Naar een nieuwe financiële architectuur?

In het belang van de arm(st)e landen

Kees van Paridon

Dat de westerse, rijkere landen hard geraakt zijn door de financieel-economische crisis is algemeen bekend, maar hoe zit het in dit verband met de armste landen? De huidige mondiale financiële architectuur moet op de schop om de armste landen een grotere stem te geven. Op naar Bretton Woods 2.0!

Dat de wereld de afgelopen jaren een zware financieel-economische crisis heeft doorgemaakt, zal niet veel mensen ontgaan zijn. De forse inspanningen van regeringen om banken te steunen, de daarmee samenhangende noodzaak te bezuinigen, de stagnerende groei en oplopende werkloosheid, de grote onzekerheid over de Euro, de steun aan landen als Griekenland en de pijnlijke neerwaartse bijstelling van pensioenafspraken zorgden telkens weer voor nieuwe koppen in de kranten. De crisis heeft ons hard geraakt. Daarbij valt op dat nagenoeg alle aandacht naar oorzaken en gevolgen van deze crisis zich concentreerde op de westerse, rijkere landen.

Maar hoe zat het met de armste landen? Als wij al zo hard getroffen werden, zou het dan voor die landen niet nog ernstiger zijn? Wat was daar gebeurd? En wat voor lessen zouden we hieruit kunnen trekken voor de mondiale financiële architectuur? Moest er iets gebeuren met de positie van deze landen in de relevante mondiale gremia en organisaties? Een commissie van de Adviesraad Internationale Vraagstukken heeft zich recent over die vragen gebogen. Het antwoord is te vinden in het rapport ‘Naar betere mondiale financiële verbondenheid’,[1] dat in september 2014 werd uitgebracht.

Om een goed beeld te krijgen van de problematiek, heeft de commissie met een groot aantal deskundigen gesproken, van de Nederlandsche Bank, het Ministerie van Financiën, universiteiten, de Wereldbank, onderzoeksinstituten, enz. Daarnaast is er samen met het Overseas Development Institute (ODA) in Londen een workshop georganiseerd, waarbij tal van vooral Britse experts waren uitgenodigd.

Tal van signalen wijzen op een toenemende druk op het internationaal monetair systeem. De internationale handel is steeds omvangrijker geworden – naar omvang, maar ook naar het aantal deelnemende landen. Nauw daarmee verbonden is er een sterke groei geweest in grensoverschrijdende directe investeringen. Vanaf de jaren ’80, met de liberalisatie van de financiële markten, zijn financiële stromen sterk gemondialiseerd geraakt. De omvang en de invloed daarvan op nationale economieën, op financiële markten, op banken en op inkomens, zijn met de crisis scherp naar voren gekomen. Waar vroeger landen en centrale banken bepalend waren, daar zijn dat nu veel sterker private financiële instellingen.

Tegelijk echter is het mondiale raamwerk waarbinnen de internationale financiële verhoudingen zich voltrekken, niet wezenlijk veranderd. Nog altijd is de architectuur van Bretton Woods duidelijk herkenbaar. Ook al is het nu 70 jaar na die fameuze bijeenkomst, de relevante instituties met IMF en Wereldbank, de daar geformuleerde beleidsdoelen, de sindsdien gehanteerde instrumenten, maar ook de mate van zeggenschap, zijn nog altijd relevant. Lange tijd heeft dat systeem redelijk gefunctioneerd, maar de deficiënties zijn steeds duidelijker geworden. De eerder genoemde veranderingen hebben tot toenemende spanningen geleid. Daar werd al veel langer over gesproken, maar door de crisis is dit onderwerp nu prominenter op de agenda gekomen.

Bord bij de oprit naar het Mount Washington Hotel in Bretton Woods, New Hampshire, ter herinnering aan de UN Monetary and Financial Conference die daar in juli 1944 plaatsvond. Foto: Flickr.com, Brough Turner.

Economisch zwaartepunt verschoven

Wat betreft de zeggenschap, kunnen we constateren dat na 1950 veel toenmalige koloniën onafhankelijk zijn geworden. Daarnaast is het economisch zwaartepunt de laatste jaren veel minder geconcentreerd op de Verenigde Staten en West-Europa. De afgelopen 50 jaar zijn tal van landen (vooral de BRICS-landen) erin geslaagd een veel sterkere economisch positie te verwerven, maar hun invloed op het financiële systeem bleef relatief gering of nam slechts marginaal toe. Een echte herschikking van macht en invloed in IMF en Wereldbank werd niet bereikt.

Die groeiende discrepantie, tussen economisch belang en internationale zeggenschap, kon niet zonder gevolgen blijven. Als het deze ‘nieuwkomers’ dan niet lukte binnen IMF en Wereldbank meer invloed, meer zeggenschap te krijgen, dan maar daarbuiten. Er is een mêlee aan organisaties op dit terrein ontstaan, vaak op basis van regionale nabijheid, die ieder op hun manier trachten de internationale economische en financiële betrekkingen onder controle te krijgen.

Stijgende invloed private financiële bedrijven

Nog een ander veranderingsaspect verdient vermelding: in de naoorlogse jaren was het belang van nationale overheden en centrale banken op deze processen cruciaal, in de huidige tijd zien we dat een veelheid van private financiële instellingen veel meer invloed is gaan uitoefenen. Daardoor is het belang van nationale overheden en centrale banken afgenomen.

Westerse private instellingen zijn geen voorstander van meer toezicht en/of meer restricties

Dat wringt, want door de liberalisering van financiële markten en door technologische ontwikkelingen is de omvang van grensoverschrijdende geldstromen massaal toegenomen, met daarbij ook nog een veel sterkere volatiliteit. Lange tijd leken de gevolgen van die liberalisering én positief én beheersbaar. Iedereen werd hier beter van, zo leek het. Met de crisis van 2008 werd duidelijk dat beide opvattingen aan herziening toe waren. De dramatische gevolgen van de crisis hebben erin gehakt.

Schaduwzijden van ruimer monetair beleid

Naast liberalisering en technologie zorgde ook het monetaire beleid voor steeds meer onevenwichtigheden. Door het ruime monetaire beleid van de FED (de centrale bank van de Verenigde Staten) vanaf eind jaren ’90, bedoeld om de internet bubble beter te kunnen doorstaan, was er een sterke groei van de geldhoeveelheid. Mede daardoor ontstonden er allerlei nieuwe bubbles (aandelen, huizenprijs, grondstoffenprijzen), die de stemming aanvankelijk in positieve zin beïnvloedden, maar die uiteindelijk wel tot scherpe, neerwaartse correcties moesten leiden. Daarenboven was er sprake van omvangrijke, structurele betalingsbalans-onevenwichtigheden, te weten: de Verenigde Staten en een aantal Europese landen met structurele tekorten, en daartegenover landen als China en Korea (alsmede Nederland en Duitsland) met structurele overschotten.

In deze dynamische, instabiele, nauwelijks te beheersen omgeving, rijst de vraag of en hoe de armere landen zich staande konden houden toen de financieel-economische crisis in 2008 werkelijk doorbrak. Allereerst valt op dat zij de afgelopen jaren steeds meer de beschikking hebben gekregen over buitenlands kapitaal. Ten tijde van de crisis stokte deze toestroom weliswaar, maar daarna trad er al weer snel herstel op. Dat klinkt niet negatief, maar daarbij moet wel beseft worden dat deze stromen sterk volatiel zijn, en dat het risico van kapitaalvlucht onverminderd aanwezig is, evenals allerlei vormen van belastingontduiking en corruptie. Kortom, er was wel degelijk geld voor deze landen beschikbaar, maar de voorwaarden waren niet allemaal gunstig.

Basel III

In reactie op de financiële en economische crisis hebben vertegenwoordigers van centrale banken en toezichthouders van de 27 grootste economieën ter wereld, waaronder de EU en de Verenigde Staten, in september 2010 besloten dat banken grotere reserves kapitaal in kas moeten houden. Op deze manier moeten zij beter bestand zijn tegen toekomstige crises en moet worden voorkomen dat overheden moeten ingrijpen. Deze regels heten de Basel III-regels.

Daarbij voegen zich nu, als een directe doorwerking van de crisis, de striktere eisen vanwege Basel-III (zie box). Deze zijn weliswaar bedoeld om de kans op een eventuele nieuwe financiële crisis te verminderen, maar als onbedoeld gevolg worden de mogelijkheden van juist de armere landen relatief sterk beperkt. Dat hangt nauw samen met de nog nauwelijks ontwikkelde financiële markten en bankensector in deze landen. Daar zijn tal van oorzaken voor. Zo is er geen goed ontwikkelde markt voor nationaal schuldpapier, wat de toegang tot internationale kapitaalmarkten belemmert; de kleinschaligheid, waardoor het relatief duur is om aan allerlei regelingen te kunnen voldoen; de hoge kosten om voluit mee te doen in allerlei automatiseringsprojecten, wat weer belemmerend werkt om kapitaal aan te trekken; en de al dan niet correcte inschatting van buitenlandse kapitaalverschaffers omtrent hogere risico’s en dus hogere rentekosten.

Oprichtingsdocument van het Internationaal Monetair Fonds. Foto: Flickr.com, Archives New Zealand.

Aanbevelingen van de AIV

Hoe dit te doorbreken? De AIV-commissie stelt dat deze arme landen een concreet plan moeten ontwikkelen om de nationale financiële systemen tot wasdom te brengen. Daarbij kan ook gedacht worden aan de opbouw van een nationaal pensioensysteem. Hoe lastig ook, daarmee worden relatief omvangrijke besparingen gegenereerd, die als input kunnen dienen voor investeringsprogramma’s. Ze creëren massa voor banken en financiële markten, waardoor dergelijke landen ook voor buitenlandse partijen, banken en ondernemingen, aantrekkelijker kunnen worden.

Vanuit een mondiaal perspectief valt op dat adequate toezichtsmechanismen ontbreken. Die gebreken hangen ook samen met de weerstand bij westerse private financiële instellingen. Zij zijn geen voorstander van meer toezicht, meer restricties.

Om de positie van armere landen beter in beeld te krijgen en hun opvattingen meer recht te doen, is het essentieel dat binnen IMF en Wereldbank, maar ook binnen de G20, hun stem beter gehoord wordt en meer invloed krijgt. Bestaande faciliteiten om deze landen bij te staan kunnen verder verbeterd worden. Daarnaast is het gewenst te verkennen of uitbreiding van het instrument Special Drawing Rights meer mogelijkheden biedt om de volatiliteit van internationale financiële stromen te matigen.

Verder lijken regionale financiële arrangementen belangrijk. Dat kan zowel via bestaande instellingen (IMF en Wereldbank) als binnen nieuwe entiteiten, zoals Chang Mai (zie box) en BRICS-initiatieven. Daarenboven moet, opnieuw, bekeken worden hoe bestaande schulden op een passende wijze geherstructureerd kunnen worden. Voorts is voor deze landen, om tot beter macro-economisch management, betere regelgeving en instituties te komen, meer expertise essentieel. Daar kunnen landen als Nederland, maar ook organisaties als IMF en Wereldbank, nog meer aan bijdragen.

Chang Mai

Met Chang Mai wordt gedoeld op een noodfonds dat in 1998 tot stand is gekomen. Dat noodfonds, onderdeel van het zg. Chiang Mai Initiative, berust op samenwerking van een aantal Aziatische landen. In tijden van economische crises krijgen deze landen toegang tot elkaars geldreserves om de handel tussen de afzonderlijke landen overeind te houden.

De AIV-commissie concludeerde dat in het streven naar meer mondiale economische en financiële stabiliteit er behoefte is aan een nieuw, coherent en breed geaccepteerd perspectief, en op basis daarvan een duidelijke, breed gedragen hervormingsagenda, met duidelijke prioriteiten, en tegelijk ook institutionele vernieuwing. Dat is geen eenvoudige opgave, zeker niet in een tijd waarin het vertrouwen in de financiële sector nog altijd gering is, en er ook nog altijd risico’s op nieuwe crises blijven bestaan. Tegelijk geldt dat het verwezenlijken van die nieuwe financiële architectuur een belangrijke bijdrage kan leveren aan fundamenteel herstel. Waar vinden we een nieuwe Bretton Woods om dat mogelijk te maken?