Internationale Spectator 1 – 2015 (jrg. 69) – Item 8 van 16

artikel

Parlementaire samenwerking in Europa

Een speelveld in beweging

Mendeltje van Keulen

In de eerste helft van 2016, tijdens het Nederlandse EU-voorzitterschap, zullen beide Kamers der Staten-Generaal de gastheer zijn van een reeks bijeenkomsten met de Europese collega-parlementariërs. Het aankomende EU-voorzitterschap biedt de uitgelezen kans om ook in de parlementaire Europawerkwijze “het beste beentje voor te zitten”.[1] Sinds het Verdrag van Lissabon kent het voorzitterschap immers een steeds in activiteit toenemende parlementaire dimensie. Ook Nederland zal met een aantal praktische initiatieven voor overleg en samenwerking verder kleur geven aan de rol van nationale parlementen en de samenwerking met het Europees Parlement. Want zoals het Chinese spreekwoord luidt: wie ver wil gaan, moet kleine stapjes zetten.

De afgelopen jaren verschenen in de Internationale Spectator regelmatig analyses over de nieuwe rol van nationale parlementen op het Europese toneel. Deze ontwikkeling werd, zoals het de Spectator betaamt, vanuit verschillende disciplines bekeken. Ten tijde van de Europese Conventie zette de EU-jurist de subsidiariteitstoetsing in een academisch licht.[2] De oud-Europarlementariër zag de nieuwe rol van parlementen vooral als ongezonde concurrentie voor het Europees Parlement, waar de echte “capaciteit, deskundigheid en invloed” rust.[3] De kritische opinieschrijver wijst op het risico van versnippering van 41 verschillende Kamers van parlementariërs, die vanuit hun nationale positie geen incentive (prikkels) ervaren om zich met Europese zaken bezig te houden.[4] En de praktische werking van het nieuwe instrument binnen de Tweede Kamer werd vanuit de praktijk toegelicht door de Europa-adviseur.[5]

Een te lang onderschatte beweging

Als er iets blijkt uit de veelheid van invalshoeken van waaruit de schijnwerper op parlementen is gezet, is het wel dat er iets in beweging is. Een beweging die misschien onderschat is geweest. Als het ging om parlementaire ontwikkelingen was er toch vooral aandacht voor dat nieuwe, pan-Europese Parlement. De rol van nationale parlementen werd met enige scepsis bezien. Waren nationale parlementariërs niet pas aan zet in de fase van de omzetting van Europese regelgeving, als de contouren van de Europese weg zich na ettelijke onderhandelingsrondes reeds lang en breed aftekende? Beschikten parlementen niet over veel te weinig tijd en inzicht voor het doornemen van de stapels documenten die hen na het Barroso-initiatief in grote hoeveelheden werden toegestuurd? Laat staan dat men genegen zou zijn tijd te investeren in krachtige parlementaire controle op het optreden van de regering in Brussel?

Uitzicht op de vlag van de Europese Unie en de Nederlandse vlag vanuit de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

Uitzicht op de vlag van de Europese Unie en de Nederlandse vlag vanuit de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Foto: Flickr.com, Roel Wijnants.

En, meer principieel: hebben regeringen geen ruime armslag nodig om effectief in Brussel te kunnen onderhandelen? Het schrikbeeld van het Deense ‘mandaatsysteem’ doet velen in Haagse regeringskringen de rillingen over de rug lopen. Het sluitstuk van de discussie is dan ten slotte de gelaten constatering dat parlementaire controle op het handelen van de regering überhaupt zelden politieke consequenties heeft, nu de meeste Europese regeringen immers bogen op een comfortabele politieke meerderheid.

Wat opvalt in deze discussie is het ‘wij’-’zij’, het ‘voor-tegen’-denken – dat overigens veel literatuur over Europese integratie kenmerkt. Is het glas halfvol of half leeg? Op enige afstand van de academische discussie over tegenstellingen en belangen, gaat het in de parlementaire praktijk inmiddels over het daadwerkelijk vormgeven van aanvullende rollen en samenwerking. Enkele nationale parlementen proberen met vallen en opstaan werk te maken van de nieuwe realiteit van het Verdrag van Lissabon. Niet vanuit het idee dat Europa goed is, maar in de wetenschap dat je ook om tegen te zijn, actief moet zijn.

Zelfreflectie

Vijf jaar na ‘Lissabon’ is het goed de institutionele proeftuin kritisch tegen het licht te laten houden. In 2014 kwamen maar liefst drie zelfonderzoeken uit. De Deense Folketing publiceerde in januari 23 aanbevelingen voor de versterkte rol van nationale parlementen.[6] De House of Lords deed een groot scrutiny-onderzoek, waarbij de rol van nationale parlementen werd onderstreept.[7] En de Tweede Kamer maakte met de implementatie van het Kamerstuk ‘Voorop in Europa’ intern werk van eerdere analyses uit resp. 2002 en 2011, die het belang van grip op het Europese proces al onderstreepten.[8]

Het schrikbeeld van het Deense ‘mandaatsysteem’ doet velen in Haagse regeringskringen de rillingen over de rug lopen

Op initiatief van de Tweede Kamer voerde de Radboud Universiteit in Nijmegen in de aanloop van het lustrum van ‘Lissabon’ ook een onderzoek uit onder een grote groep lidstaten. Maandenlang werd door het internationale onderzoeksteam gesproken met parlementariërs en staf en parlementair vertegenwoordigers in Brussel – en overigens ook met enige multinationals, om de praktijk van de internationale werkwijze eens ‘buiten de box’ te toetsen. De aanbeveling die hieruit voortvloeide voor het verbeteren van de subsidiariteitstoetsing: juist vanwege de heterogeniteit van parlementen is gezamenlijke positiebepaling een (te) grote opgave.

Over de kansen voor een derde of vierde gele kaart op korte termijn zijn de onderzoekers in hun eindrapport[i] dus ook kritisch. Maar parlementen kunnen, veel meer dan nu het geval is, van elkaar leren en samenwerken op hun nieuwe speelveld. Dat is blijkens de inzet van opeenvolgende Tweede-Kamerdelegaties al sinds jaar en dag de belangrijkste aanleiding voor samenkomst in interparlementaire bijeenkomsten. Dit geldt voor de Voorzitters en Griffiers van beide Kamers, die in de halfjaarlijkse vergaderingen met hun Europese collega’s consequent aandacht vragen voor de rol en het belang van nationale parlementen in Europa. Deze actieve inzet geldt ook sinds jaar en dag voor Kamerdelegaties naar de conferenties van Europawoordvoerders (COSAC), over defensie- en buitenlands beleid (GBVB) en economisch bestuur (‘artikel 13’). Investeren in een Europees parlementair netwerk is daarom belangrijk: via persoonlijke contacten opgedaan in de wandelgangen en bijvoorbeeld door een emaillijst van Europese parlementariërs, die recent op Nederlands initiatief is opgesteld.

Over gele, oranje, rode en groene kaarten

De gele kaart is een van de instrumenten die nationale parlementen kunnen inzetten om het subsidiariteitsbeginsel in de EU te waarborgen. Dit principe houdt in dat beleid zo dicht mogelijk bij de burger wordt gemaakt en uitgevoerd. Als de parlementen van mening zijn dat een wetsvoorstel beter op landelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau kan worden geregeld, kunnen zij de Europese Commissie een brief sturen. Als binnen acht weken een derde van de parlementen een bezwaar stuurt ten aanzien van een nieuw uitgekomen EU-voorstel, moet de Europese Commissie dat heroverwegen.

Lees verder...

Nederland neemt het voortouw

De komende periode zal in het teken staan van samenwerking met het Europees Parlement, maar ook met de nationale parlementen. Een groep gelijkgezinde parlementen ter grootte van een blokkerende minderheid kan grote invloed hebben op de kwaliteitsverbetering van Europees beleid. Met het Nederlandse initiatief van een brief aan de Commissie over het Amerikaanse vrijhandelsverdrag hebben parlementen materieel het voortouw genomen. Een eerste groene kaart? Dat stempel is misschien te drukkend. Maar ook Europees staatsrecht is levend staatsrecht. En ook hier geldt: wie de grenzen niet af en toe opzoekt, weet niet waar die liggen.

Noten

Mendeltje van Keulen, ‘Het beste beentje voorzitten. Betekenis en rol van het EU-voorzitterschap’, jrg. 52 , nr. 3, maart 1998, p. 139-144.
Karel Boutens, ‘Het subsidiariteitsbeginsel: een kwestie van toepassing’, jrg. 57, nr. 3, maart 2003, p. 127-132.
Bob van den Bos, ‘Nationale parlementen grote verliezer van Europese integratie’, jrg. 64, nr. 12, december 2010, p. 627-631.
Adriaan Schout, jrg. 68, nr. 6, juni 2014, p. 50-53.
Jolanda Terpstra, ‘Subsidiariteitstoets: een effectief instrument ’, jrg. 64, nr. 10, p. 542-544.
Folketing, EU Affairs Committee, ‘Twente-three recommendations to strengthen the role of national parliaments in a changing European governance’, Kopenhagen, januari 2014.
Brief Frans Timmermans aan het College, Brussel, 18 december 2014.