Grote Merengebied is het afgelopen anderhalve decennium gekenmerkt door niet alleen toenemende nationale veiligheidsmotieven binnen ontwikkelingsbeleid, maar zeker ook door een technocratisch ‘aid effectiveness’ beleid, dat politieke druk vermeed en daarmee het bevorderen van vrede, stabiliteit en een meer breed-gedeelde, structurele ontwikkeling in de regio heeft nagelaten. Het verbinden van condities aan de hulp voor Rwanda was tegen de filosofie van ontwikkeling die bij de grote donoren in trek was. Dit heeft naast het westerse gevoel van genocideschuld en de perceptie van Paul Kagame als een liberale leider – twee van de meest gangbare verklaringen om de passiviteit van de internationale gemeenschap ten opzichte van Rwanda te duiden – bijgedragen aan de zeer gebrekkige politieke houding van de internationale gemeenschap in de regio.

De bereidwillige passiviteit en het gebrek aan donorcoördinatie waarin dit resulteerde, stelde het Rwandese leiderschap instaat haar militaire escapades te continueren tijdens de Eerste Congolese Oorlog en uit te breiden gedurende de Tweede Congolese Oorlog en tegelijkertijd een overwegend repressieve politieke cultuur te handhaven in eigen land. Het gevolg was grenzeloos enthousiasme over economische vooruitgang in Rwanda, een succesverhaal dat de donorwereld breed wist uit te meten, en een zelfopgelegde blindheid ten opzichte van het politieke klimaat, de massamoorden, verkrachtingen, grondstoffenroof en het gebruik van kindsoldaten waar het Rwandese leger direct of indirect bij betrokken was in Oost-Congo.

Gezien de ernstige schendingen van de mensenrechten in de regio en de verontrustende gevolgen van Rwandese betrokkenheid op overeengekomen vredesakkoorden, is het enigszins schokkend dat politieke druk op de overheid van Rwanda pas toenam in de laatste jaren van de Tweede Congolese Oorlog. Deze vergaande schendingen hadden de internationale gemeenschap veel eerder moeten aansporen maatregelen te nemen om Rwandese betrokkenheid in Congo een halt toe te roepen.

Scherpere controle en meer coherent beleid
De huidige, relatief positieve ontwikkelingen in het gebied kunnen in hoge mate toegerekend worden aan de deelname van de Ontwikkelingsgemeenschap van Zuidelijk Afrika (SADC) aan de Internationale Brigade van vredesmissie MONUSCO en de nauwere politieke betrokkenheid van omringende landen. Toch droeg ook het collectief bevriezen van donorhulp in november 2012, na jarenlange progressief stijgende hulp, eraan bij dat de Rwandese overheid haar houding sterk matigde en de steun aan rebellengroep M23 afnam. Hierdoor werd na jaren van terreur kort daarop het merendeel van de groep gedwongen de wapens neer te leggen.

Hoewel deze actie niet resulteert in een vrijbrief om ontwikkelingshulp te gebruiken om druk uit te oefenen op ontvangende regimes, benadrukt het dat verantwoordelijkheid voor de gevolgen niet terzijde geschoven kunnen worden. Het versterken van dit onliberale regime - dat vergelijkbaar is met bijvoorbeeld Tsjaad’s Idriss Déby, Ethiopië’s Meles Zenawi (later Hailemariam Desalegn) en Museveni’s Oeganda - vraagt daarom scherpere controle op het opereren van autoritaire regimes en schept vragen over de continuering van militaire steun en directe en sectorale begrotingssteun in de komende decennia. Bovendien is een meer coherent beleid noodzakelijk om te voorkomen dat donorhulp en vredesmissies tegenstrijdige belangen blijven najagen.

Regio opnieuw in precaire situatie
Ontwikkelingshulp aan een reeks ‘post-liberale’ regimes roept daarmee vragen op over een aantal politieke consequenties: is het geoorloofd dat hulp een repressief klimaat in de hand werkt en, zoals op basis van de positieve beeldvorming van Paul Kagame door voorstanders wordt geclaimd, is een dusdanig klimaat noodzakelijk om moderniseringsprojecten te laten slagen? Wat zijn de repercussies voor het Westen in één a twee decennia, als voorheen onderdrukte bevolkingen de macht mogelijk naar zich toe trekken? Zullen zij vergevensgezind staan tegen de machts-strategische steun van het Westen aan een gericht aantal repressieve regimes? Het is zaak de uitgespeelde positie van de V.S. in het Midden-Oosten voor te blijven. Steun staten waar mogelijk, maar niet als bijdrage aan een agressief militair conflict, die miljoenen slachtoffers heeft gekend en duurzame regionale vrede in de regio tot de dag van vandaag heeft ondermijnt.

Nu ook rebellengroep Forces Démocratiques de Libération du Rwanda (FDLR) uiterst verzwakt lijkt, schijnt er iets van licht aan de horizon voor Congo.[24] Tegelijkertijd blijft het noodzakelijk de huidige detente vast te houden, zeker nu de angst voor oplaaiend etnisch geweld is teruggekeerd nadat in de afgelopen maanden meer dan 150.000 vluchtelingen het politieke geweld in Burundi zijn ontvlucht. De kans op vergelijkbaar verkiezingsgeweld in Rwanda en de DRC is de komende jaren aanzienlijk en plaatst de regio opnieuw in een zeer precaire situatie.

Enthousiasme voor wederopbouw blijft uit
Hoewel het conflict in Oost-Congo de afgelopen decennia miljoenen levens heeft beïnvloed, lijkt een vergelijkbaar enthousiasme voor wederopbouw in dit gebied zoals ervaren in Rwanda gedurende de nasleep van 1994 uit te blijven. Integendeel, in hoge mate maakt de vereiste van goed bestuur een ‘donorweeskind’ van Congo en blijven investeringen uit.[25] Door ‘stille diplomatie’ wordt beheersmatig duidelijk gemaakt dat nieuwe militaire escapades van Rwanda niet getolereerd zullen worden, maar nu militaire doeleinden in minder mate beleidsprioriteit zijn en gekeken kan worden naar het verder handhaven van de politieke stabiliteit is dit beleid verre van effectief als strategie om stabiele vooruitgang in de regio te verwezenlijken.

De internationale gemeenschap doet er daarom goed aan om zo snel mogelijk op zoek te gaan naar een meer constructieve manier om in de regio te opereren. Hierin staat het aloude adagium van prioriteit centraal: omdat het gebied weinig politieke aandacht geniet, is er weinig aanmoediging voor regeringen om een meer coherent beleid te vormen.

Een scherper beeld en aandacht voor de recente geschiedenis en achtergestelde positie van de DRC in de mondiale economie is daarom noodzakelijk om de internationale gemeenschap aan te sporen deze trend te keren, waar dit land exemplarisch voor zoveel gebieden naartoe beweegt. Zoals Congo-kenner en schrijver David van Reybrouck grimmig vooruitblikte: ‘Het etnisch geweld.. was geen atavisme, geen primitieve reflex, maar het logische gevolg van grondschaarste in een oorlogseconomie die de globalisering diende – en in die zin een vooraankondiging van wat een overbevolkte planeet nog te wachten staat. Congo loopt niet achter op de geschiedenis, maar vóór.’[26] Laat ons de kans grijpen dit humanitaire drama niet verder in de hand te werken.

Dit essay is gebaseerd op de Master scriptie ‘Facilitating War: Aid Effectiveness and Conflict in the Great Lakes Region’ (Distinction), ingediend ter behalen van de graad Security Studies MSc te University College London.