Wat betekenen verkiezingen voor ontwikkelingssamenwerking?

Het verkiezingsseizoen in Nederland is in volle gang. Wat staat er op het spel voor ontwikkelingssamenwerking? Als de voortekenen niet bedriegen, zal het politieke spel langs vertrouwde lijnen worden gespeeld, met een beperkte dosis nieuw beleid en veel nieuwe ambities. Maar als het om het budget gaat: met steeds minder knikkers. Het budget staat immers onder grote druk.1

De aloude definitie van politiek – ‘who gets what, when and how'2  – manifesteert zich tijdens de kabinetsformatie in een zakformaat: welke partij haalt wat binnen, in termen van beleidsvoornemens en van ‘poppetjes’?

Voor ontwikkelingssamenwerking gold van 1965 tot het einde van het millennium dat er een ministerschap aan vast zat – zij het ‘zonder portefeuille’. De minister voor Ontwikkelingssamenwerking had weliswaar een budget, maar huisde met zijn of haar ambtenaren op het ministerie van Buitenlandse Zaken.

Minister Kaag heeft meerdere malen benadrukt dat het Nederlandse belang samenvalt met het globale belang, waarmee zij blijk geeft van een harmonieus wereldbeeld

De bewindspersoon degradeerde in de eerste kabinetten van Jan Peter Balkenende en Mark Rutte tot een staatssecretaris. Beide keren volgde bij de volgende formatie weer een opwaardering tot minister. Mogelijk is aan dit jojo-effect een einde gekomen met de pacificatie van 2013, toen de titel veranderde in ‘Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking’ (BHOS) – naar het voorkomt een voor links en rechts aanvaardbare formule.3

Op politiek gebied is de spannende vraag natuurlijk welke partij de post BHOS claimt en krijgt, en ook welke persoon de eer te beurt valt. Wie het staatje van bewindslieden overziet (zie tabel hieronder), zal het opvallen dat de post sinds 1959 meestal is toegevallen aan het CDA, of zijn voorlopers (12 keer, met een afgerond aantal ambtsjaren van 27), de PvdA (6 keer, 24 jaar) en een enkele maal aan de VVD (2 keer, 7 jaar) of D66 (de huidige minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Sigrid Kaag die 4 jaar op haar naam mag schrijven).

Meestal (14 keer) werd het een man, 7 keer een vrouw. Sinds de eeuwwisseling lijkt een trend ingezet: slechts 2 keer een man, tegen 6 keer een vrouw.

Waar moeten we op letten, als het gaat om accenten in de geschreven verkiezingsprogramma’s en – na de formatie – in het regeerakkoord? Vier verhaallijnen bepalen de nationale discussie.

Ten eerste moeten we letten op de context van het internationaal beleid, inclusief de ideologische inkleuring van dit beleid. Te denken valt aan de geopolitieke balans, het belang dat aan de Europese Unie wordt toegekend, het klimaatbeleid, de politieke smaak van de dag in termen van (de-)globalisering en – waar mogelijk – enige lippendienst aan het beginsel van de beleidscoherentie.

Ten tweede dient te worden gekeken naar de doelstellingen die worden meegegeven aan ontwikkelingssamenwerking. Decennia lang stond ‘armoedebestrijding’ voorop. Later kwamen daar ‘economische verzelfstandiging (van landen)’ en klimaatbeleid bij. In het regeerakkoord van 2017 (en in de later gepubliceerde nota-Kaag) is daar overigens ‘migratiebeperking’ aan toegevoegd.

Dat laatste – met een politiek eufemisme ‘migratiesamenwerking’ – lijkt een behendige concessie aan politieke actoren die (illegale) immigratie uit bij voorbeeld Noord-Afrika willen indammen. Als armoede een grondoorzaak is van migratie, ligt het immers voor de hand dat migratie kan worden ingeperkt door die armoede te bestrijden. Al blijft de vraag onbeantwoord of een bescheiden stijging van het inkomen op individueel niveau niet juist een stimulans is om in zee te gaan met mensensmokkelaars.

Historische voorbeelden maken aannemelijk dat grote structurele veranderingen een voorwaarde zijn om tot blijvende wijzigingen in migratiepatronen te komen. Zo migreerden naar schatting 4,5 miljoen Ieren tussen 1820 en 1930 naar de Verenigde Staten en Canada. De stroom migranten nam pas af nadat in Ierland een einde was gekomen aan oorlogsgeweld, religieuze onderdrukking, slechte oogsten, economische misère en honger.4

Ten derde moeten we aandacht hebben voor de balans tussen continuïteit en vernieuwing van het BHOS-beleid, en de balans tussen Nederlands en globaal belang – soms geduid als ‘verlicht eigenbelang’. Minister Kaag heeft meerdere malen benadrukt dat het Nederlandse belang samenvalt met het globale belang, waarmee zij blijk geeft van een harmonieus wereldbeeld.

En tot slot, maar zeker niet het minst belangrijk: we moeten kijken naar de omvang van het budget voor ontwikkelingssamenwerking (zie tabel hieronder).

Het budget
Tijdens de verkiezingen speelt het thema ‘ontwikkelingssamenwerking’ doorgaans een marginale rol. Onder het kopje ‘internationaal’ wijdt menig verkiezingsprogramma er wel een paragraaf aan. Het sjibbolet in de overigens vaak obligate tekstjes is de beoogde hoogte van het budget, veelal uitgedrukt als percentage van het bruto nationaal inkomen (bni).

Moet het 0,7 procent zijn, zoals bijna een halve eeuw geleden (in 1975) in VN-verband werd afgesproken? Of een onsje meer, een pondje minder? En vooral: hoe berekenen we het bedrag? Op dit laatste punt heeft zich een adembenemende traditie van ‘Hollandse rekenkunde’ gevormd.

In de jaren zeventig van de vorige eeuw behoorde Nederland tot de kopgroep van landen die dit streefcijfer als eerste behaalden. Later werd daar nog 0,1 procent voor internationaal klimaatbeleid aan toegevoegd, en lang voldeed Nederland aan de 0,8 procent-norm.

Tot 2010, toen zich een geleidelijke daling van het budget begon af te tekenen, uitgedrukt als percentage van het nationale inkomen. In 2013 zakte het budget voor ontwikkelingssamenwerking voor het eerst sinds 1975 beneden de 0,7 procent, en in 2019 zelfs onder de 0,6 procent.

Nu het nationale inkomen onder invloed van de coronacrisis daalt, tekent zich ook een daling van het budget af in absolute bedragen. Dat wordt nog verergerd door de toepassing van ‘kasschuiven’ (het boe­ken van in­kom­sten of uit­ga­ven in een an­der be­gro­tings­jaar dan waar­in de in­kom­sten zijn ge­no­ten of de uit­ga­ven zijn ge­daan) om noodzakelijk gevonden intensiveringen (corona!) te bekostigen; er zijn voorschotten genomen op toekomstig budget.

Nieuwe ministers zetten hun beleid doorgaans in de verf door hun penseel te dopen in drie verschillende paletten: de landenkeuze, de themakeuze en de kanaalkeuze

Achtereenvolgende ministers hebben zich steeds gehaast te verzekeren dat de oude 0,7 procent-norm niet vergeten is; steeds opnieuw wordt aannemelijk gemaakt dat het percentage over een bepaald aantal jaren – soms ver voorbij de kabinetsperiode – weer gehaald zal worden.

Inmiddels bestaat al decennia lang een praktijk waarin verscheidene kosten aan het OS-budget worden ‘toegerekend’. Deze zogeheten vervuiling van de begroting bestaat uit kosten voor de opvang van asielzoekers en kwijtschelding van exportkredieten. Het gaat om aanzienlijke bedragen waarmee jaarlijks tussen de tien en twintig procent van de totale OS-begroting gemoeid is.   

Beleidsnota
De nieuwe minister zal, net als minister Kaag en veel van haar voorgangers, waarschijnlijk beginnen met het formuleren van nieuw beleid, verankerd in een nota.

Deze beleidsnota’s gaan – na alle politieke onderhandelingen over het budget – doorgaans nauwelijks over geld. Ze bevatten veelal een beschouwing van de wereld, en de grootste noden die met OS-beleid gelenigd moeten worden.

Het was politiek vuurwerk toen minister van Ontwikkelingssamenwerking Jan Pronk in de jaren zeventig Cuba op de lijst van ontvangende landen plaatste

Het internationale kader dat minister Kaag daarbij gebruikte, en dat zonder twijfel ook voor haar opvolg(st)er leidend zal zijn, bestaat uit de Sustainable Development Goals (SDG’s), zeventien door de VN overeengekomen doelen van ontwikkeling voor de jaren tot 2030. Als middelgrote donor draagt Nederland al jaren bij aan de verwezenlijking van deze doelen, die als opvolger worden gezien van de Millennium Development Goals (MDG’s) uit de jaren negentig van de vorige eeuw.

In de woorden van Paul Hoebink: “Wat zich bij dit type nota’s wreekt, is dat er blijkbaar altijd het idee is dat we van nul starten en dat anderen er niet actief zijn.”5

Nieuwe ministers zetten hun beleid doorgaans in de verf door hun penseel te dopen in drie verschillende paletten: de landenkeuze, de themakeuze en de kanaalkeuze. Binnen elk van die drie dimensies zijn er politiek geïnspireerde keuzes te maken, en vaak speelt (vermeende) doelmatigheid een rol.

Het was politiek vuurwerk toen minister van Ontwikkelingssamenwerking Jan Pronk in de jaren zeventig  Cuba op de lijst van ontvangende landen plaatste. Zo politiek omstreden is de landenkeuze daarna niet  vaak meer geweest, al was verkorting van de landenlijst wel enige jaren een heikel thema.

De verbazing was groot toen staatssecretaris van Buitenlandse Zaken Ben Knapen in 2011 Burkina Faso van de lijst afvoerde, vooral omdat dit land lange tijd hulp van Nederland had ontvangen, aan alle wensen van de donor had voldaan en meende op continuering van de hulprelatie te mogen rekenen.6

Overigens is de ‘landenkeuze’ niet langer voorbehouden aan donorlanden. Ontvangende landen hebben meermalen een einde gemaakt aan de hulprelatie. Soms om politieke redenen (uitspraken over mensenrechten en de bezetting van Oost-Timor door Indonesië in 1992), soms omwille van de doelmatigheid (India in 2003).7 ).

Politieke inkleuring van het beleid vindt ook plaats via de prioritering van bepaalde beleidsthema’s. De huidige minister noemt het ‘accenten’ en hanteert er voor 2021 maar liefst negen, variërend van ‘gezondheid en gendergelijkheid’ tot ‘klimaat en geestelijke gezondheid en psychosociale steun in crisisrespons’ tot ‘ondersteuning van het Nederlandse bedrijfsleven (Covid-19 en Brexit)’.8

Veel minder politieke nadruk ligt doorgaans op de kanaalkeuze, al kunnen oplettende lezers van  begrotingsstukken wel degelijk een politiek of ideologisch geïnspireerde voorkeur onderscheiden waar het gaat om de verhoudingen tussen de geldstromen op multilateraal (via internationale organisaties zoals de VN en VN-agentschappen), bilateraal (van land tot land) en civilateraal (via particuliere organisaties) niveau.

Een vooruitblik
Tot slot drie voorzichtige voorspellingen omtrent het BHOS-beleid voor de jaren 2021-2024, zoals dat zal worden verwoord in het regeerakkoord en – wie weet – in een nieuwe beleidsnota:

1. In de vroege jaren twintig zal Nederland wederom een minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking hebben.
2. Geïnspireerd door de coronacrisis zal het thema ‘gezondheid’ meer dan voorheen een prominente plek innemen in het beleid. Ook ‘migratie’ is een politiek blijvertje.
3. Het regeerakkoord zal stellig enkele paragrafen wijden aan de noden in de wereld en het belang van ontwikkelingssamenwerking. Het budget voor OS zal in eerste instantie ongeveer zo groot zijn als in het lopende begrotingsjaar (2021). Daaraan zal worden toegevoegd dat het budget in de komende jaren weer geleidelijk zal stijgen tot de aloude norm van 0,7 procent van het bni. Niettemin zullen diverse toerekeningen (elders ook ‘vervuiling’ genoemd) als noodzakelijk worden gepresenteerd, en eisen in het verleden gehanteerde ‘kasschuiven’ hun tol.

Mogelijk komt er weer een grote beleidsnota. Het zou een verademing zijn als daarin ook eens wordt teruggekeken op het verleden. Daarnaast moet de beleidsnota het toekomstig beleid in een grotere context plaatsen. Op deze manier zal de samenhang met het beleid en de uitvoeringspraktijk van andere donoren in beeld komen.

Het inmiddels volwassen geworden beleidsthema ontwikkelingssamenwerking speelt voor de 22e keer mee in het formatiespel. Maar terwijl de behoefte aan middelen – denk aan de economische schade van de coronacrisis in ontwikkelingslanden – is toegenomen, lijkt het om steeds minder knikkers te gaan.

• 1Jan Jaap Kleinrensink werkte van 1989 tot 2004 in uiteenlopende functies voor het Ministerie van Buitenlandse zaken en is thans werkzaam als Regionaal vertegenwoordiger Afrika voor War Child Holland. Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel.
• 2Harold Dwight Lasswell, Politics: Who Gets What When and How, Reprint Papamoa Press, 2018.
• 3Bij alle politieke aandacht die uitgaat naar Ontwikkelingssamenwerking – en dan vooral naar het budget dat ermee gemoeid is, is het opmerkelijk hoe weinig woorden er doorgaans gedurende de formatie en daarna worden vuilgemaakt aan buitenlandse handel. In het regeerakkoord van 2017 werd aan OS een hele bladzijde besteed (van de 75!). Buitenlandse Handel werd amper genoemd. Zie: ‘Vertrouwen in de Toekomst’, Regeerakkoord VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, 10 oktober 2017. Kennelijk geldt buitenlandse handel als een betrekkelijk technisch, politiek neutraal terrein, zelfs (of juist) voor de handelsnatie die Nederland ontegenzeggelijk is. Nu multilateralisme, en meer in het bijzonder multilaterale handelsverdragen (Comprehensive Economic and Trade Agreement), tijdens de nu aflopende kabinetsperiode vaker controversieel zijn geworden, zou het kunnen zijn dat het regeerakkoord van 2021 er wel iets over vermeldt.
• 4Catherine B. Shannon, ‘Irish Immigration to America, 1630 to 1921’; Library of Congress, ‘Irish-Catholic Immigration to America’.
• 5Paul Hoebink, ‘Van klippen en kapen: de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking onder Agnes van Ardenne’, Internationale Spectator, editie 4 mei 2004.
• 6Freek Warmelink, ‘Knapen straft Burkina Faso, dat exact doet wat wij willen’, NRC Handelsblad, 21 maart 2011.
• 7Han Koch, ‘Nederlandse steun niet meer naar India’, Trouw, 10 juni 2003.
• 8Rijksoverheid, ‘Begroting Ontwikkelingssamenwerking 2021’.