Wat doet de Green Deal met het Nederlandse Klimaatakkoord?
Analyse Europese Zaken

Wat doet de Green Deal met het Nederlandse Klimaatakkoord?

10 Feb 2020 - 14:08
Photo: Een energiecentrale in Avedøre, Denemarken. © Martin Nikolaj Bech/Flickr
Terug naar archief

De nieuwe Europese Commissie onder leiding van Ursula von der Leyen zet druk op de ketel met de Green Deal. Het einddoel: een Europese Unie die in 2050 klimaatneutraal is. In hoeverre kunnen de uitvoering van de Europese Green Deal en het Nederlandse Klimaatakkoord elkaar versterken of juist tegenwerken?

In Nederlandse context lijkt de uitvoering van de ‘European Green Deal’ (EGD) een heel ‘vertrouwde’ ontwikkeling.1 In Nederland is men er immers sinds vorig jaar aan gewend dat de politiek klimaatambities voor de langere termijn lanceert en deze voorziet van dito plannen voor beleidsontwikkeling.

Hebben Frans Timmermans en Diederik Samson de nationale expertise met het smeden van het Nationale Klimaatakkoord (NKA) ook in Brussel kunnen verzilveren? Het maken van een vergelijking tussen de EGD en het NKA dringt zich met het stellen van deze vraag vanzelf op.

EGD versus NKA: visie en strategie
Beide ambitiedocumenten schenken veel aandacht aan de noodzaak van actie in vijf economische sectoren (transport, energie, landbouw, gebouwde omgeving en industrie). Het eerste dat echter opvalt bij een vergelijking is dat de EGD een aanzienlijk completere probleemanalyse en een daarop gebaseerde visie en strategie heeft dan het NKA.

Een landschap met windmolens. © Mathias Appel/Flickr
Een landschap met windmolens. © Mathias Appel/Flickr

De EGD plaatst zijn visie en strategie namelijk in de bredere context van de ontwikkelingsagenda van de Verenigde Naties voor 2030 en de daarop gebaseerde Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDG’s). Dat creëert – net als het NKA probeert – ruimte voor economische beleidsdimensies. De EGD wordt door sommigen dan ook betiteld als een Europese groeistrategie; Europa gaat economisch voordeel behalen met klimaatacties.

Deze betiteling is echter wat te kortzichtig. De EGD besteedt namelijk – op de leverage van de SDG-ambities – ook ruime aandacht aan andere, minstens zo cruciale thema’s als de economie. Het gaat hierbij om thema’s als de bescherming van biodiversiteit, de urgentie van grondstoffenbeheer via circulaire economie, en de bescherming van milieukwaliteit via het stoppen van de uitstoot van gevaarlijke stoffen.

De EGD kun je zien als een visiedocument dat een verandering van de Europese manier van leven uiteenzet en waarom dit binnen dertig jaar moet worden gerealiseerd

Verder is er in de EGD-plannen aandacht voor het stimuleren van het beschikbaar komen van meer ‘groen’ kapitaal om duurzame investeringen te financieren. Ook het sluiten van een European Climate Pact staat op de agenda, dat het inzicht moet materialiseren dat de EGD-ambities alleen kunnen worden gerealiseerd als Europese burgers er ten volle bij worden betrokken. Tot slot stelt de Commissie voor om in alle handelsverdragen van de EU een passage op te nemen waarin verdragspartners zich verplichten het Klimaatakkoord van Parijs te ratificeren en implementeren.

Al met al kun je de EGD bezien als een visiedocument dat het waarom en hoe uiteenzet van een verandering van de Europese manier van leven op economisch, sociaal en ecologisch vlak, en van de urgentie waarom die verandering binnen een periode van dertig jaar zullen moeten worden gerealiseerd. Die kwalificatie past niet echt op het NKA. De regering-Rutte III heeft het NKA ook niet met deze lading ‘verkocht’.

Dit in tegenstelling tot de Europese Commissie, die heeft begrepen hoe noodzakelijk het is om prioriteit te geven aan draagvlak bij het publiek met heldere en eigentijdse communicatie over de voorstellen. Vandaar de toevoeging van een aantal wervende ‘oneliners’, zoals:

  • The EGD is a strategy that gives more back than it takes.
  • We want to be frontrunners but we also have to be sure that no one is left behind.
  • We do not have all the answers yet; today is the start of a journey; but this is Europe’s ‘man on the moon’ moment.

Daar kan Kabinet-Rutte III nog wat van opsteken.

Hordes en knelpunten voor de Green Deal
Het (voorlopige) werkprogramma in de bijlage bij de EGD kondigt voor 2020 en 2021 een vijftigtal wetten, (wijzigingen van) richtlijnen en strategieën aan.2 Europese besluitvorming over deze plannen zal ongetwijfeld langer duren dan de komende twee jaar. De Commissie Von der Leyen kan rekenen op een moeilijke weg vooruit, met veel hordes in de discussies met de Europese Raad en het Europees Parlement.

De eerste horde die genomen moest worden betrof de besluitvorming in de Europese Raad van eind december 2019 over de hoofdambitie van de Green Deal: klimaatneutraliteit in 2050. De Raad wist toen nog niet steun van alle lidstaten te winnen. Dit zou dan ook wel een verrassing zijn geweest, maar waarschijnlijk lukt dit in de loop van 2020 alsnog. De net gepubliceerde plannen van de Commissie voor het Just Transition Mechanism – gericht op financiële ondersteuning bij de transitie naar een duurzame economie – helpen daar zeker bij.

Cruciaal is of in de Europese Raad en het Europees Parlement écht politiek draagvlak is voor verandering van de Europese manier van leven

De vraag is tegen welke prijs unanieme steun voor de Green Deal kan worden geoogst, en of in het onderhandelingsproces een politiek compromis wordt gevonden dat afdingt op de EGD-ambities, of dat gaat worden ‘uitgeruild’ met thema’s buiten het EGD-dossier. Cruciaal is of in de Europese Raad en het Europees Parlement écht politiek draagvlak is voor verandering van de Europese manier van leven.

Belangrijke factor hier zijn ongetwijfeld de verschuivingen in de publieke opinie over het belang en de urgentie van actie tegen klimaatverandering. In de halfjaarlijkse Eurobarometer is het thema klimaatverandering intussen het op één na grootste mondiale zorgpunt voor de Europese burger (bovenaan staat ‘armoede, honger en gebrek aan drinkwater’). Dit heeft ongetwijfeld bijgedragen aan de topprioriteit voor klimaat (en breder: duurzame ontwikkeling) in de strategische agenda 2019-2024 van de Commissie en het Europees Parlement.

Als deze trend verder doorzet kunnen we optimistisch en hoopvol uitkijken naar slagvaardige besluitvorming over de implementatie van de EGD-werkprogrammering in de komende jaren.

Sporen EGD- en NKA-aanpak echt?
De Nederlandse beleidsaanpak op basis van onze Klimaatwet en het NKA spoort in belangrijke mate met het EGD-concept. Hoe kan het ook anders, stellen sommigen, met Timmermans en Samson aan het roer in Brussel. Maar dat lijkt te gemakkelijk.

Onze ambities voor het klimaatthema sporen dan wel met de EGD, maar de politieke dynamiek is in Brussel van geheel andere orde. Hoofdthema in Den Haag is op consensusvorming gericht overleg met stakeholders. Dit thema is weliswaar ook terug te vinden in de EGD (in het zogenoemde European Climate Pact), maar het speelt zeker geen hoofdrol.

Leden van het Europees Parlement stemmen over het EU investeringsbudget voor 2020, door sommigen omschreven als een "boost for the climate." © European Parliament/Flickr
Leden van het Europees Parlement stemmen over het EU investeringsbudget voor 2020, door sommigen omschreven als een "boost for the climate." © European Parliament/Flickr

Op zijn Nederlands ‘polderen’ kan ook niet effectief zijn in de complexiteit van de EU. Met recht kent de EGD-visie een flink sturende rol toe aan de publieke instituties van de Unie. Dat is in lijn met hoe de bestuurskunde de aanpak van een zo complex en lange termijn vraagstuk als het klimaatbeleid propageert.3

Recente ontwikkelingen rond het NKA in Den Haag laten bovendien zien dat het poldermodel zekere slijtages vertoont. Het kabinet greep vorig jaar in het polderproces in en stuurde het onderhandelingsresultaat van de klimaattafels eigenhandig bij door een aantal maatregelen te wijzigen en enkele toe te voegen.

Effectief polderen?
Of deze ingreep van Rutte III in de poldertraditie de effectiviteit van en de implementatiesnelheid van het NKA zal verhogen, staat nog te bezien. In Brussel lijkt de effectiviteit en de implementatiesnelheid van de EGD – als vanouds – af te hangen van het traditionele Europese rollenspel. Met daarin een initiërende, sturende en besluitvormende rol van de politiek en een beïnvloedende, voor het eigen belang lobbyende rol van alle stakeholders. 

Historisch inzicht leert ook dat de houdbaarheid van Nederlandse polderakkoorden vaak niet veel langer duurt dan één, hooguit twee kabinetsperiodes

In dit verband gaat het veel te ver om het Nederlandse ‘polderen’ in Brussel aan te prijzen als een belangrijk instrument voor het realiseren van de EGD-ambities. Het in de polder organiseren van maatschappelijk draagvlak voor ambities en plannen organiseren is heel mooi, maar het is bij lange na niet genoeg om een ingewikkelde, lange-termijntransitie tot een goed einde te brengen.

Historisch inzicht leert ook dat de houdbaarheid van Nederlandse polderakkoorden vaak niet veel langer duurt dan één, hooguit twee kabinetsperiodes. Daarna komt het – ook in Nederland – weer gewoon aan op de slagvaardigheid van het politiek handwerk, het politieke primaat dus. En daarmee is – zo weten we uit ervaring – de beleidscontinuïteit op basis van de visie en ambities van een eerder gesloten polderakkoord allerminst verzekerd.

Rutte III blij met grote lijn EGD
Kabinet-Rutte III heeft intussen – mede op aandringen van het parlement – een eerste appreciatie van de EGD aan de Tweede Kamer gestuurd. “In grote lijn is men blij met de algemene lijn van de EGD”, dat is natuurlijk geen verrassing.4 De hoofdambitie voor klimaatneutraliteit in 2050 en de daarop gebaseerde plannen voor verhoging van de emissiereductie-ambities voor 2030 sluiten naadloos aan op de Nederlandse ambities en doelen.

Met deze Green Deal zijn de kansen op een discussie over een Nederlandse gidsrol, over de vraag of we Europees klimaatbeleid-koploper moeten zijn, aanzienlijk afgenomen

Deze blijheid heerst waarschijnlijk ook bij een aantal mensen in Den Haag dat opgelucht ademhaalt omdat met de EGD-plannen het zicht op het behoud van een gelijk Europees economisch speelveld voor een aantal sectoren (industrie, transport en landbouw) weer wat helderder is. Of anders gezegd: met deze Green Deal zijn de kansen op een Haagse discussie over een Nederlandse gidsrol, over de vraag of we Europees klimaatbeleid-koploper moeten zijn, aanzienlijk afgenomen. Of die opluchting terecht is, daarover hierna meer.

Versterking en aanpassing
Het kabinet heeft voor begin 2020 een meer uitgebreide appreciatie van de EGD toegezegd aan de Tweede Kamer. Hopelijk zal die een systematische inventarisatie en vergelijkende analyse bevatten van het in het NKA aangekondigde pakket beleidsmaatregelen en het EGD-werkprogramma. Daaruit zou – eenvoudig gesteld – helder moeten worden op welke terreinen het EGD-programma onze nationale plannen kan versterken, en waar het moet leiden tot aanpassing.

Klimaatmars in Brussel, 2019. © GUE-NGL/Flickr
Klimaatmars in Brussel, 2019. © GUE-NGL/Flickr

Dat de resultaten van die analyse aanleiding zullen zijn voor politiek debat, staat nu al vast. In het laatste klimaatdebat in de Tweede Kamer heeft het kabinet namelijk duidelijk gemaakt dat de plannings- en monitoringssystematiek van de Klimaatwet vaststaat. Het kabinet wil daarom pas in 2021 praten over eventuele aanpassingen van het NKA-beleidspakket.

Hiermee legt het kabinet een advies van de Raad van State naast zich neer, dat werd opgesteld naar aanleiding van de in november gepubliceerde Klimaat- en Energieverkenningen 2019 (KEV2019)5, als ook de opvattingen van een deel van de oppositie in de Tweede Kamer om nu al extra emissiereductiemaatregelen te nemen. Het zou zo maar kunnen dat een diepgaande EGD-analyse extra argumenten gaat opleveren om het Kamerdebat over eerdere bijstelling van de NKA-plannen in 2021 weer te heropenen.

Spanningsvelden Nederlandse en Europese ambities
Zonder die analyse nu al volledig te hebben uitgevoerd, leert een eerste bestudering van het EGD-programma dat zeker op twee terreinen spanningsvelden bestaan tussen de Nederlandse en de Europese ambities: over de beprijzing van CO2-uitstoot door de industrie, en over de beprijzing van de automobiliteit.

Dit is geen ambtelijke geheimtaal meer, maar een helder signaal dat er vooralsnog geen enkel zicht is op ook maar een begin van een beleidsaanpak

Over dat laatste thema bevat de EGD een wel heel pikante formulering: “The Commission will also give fresh political consideration as to how to achieve effective road pricing in the EU.”6 Dit is geen ambtelijke geheimtaal meer, maar een helder signaal dat er vooralsnog geen enkel zicht is op ook maar een begin van een beleidsaanpak. Dat is niet behulpzaam om het verhitte debat in Den Haag over de invoering van rekeningrijden snel tot een goed einde te brengen. Terwijl op dat terrein in het NKA wel een flinke bijdrage aan de emissiereducties in 2030 en 2050 staat ingeboekt.

Op het eerstgenoemde terrein –  de CO2-heffing voor de industrie –  zijn eveneens flinke spanningen tussen de nationale en Europese ambities voorspelbaar. De EGD-teksten over de invoering van een Europese CO2-grensbelasting, de aanscherping van de Emissiehandel en van de Energy Taxation Directive zullen enerzijds voor een deel van de nationale politiek als muziek in de oren klinken. Voor anderen zullen de teksten ongetwijfeld aanleiding zijn om de uitwerking van het Klimaatakkoordpakket op dit terrein te willen opschorten, in afwachting van de voortgang in Brussel.

Nederland in komende EGD-debatten
Deze laatste analyse brengt een discussie boven over de Nederlandse opstelling in komende EGD-debatten. Gaat Nederland door met het zoeken naar Europese compromissen (met unanimiteit dan wel met meerderheidsbesluitvorming) en beleidsharmonisatie op het niveau van de grootste gemene deler? Of zet Nederland een koerswijziging in en propageert het in Brussel ruimte voor mogelijkheden van beleidsconcurrentie tussen (groepen van) lidstaten?

De eerste optie zou kunnen betekenen dat de Nederlandse ambities ‘verwateren’. De uitwerking van het NKA zal dan immers in lijn moeten worden gebracht met de voortgang van de Brusselse besluitvorming. Dit kan betekenen dat op de eerdergenoemde thema’s als mobiliteit en CO2-heffing vertraging wordt opgelopen.

De tweede optie zou die verwatering kunnen ondervangen als Nederland samen met enkele gelijkgestemde landen een eigen koers kiest. Het is daarentegen de vraag of het promoten van beleidsconcurrentie tussen lidstaten nu al realistisch is. Misschien kan daar beter mee gewacht worden tot het moment dat blijkt dat de harmonisatie-inzet echt vastloopt. De kans hierop lijkt echter zeker realistisch, gezien de opstelling van een aantal Oost- en Zuid-Europese lidstaten in het klimaatdebat.

  • 1. Niet: European Green New Deal; de Commissie ging uiteindelijk niet mee in het taalgebruik van de wandelgangen om een parallel te trekken met de titel (New Deal) van het pakket maatregelen dat VS-president Roosevelt in 1932 lanceerde om de Amerikaanse economie uit het slop van de economische crisis te halen.
  • 2. Onder meer een ‘Klimaatwet’, aanscherping van het Europese Emissiehandelsysteem (ETS), een richtlijn voor Energy Taxation, een EU adaptatie-strategie, een EU industrie-strategie, een EU Actieplan circulaire economie, een EU transportstrategie, een ‘farm-to-fork-voedselstrategie, een EU biodiversiteitsstrategie, een EU bossenstrategie, een EU chemische-stoffen-strategie, financiële middelen om kolenregio’s te compenseren (het Just Transition Mechanism), een EU duurzame financieringsstrategie en een voorstel om de realisering van de VN SDG’s in de periodieke monitoring en coördinatie van het beleid van Lidstaten in het Europees Semester te integreren.
  • 3. Zie daarover P.J.M. Hofhuis, ‘De internationale geloofwaardigheid van onze klimaatambities’, in de Clingendael Spectator, 1 april 2019.
  • 4. Aldus minister Blok aan de Tweede Kamer op 16 december.
  • 5. Uit de KEV2019 blijkt dat met het nu voorliggende beleidspakket van het NKA de gestelde emissiereductiedoelen niet zullen worden gerealiseerd.
  • 6. Zie EGD-hoofdtekst, pagina 11.

Auteurs

Paul Hofhuis
Senior Research Associate bij Instituut Clingendael